PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ

5ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

APELAÇÃO CÍVEL Nº 0800237-03.2019.8.18.0052

Órgão Julgador: 5ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

Origem: Vara Única da Comarca de Santa Filomena/PI

Apelante: ESTADO DO PIAUÍ 

Procuradoria Geral do Estado do Piauí

Apelado: JOÃO LUSTOSA AVELINO 

Advogado: Caio Cardoso Bastiani - OAB PI/10150-A)

Relator: DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE EXECUÇÃO FISCAL. MULTA APLICADA PELO TCE-PI A AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL. LEGITIMIDADE ATIVA DO ESTADO DO PIAUÍ PARA EXECUÇÃO DE MULTA-SANÇÃO. TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL N° 642 DO STF. ALTERAÇÕES PROPICIADAS PELA ADPF 1011. DISTINÇÃO ENTRE  MULTA RESSARCITÓRIA E MULTA SANCIONATÓRIA. ESTADO-MEMBRO COMO PARTE LEGÍTIMA PARA EXECUTAR MULTAS SIMPLES. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. 

1. In casu, o Estado do Piauí ajuizou ação de execução fiscal, em razão de multa aplicada em desfavor de João Lustosa Avelino em razão de irregularidades na prestação de contas enquanto agente público. Porém,  em observância ao tema de repercussão geral n° 642 do STF, o magistrado primevo reconheceu a sua ilegitimidade ativa, nos termos do art. 485, VI, CPC/2015, extinguindo o feito sem resolução do mérito. 

2. De fato, a jurisprudência pátria compreendia, majoritariamente, que a interpretação a ser dada à tese fixada no Tema n° 642 do STF seria a de que o Município possuía legitimidade para propor a execução do crédito decorrente de multa aplicada pelo TCE, independentemente da espécie ou da origem da sanção pecuniária aplicada. Porém, irresignado com a aplicação desse entendimento no âmbito do TJPE, o Governador do Estado de Pernambuco propôs a ADPF 1011, objetivando o reconhecimento de que essa interpretação estaria equivocada, pleiteando o reconhecimento de que o Estado-membro teria legitimidade para executar, em juízo, as multas simples. 

3. Então, o Supremo Tribunal Federal, por unanimidade, conheceu da ADPF 1011 e julgou procedente o pedido, firmando o entendimento de que compete ao Estado-membro a execução de crédito decorrente de multas simples aplicadas por Tribunais de Contas estaduais a agentes públicos municipais. Perceba-se, então, que o Supremo Tribunal Federal reconheceu expressamente a distinção previamente realizada pelo Ministro Gilmar Mendes no julgamento original do Tema n° 642 do STF. Embora o seu voto tenha sido vencido, apresentou a importante distinção entre multa ressarcitória, que busca reparar o dano patrimonial ao ente público efetivamente lesado, e multa sancionatória, que objetiva punir o gestor pelo descumprimento de obrigação imposta pela legislação pátria. 

4. Assim, quando inexistir prejuízo ao erário a ser ressarcido, a natureza da multa será puramente sancionatória, de modo que o Estado-membro possuirá legitimidade para ajuizar execução fiscal para obter a multa-sanção imposta por Tribunal de Contas estadual. Nas palavras da nova tese acrescida ao Tema n° 642 do STF, tem-se que “compete ao Estado-membro a execução de crédito decorrente de multas simples, aplicadas por Tribunais de Contas estaduais a agentes públicos municipais, em razão da inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, do descumprimento dos deveres de colaboração impostos, pela legislação, aos agentes públicos fiscalizados”.  

5. Apelação conhecida e provida.

ACÓRDÃO

      Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara De Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHECER da Apelação e, no mérito, DAR-LHE PROVIMENTO, determinando o retorno dos autos à instância originária para apreciação dos pedidos apresentados na inicial, na forma do voto do Relator.

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

Trata-se de Apelação Cível (Id. 9673314) interposta pelo ESTADO DO PIAUÍ, tendo por apelado JOÃO LUSTOSA AVELINO em face da Sentença de lavra do MM. Juiz de Direito da Vara Única da  Comarca de Santa Filomena-PI (Id. 14557037), proferida nos autos da Ação De Execução Fiscal, que extinguiu o feito sem resolução do mérito por ausência de legitimidade ativa, nos termos do art. 485, VI, CPC. 

Nas Razões Recursais (Id. 14557045), o ESTADO DO PIAUÍ alega que o tema de repercussão geral n° 642 do STF (RE 1.003.433) não seria aplicado na hipótese dos presentes autos, uma vez que o Município só seria o legitimado para propor a execução fiscal de multa aplicada pelo TCE quando esta for proveniente de danos causados ao erário público. Assim sendo, tendo em vista que a multa desta ação decorre da ausência de prestação de contas ao TCE-PI e, portanto, não provém de dano a ser reparado ao erário municipal, o apelante aduz que a legislação de regência determina que a cobrança dessa multa seria atribuição do Estado do Piauí. Desse modo, requer que o recurso seja conhecido e integralmente provido. 

 Devidamente intimado, JOÃO LUSTOSA AVELINO apresentou Contrarrazões (Id. 14557048). Em síntese, aduz que o caso está em perfeita consonância com o entendimento firmado no tema de repercussão geral n° 642 do STF (RE 1.003.433), que não teria adotado a diferenciação entre multa simples e multa reparatória realizada no voto vencido do Ministro Gilmar Mendes. Nos termos da tese vencedora, que foi defendida pelo Ministro Alexandre de Moraes, tem-se que, em razão do princípio de que o acessório segue o principal, a multa aplicada (acessório), independentemente de seu caráter, está relacionada à atuação do agente público em detrimento do ente federativo ao qual serve (principal) e, portanto, a sanção pecuniária deve ser revertida ao ente prejudicado. Desse modo, requer que o presente recurso seja totalmente improvido. 

O recurso foi recebido em duplo efeito (ID. 5605112).  

Instado a se manifestar, o Ministério Público Superior devolveu os autos sem emitir parecer de mérito, uma vez que entendeu inexistir interesse público que justificasse a sua intervenção (ID. 16051968).  

É o relatório.

Determino a inclusão do feito para julgamento em pauta virtual.

VOTO

I. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE 

Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal e, cumpridos os requisitos estabelecidos pelo artigo 1.010 e seguintes do Código de Processo Civil, CONHEÇO da Apelação interposta.

II. PRELIMINARES

Não há preliminares alegadas pelas partes.

III. MÉRITO

In casu, o Estado do Piauí ajuizou ação de execução fiscal, em razão de multa aplicada em desfavor de João Lustosa Avelino em razão de irregularidades na prestação de contas enquanto agente público. Porém,  em observância ao tema de repercussão geral n° 642 do STF, o magistrado primevo reconheceu a sua ilegitimidade ativa, nos termos do art. 485, VI, CPC/2015, extinguindo o feito sem resolução do mérito. 

Irresignado, o ESTADO DO PIAUÍ interpôs apelação, alegando que o referido tema não seria aplicável ao caso, na medida em que atribui legitimidade ao município apenas para execução das sanções impostas aos atos de agente público que resultaram em danos ao erário público. Desse modo, o estado seria o responsável pela presente execução, uma vez que não haveria dano a ser reparado ao erário, pois a multa decorreu apenas da ausência de prestação de contas. 

Contrapondo tais argumentos,  JOÃO LUSTOSA AVELINO aduz que o entendimento firmado no tema de repercussão geral n° 642 do STF não fez essa distinção alegada pelo apelante. Logo, apenas o Município de Santa Filomena teria legitimidade para propor a execução da sanção pecuniária aplicada, razão pela qual pleiteia a manutenção da sentença de extinção do feito sem resolução do mérito por ilegitimidade ativa do Estado do Piauí. 

A controvérsia recursal, portanto, seria relativa apenas à aplicação, ou não, do entendimento firmado no julgamento do tema de repercussão geral n° 642 do STF. Assim sendo, para a devida compreensão da tese adotada, observe-se o teor da ementa de seu leading case (RE 1003433/RJ): 

EMENTA. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MULTA APLICADA POR TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL, POR DANOS CAUSADOS AO MUNICÍPIO. PARTE LEGITIMADA PARA A EXECUÇÃO DESSE CRÉDITO: MUNICÍPIO PREJUDICADO. DESPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 1. Um dos mais basilares princípios jurídicos é o de que o acessório segue a sorte do principal. Aplicado desde o direito romano (accessio cedit principali), está positivado no direito brasileiro há mais de um século (Código Civil/1916, art. 59: Salvo disposição especial em contrário, a coisa acessória segue a principal; Código Civil/2002, art. 92. Principal é o bem que existe sobre si, abstrata ou concretamente; acessório, aquele cuja existência supõe a do principal). 2. Nesta situação em análise, a multa foi aplicada em razão de uma ação do agente público em detrimento do ente federativo ao qual serve, o Município. Não há nenhum sentido em que tal valor reverta para os cofres do Estado-membro a que vinculado o Tribunal de Contas. 3. Se a multa aplicada pelo Tribunal de Contas decorreu da prática de atos que causaram prejuízo ao erário municipal, o legitimado ativo para a execução do crédito fiscal é o Município lesado, e não o Estado do Rio de Janeiro, sob pena de enriquecimento sem causa estatal 4. Recurso Extraordinário a que se nega provimento. Tema 642, fixada a seguinte tese de repercussão geral: “O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal. ". (STF - RE: 1003433 RJ, Relator: MARCO AURÉLIO, Data de Julgamento: 15/09/2021, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 13/10/2021)

Ressalte-se, ainda, o teor do acórdão lavrado para o julgado: 

Acórdão: O Tribunal, por maioria, apreciando o tema 642 da repercussão geral, negou provimento ao recurso extraordinário, nos termos do voto do Ministro Alexandre de Moraes, Redator para o acórdão, vencidos os Ministros Marco Aurélio (Relator), Edson Fachin e Gilmar Mendes, que davam provimento ao recurso. Foi fixada a seguinte tese: "O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal". Plenário, Sessão Virtual de 3.9.2021 a 14.9.2021.

Tendo em vista o acórdão do leading case, a jurisprudência pátria compreendia, majoritariamente, que a interpretação a ser dada à tese fixada no Tema n° 642 do STF seria a de que o Município possuía legitimidade para propor a execução do crédito decorrente de multa aplicada pelo TCE, independentemente da espécie ou da origem da sanção pecuniária aplicada. Embora esse entendimento esteja em desuso, convém ressaltar que a jurisprudência nacional pendia para essa compreensão de que, ainda que o caráter da multa fosse sancionatório, o Município sempre seria o responsável pela execução da multa aplicada por Tribunal de Contas Estadual a agente público municipal. 

Observe-se, então, julgados que empregavam essa superada compreensão ao Tema n° 642 do STF: 

APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. DÉBITO ORIUNDO DE MULTA APLICADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL. LEGITIMIDADE ATIVA DO ESTADO. TEMA 642 DO STF. ACOLHIMENTO DA EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE DO EXECUTADO PARA RECONHECER A ILEGITIMIDADE ATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. AUSÊNCIA DE DISTINÇÃO ENTRE MULTA RESSARCITÓRIA E MULTA SANCIONATÓRIA. 1. TEMA 642 DO STF: O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal. 2. Ausência de distinção entre multa ressarcitória e multa sancionatória no RE 1.003.433/RJ, sendo certo que os Aclaratórios opostos para sanar tal dúvida foram rejeitados. Ilegitimidade do Estado do Rio de Janeiro que se verifica. Manutenção da sentença de extinção. NEGATIVA DE PROVIMENTO AO RECURSO. (TJ-RJ - APL: 00004037020078190049 202200195278, Relator: Des(a). MÔNICA DE FARIA SARDAS, Data de Julgamento: 09/02/2023, VIGÉSIMA SEGUNDA CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 14/02/2023)

APELAÇÃO CÍVEL. Execução fiscal. Multa imposta pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. Sentença que julgou extinta a execução, com fulcro no artigo 485, VI, do CPC. Ilegitimidade ativa do exequente. Tema nº 642, do STF: "O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal". Tema que não faz qualquer distinção entre multa ressarcitória e multa sancionatória. Sentença mantida. NEGADO PROVIMENTO AO RECURSO. (TJ-RJ - APL: 00005308020228190049 202300108894, Relator: Des(a). JDS MARIA AGLAE TEDESCO VILARDO, Data de Julgamento: 11/05/2023, QUINTA CAMARA DE DIREITO PUBLICO (ANTIGA 16ª CÂMAR, Data de Publicação: 19/05/2023)

Porém, irresignado com a aplicação desse entendimento no âmbito do TJPE, o Governador do Estado de Pernambuco propôs a ADPF 1011, objetivando o reconhecimento de que essa interpretação estaria equivocada. Aduz que, em verdade, o Estado-membro teria legitimidade para executar, em juízo, as multas simples. 

Então, o Supremo Tribunal Federal, por unanimidade, conheceu da ADPF 1011 e julgou procedente o pedido, firmando o entendimento de que compete ao Estado-membro a execução de crédito decorrente de multas simples aplicadas por Tribunais de Contas estaduais a agentes públicos municipais. Logo, para devida compreensão do posicionamento atual empregado à matéria, observe-se os termos desse julgamento: 

Decisão: O Tribunal, por unanimidade, conheceu da arguição de descumprimento de preceito fundamental e julgou procedente o pedido, para assentar que compete ao Estado-membro a execução de crédito decorrente de multas simples, aplicadas por Tribunais de Contas estaduais a agentes públicos municipais, em razão da inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, do descumprimento dos deveres de colaboração impostos, pela legislação, aos agentes públicos fiscalizados. Entendeu, ainda, que a presente decisão não afeta automaticamente a coisa julgada formada em momento anterior à publicação da ata deste julgamento e que deve ser acrescida à tese firmada no RE 1.003.433/RJ, tema 642 de repercussão geral, uma nova proposição, de modo que passe a constar: “1. O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal. 2. Compete ao Estado-membro a execução de crédito decorrente de multas simples, aplicadas por Tribunais de Contas estaduais a agentes públicos municipais, em razão da inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, do descumprimento dos deveres de colaboração impostos, pela legislação, aos agentes públicos fiscalizados”. Tudo nos termos do voto do Relator. Plenário, Sessão Virtual de 21.6.2024 a 28.6.2024 (STF – ADPF 1011, Relator(a): MIN. GILMAR MENDES. Data de finalização do julgamento virtual: 28/06/2024, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 04/07/2024)

Assim sendo, após a apreciação da ADPF 1011, o inteiro teor da tese fixada no julgamento do Tema n° 642 do STF (RE 1003433) passou a ser o seguinte:

Tema n° 642 do STF

Descrição:

Recurso extraordinário em que se discute, à luz dos arts. 31, § 1º, e 71, § 3º, da Constituição federal, a legitimidade de estado-membro da Federação para ajuizar execução fiscal de multa aplicada por Tribunal de Contas Estadual a agente público municipal, em razão de danos causados aos cofres do município.

Tese:

1. O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal. 2. Compete ao Estado-membro a execução de crédito decorrente de multas simples, aplicadas por Tribunais de Contas estaduais a agentes públicos municipais, em razão da inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, do descumprimento dos deveres de colaboração impostos, pela legislação, aos agentes públicos fiscalizados.

Perceba-se, então, que o Supremo Tribunal Federal reconheceu expressamente a distinção previamente realizada pelo Ministro Gilmar Mendes no julgamento original do Tema n° 642 do STF. Embora o seu voto tenha sido vencido, apresentou a importante distinção entre multa ressarcitória, que busca reparar o dano patrimonial ao ente público efetivamente lesado, e multa sancionatória, que objetiva punir o gestor pelo descumprimento de obrigação imposta pela legislação pátria. 

Assim, quando inexistir prejuízo ao erário a ser ressarcido, a natureza da multa será puramente sancionatória, de modo que o Estado-membro possuirá legitimidade para ajuizar execução fiscal para obter a multa-sanção imposta por Tribunal de Contas estadual. Nas palavras da nova tese acrescida ao Tema n° 642 do STF, tem-se que “compete ao Estado-membro a execução de crédito decorrente de multas simples, aplicadas por Tribunais de Contas estaduais a agentes públicos municipais, em razão da inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, do descumprimento dos deveres de colaboração impostos, pela legislação, aos agentes públicos fiscalizados”. 

Uma vez reconhecendo a legitimidade do ESTADO DO PIAUÍ, bem como tendo em vista que inexistiu pronunciamento no juízo a quo acerca dos pedidos formulados na inicial, determino o retorno dos autos à instância originária para a análise e julgamento do pleito formulado pelo requerente.  

DISPOSITIVO

Em face do exposto, CONHEÇO da Apelação e, no mérito, DOU-LHE PROVIMENTO, determinando o retorno dos autos à instância originária para apreciação dos pedidos apresentados na inicial. 

Ausência de parecer ministerial, nos termos do art.178 do CPC.

É como voto.

Des. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

Relator