APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO. PRELIMINARES REJEITADAS. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA E ILEGITIMIDADE PASSIVA DO PREFEITO MUNICIPAL. TEORIA DA ENCAMPAÇÃO. MÉRITO. EMENDAS PARLAMENTARES IMPOSITIVAS. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE EXECUÇÃO POR PARTE DO PODER EXECUTIVO DO MUNICÍPIO DE TERESINA. DIREITO LÍQUIDO E CERTO COMPROVADO. SEGURANÇA CONCEDIDA. CONSTITUIÇÃO FEDERAL E LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE TERESINA. PRINCÍPIO DA ISONOMIA. SENTENÇA MANTIDA. 1.O Mandado de Segurança, de acordo com a Constituição Federal e a Lei 12.016/09, será concedido para amparar direito líquido e certo, não protegido pelo habeas corpus nem pelo habeas data, quando houver lesão ou ameaça de lesão a direito por ato de autoridade pública ou de particular no seu lugar. 2. Rejeita-se a preliminar de inadequação da via eleita, posto que do cotejo da prova coligida nos autos de origem restou comprovado que o Chefe do Executivo não promoveu a execução das ações indicadas pelo impetrante. Preliminar rejeitada. 3. Não merece igualmente acolhimento a arguição de ilegitimidade passiva do Prefeito Municipal de Teresina, uma vez que compete privativamente ao Prefeito exercer a direção superior da Administração Pública Municipal, auxiliado pelos Secretários Municipais, Presidentes ou Diretores de Autarquia, Empresa Pública e Fundações, termos do art. 71, da Lei Orgânica do Município de Teresina. Incidente à espécie, portanto, a Teoria da Encampação. 4. Na hipótese vertente, o impetrante, vereador do Município de Teresina, destacou recursos orçamentários, mediante emenda parlamentar visando a execução de obras e aquisição de bens em prol da sociedade teresinense. 5. Compulsando detidamente o caderno processual, tem-se que a ação mandamental foi devidamente instruída com os documentos necessários para a plena compreensão da celeuma, os quais comprovam a inércia do Poder Executivo Municipal em executar as obras e promover o custeio das ações indicadas através de emenda parlamentar individual. 6. Por expressa determinação contida na Carta Política de 1988 (artigo 166, §11) e na Lei Orgânica do Município de Teresina (art. 152, §10), é obrigatória a execução orçamentária e financeira das emendas individuais, tornando-as impositivas. 7. A não observância do referido preceito, sem qualquer justificativa plausível, fere o Princípio da Isonomia e afronta os postulados constitucionais da legalidade, impessoalidade e da eficiência, princípios-vetores da Administração Pública. 8.Recurso conhecido e não provido. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0815702-40.2023.8.18.0140 - Relator: MARIA DO ROSARIO DE FATIMA MARTINS LEITE DIAS - 5ª Câmara de Direito Público - Data 03/07/2024 )

ÓRGÃO JULGADOR : 5ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0815702-40.2023.8.18.0140

APELANTE: MUNICIPIO DE TERESINA
REPRESENTANTE: MUNICIPIO DE TERESINA

APELADO: ISMAEL DO NASCIMENTO SILVA

Advogado(s) do reclamado: PAULO PHITAGORAS RODRIGUES DE SOUSA, CRISTIAN FRANKLIN SILVA DE ARAUJO

RELATOR(A): Desembargadora MARIA DO ROSÁRIO DE FÁTIMA MARTINS LEITE DIAS

EMENTA

 

APELAÇÃO CÍVEL.  MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO. PRELIMINARES REJEITADAS. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA E ILEGITIMIDADE PASSIVA DO PREFEITO MUNICIPAL. TEORIA DA ENCAMPAÇÃO. MÉRITO. EMENDAS PARLAMENTARES IMPOSITIVAS. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE EXECUÇÃO POR PARTE DO PODER EXECUTIVO DO MUNICÍPIO DE TERESINA. DIREITO LÍQUIDO E CERTO COMPROVADO. SEGURANÇA CONCEDIDA. CONSTITUIÇÃO FEDERAL E LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE TERESINA. PRINCÍPIO DA ISONOMIA. SENTENÇA MANTIDA.

1.O Mandado de Segurança, de acordo com a Constituição Federal e a Lei 12.016/09, será concedido para amparar direito líquido e certo, não protegido pelo habeas corpus nem pelo habeas data, quando houver lesão ou ameaça de lesão a direito por ato de autoridade pública ou de particular no seu lugar.

2. Rejeita-se a preliminar de inadequação da via eleita, posto que do cotejo da prova coligida nos autos de origem restou comprovado que o Chefe do Executivo não promoveu a execução das ações indicadas pelo impetrante. Preliminar rejeitada.

3. Não merece igualmente acolhimento a arguição de ilegitimidade passiva do Prefeito Municipal de Teresina, uma vez que compete privativamente ao Prefeito exercer a direção superior da Administração Pública Municipal, auxiliado pelos Secretários Municipais, Presidentes ou Diretores de Autarquia, Empresa Pública e Fundações, termos do art. 71, da Lei Orgânica do Município de Teresina. Incidente à espécie, portanto, a Teoria da Encampação.

4. Na hipótese vertente, o impetrante, vereador do Município de Teresina, destacou recursos orçamentários, mediante emenda parlamentar visando a execução de obras e aquisição de bens em prol da sociedade teresinense.

5. Compulsando detidamente o caderno processual, tem-se que a ação mandamental foi devidamente instruída com os documentos necessários para a plena compreensão da celeuma, os quais comprovam a inércia do Poder Executivo Municipal em executar as obras e promover o custeio das ações indicadas através de emenda parlamentar individual.

6. Por expressa determinação contida na Carta Política de 1988 (artigo 166, §11) e na Lei Orgânica do Município de Teresina (art. 152, §10), é obrigatória a execução orçamentária e financeira das emendas individuais, tornando-as impositivas.

7. A não observância do referido preceito, sem qualquer justificativa plausível, fere o Princípio da Isonomia e afronta os postulados constitucionais da legalidade, impessoalidade e da eficiência, princípios-vetores da Administração Pública. 

8.Recurso conhecido e não provido.

ACÓRDÃO

 

 Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHEÇO e NEGO PROVIMENTO ao recurso para, em consonância com o parecer ministerial, manter in totum todos os termos da sentença prolatada. Deixo de majorar os honorários advocatícios, com fundamento no artigo 25, da Lei Federal 12.016/09, e nas Súmulas nºs 512 do STF e 105 do STJ, na forma do voto do(a) Relator(a).

RELATÓRIO

Cuida-se de recurso de apelação interposto pelo MUNICÍPIO DE TERESINA-PI, contra sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara da Comarca de Bom Jesus nos autos da ação mandamental movida por ISMAEL DO NASCIMENTO SILVA.

Na sentença hostilizada, o magistrado julgou procedente o pedido formulado na inicial, por entender que o impetrante, que exerce a função de vereador desta comuna, possui o direito líquido e certo de ver empenhadas e executadas obras e serviços públicos, fruto de emendas parlamentares individuais impositivas. (ID n. 16687835)

Segundo narra a exordial, o edil teria disponibilizado recursos financeiros para realização de 06 (seis) obras e ações voltadas em prol da coletividade, porém, em face de omissão ilegal praticada pela autoridade coatora, 04 (quatro) desses projetos não foram executados pelo Ente Federativo. (ID n. 16687503)

Irresignado com o comando judicial prolatado, a Fazenda Pública Municipal interpôs recurso de apelação suscitando, em sede de preliminar, a ilegitimidade passiva do Sr. Prefeito Municipal e a inadequação da via eleita. No mérito, sustenta, em síntese, que as emendas parlamentares indicadas estão sendo executadas, em observância aos procedimentos administrativos e normativos que disciplinam o fluxo de execução. Tece comentários sobre a necessidade de acatamento ao Princípio da Separação dos Poderes e, ao final, protesta pelo acolhimento das razões recursais e consequente reforma da sentença concessiva da segurança (ID n. 16687841).

Regularmente intimado, o apelado apresentou contraminuta, defendendo a higidez do comando sentencial. (ID n. 16687846)

O recurso foi recebido apenas no efeito devolutivo. (ID n. 16695706). 

O Ministério Público Superior ofertou parecer opinando pelo conhecimento e não provimento do apelo manejado. (ID n. 17565505). 

É o relatório.

VOTO

ADMISSIBILIDADE 

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso.

Principio discorrendo sobre as questões processuais ventiladas no recurso deduzido pelo Apelante. 

PRELIMINARES

 a) Alegação de inadequação da via eleita.

O Município de Teresina, em suas razões recursais, suscitou a inadequação da via eleita, sob o fundamento de que o impetrante, ora apelado, não trouxe aos autos prova pré-constituída do seu direito. 

Razão, todavia, não lhe assiste.

Aquilato, inicialmente, que a tese ventilada termina por se confundir com o próprio mérito da ação mandamental.

Contudo, antes de me manifestar sobre a existência ou não do direito líquido e certo do impetrante/apelado, impõe reconhecer que a avaliação acerca da suficiência do conjunto probatório trazido aos autos, bem como a análise relativa à necessidade, ou não, de ampliação da dilação probatória, deve ser elaborada a partir de um exame realizado pelo magistrado do contexto fático delineado na petição inicial e dos documentos relacionados à alegação de um direito violado.

Discorrendo sobre a matéria, Hely Lopes Meirelles, Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes esclarecem, com habitual brilhantismo, que a única exigência legal acerca da chamada prova pré-constituída é que tal elemento probatório seja hábil para comprovar, de plano, o direito material vindicado. 

“As provas tendentes a demonstrar a liquidez e certeza do direito podem ser de todas as modalidades admitidas em lei, desde que acompanhem a inicial, salvo no caso de documento em poder do impetrado (art. 6º, §1º, da Lei 12.016/2009) ou superveniente às informações. Admite-se também, a qualquer tempo, o oferecimento de parecer jurídico pelas partes, o que não se confunde com documento. O que se exige é prova pré-constituída das situações e fatos que embasam o direito invocado pelo impetrante.” (Sem destaque no original) (In Mandado de segurança e ações constitucionais. 37. ed., rev., atual. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2016, p. 39.)

No caso em apreço, após detida análise dos fólios, o que se observa é que a peça vestibular traz em seu bojo documento expedido pela Secretaria Municipal de Planejamento da Prefeitura de Teresina elencando o status das obras e ações indicadas pelo parlamentar, ora apelado (ID n. 16687511). 

Este documento, que sequer foi objeto de impugnação por parte do Município Apelante, não deixa dúvida sobre a inexecução de parte das emendas parlamentares indicadas pelo vereador, ora apelado.

Assim, hei por bem considerar que a impetração do writ foi devidamente acompanhada de prova do direito material defendido, de modo que, firme nestas razões, rejeito a preliminar suscitada.

 b) Da alegação de Ilegitimidade passiva do Prefeito Municipal

A Procuradoria Judicial do Município de Teresina repisa perante essa Corte de Justiça questão relativa à condição da ação mandamental, qual seja, a preliminar de ilegitimidade passiva do Prefeito Municipal.

O fundamento adotado é de que “os gestores com poderes para promover a execução das referidas emendas são o Presidente da Fundação Municipal de Saúde e os Superintendentes das SAAD Norte e SUL, sendo estes as verdadeiras autoridades coatoras.”

A tese, não obstante os judiciosos argumentos apresentados, não merece acolhida. 

Segundo o § 3º do art. 6º da Lei 12.016/2009, considera-se autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ordem para a sua prática 

No caso em exame, o impetrante aponta como ilegal o ato omissivo do Prefeito Municipal de Teresina que deixou de executar e/ou autorizar a execução de obras e ações voltadas visando a melhoria de equipamentos público e aquisição de bens e serviços para esta cidade. 

No que guarda absoluta pertinência à hipótese vertente, transcrevo os termos do art. 71, da Lei Orgânica do Município de Teresina, in verbis:

“Art. 71. Compete privativamente ao Prefeito: 

I - exercer a direção superior da Administração Pública Municipal, auxiliado pelos Secretários Municipais, Presidentes ou Diretores de Autarquia, Empresa Pública e Fundações; (destaquei)”

Demais disso, o retromencionado diploma legal ainda elenca outros poderes privativos do Chefe do Poder Executivo, a saber:

 a) superintender a arrecadação dos tributos, tarifas e preços, bem como a guarda e aplicação da receita, autorizando as despesas e os pagamentos, dentro das disponibilidades orçamentárias ou dos créditos autorizados pela Câmara Municipal (Art. 71, inciso XX)

 b) nomear e exonerar Secretários Municipais, Presidentes ou Diretores de Empresa Pública, Autarquias e Fundações do Município; (art. 71, inciso XXIV)

 c) prover os serviços e obras da administração pública (Art. 71, inciso XXXIX)

Além disso, conforme bem pontuou o douto Procurador de Justiça, em percuciente e elucidativo parecer, é a Secretaria Municipal de Planejamento o órgão gestor competente para supervisionar e implementar o processo de execução das emendas parlamentares.

Peço vênia para transcrever esclarecedor trecho do parecer ministerial, in litteris:

“Por sua vez, verifica-se que a própria Secretaria Municipal de Planejamento e Coordenação e, posteriormente em sede de apelação, a Secretaria Municipal de Finanças, apresentaram as informações defendendo o ato apontado como coator. Ademais, nas considerações prestadas pelo referido órgão municipal quanto ao fluxo do processo referente à gestão de emendas parlamentares municipais, legitimado pelo Decreto 19.434/2020, Decreto 21.734/2021 - que altera dispositivos do Decreto n° 19.434/2020 -, e o Decreto 16.802/2017, que regulamenta a Lei Federal nº 13.019, de 31 de julho de 2014, depreende-se que tanto a SEMPLAN quanto a SEMF possuem papel salutar.”

(...)

“Nesse sentido, é evidente que o prefeito e as referidas secretarias municipais, vinculadas hierarquicamente à prefeitura municipal, compondo a sua administração direta, são as autoridades competentes para a prática, fiscalização e acompanhamento do ato coator, não merecendo prosperar a alegação de ilegitimidade passiva.” (destaquei)

Diante deste cenário, tenho que agiu com acerto o magistrado de piso ao entender incidente à espécie a Teoria da Encampação, notadamente quando presentes, cumulativamente, os seguintes requisitos: (a) existência de vínculo hierárquico entre a autoridade que prestou informações e a que ordenou a prática do ato impugnado; (b) manifestação a respeito do mérito nas informações prestadas; e (c) ausência de modificação de competência estabelecida na Constituição da República. 

Portanto, em face da evidente pertinência subjetiva, rejeito a prefacial relativa à ilegitimidade passiva. 

Superadas as questões processuais, passo a discorrer sobre o mérito recursal.

MÉRITO RECURSAL.

Como relatado alhures, cinge-se o cerne da celeuma à obrigatoriedade de liberação pelo Município de Teresina da verba oriunda das emendas parlamentares individuais, ora impositivas, prevista no art. 152, §10 da Lei Orgânica do Município de Teresina. 

Deflui da análise da narrativa exposta no mandado de segurança impetrado, que o autor do writ busca o reconhecimento de omissão ilegal praticada pelo gestor municipal, posto que encerrado o exercício financeiro/2022, sem que houvesse sido executadas as obras e ações de custeio indicadas nas emendas parlamentares por ele indicadas..

Por seu turno, o Município de Teresina assevera que apesar de impositivas as emendas parlamentares ao orçamento devem percorrer um iter burocrático e administrativo, para sua plena execução das ações.

Afasto, a princípio, a tese de que as matérias afetas à conveniência e oportunidade dos atos administrativos relacionam-se a um juízo de discricionariedade da Administração Pública, não sendo lícito manifestação do Poder Judiciário sobre estes atos.

Consabidamente, não há que se falar em violação ao Princípio da Separação dos Poderes quando se está diante de flagrante ilegalidade, sendo, portanto, um dever inerente do Poder Judiciário, agir no intuito de aplicar as Leis da República, notadamente a Carta Política de 1988 que determina, de forma clara e inequívoca, que a execução orçamentária e financeira oriunda de emendas individuais gozam de caráter obrigatório, inteligência do art. 166, §11, da CF/88.

Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

(...)

§ 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações oriundas de emendas individuais, em montante correspondente ao limite a que se refere o § 9º deste artigo, conforme os critérios para a execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165 desta Constituição, observado o disposto no § 9º-A deste artigo.(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 126, de 2022)

Sobre a questão propriamente dita, tenho que os argumentos apresentados pelo Município Recorrente não possuem o condão de modificar o julgado hostilizado.

Com efeito, a frágil alegação de que a execução das obras e aquisição de bens para a comunidade teresinense está condicionada à observância de um fluxograma legislativo não se sustenta juridicamente. 

No caso em apreço, tem-se que pelo menos 04 (quatro) emendas particulares não foram executadas pela Municipalidade: Emenda 02/2022 (Reforma da UBS Parque Wall Ferraz), Emenda 03/2022 (construção de calçamento em paralelepípedo), Emenda 04/2022 (construção, reforma e ampliação e praça) e Emenda 06/2022 (Custeio para aquisição de medicamentos).

As genéricas e abstratas alegações apresentadas pelo Apelante se mostram incapazes de desconstituir a conclusão alcançada pelo magistrado sentenciante, em especial porque de acordo com o artigo 55 da Nova Lei de Licitações, o maior prazo previsto para a realização de procedimento licitatório é de 60 (sessenta) dias úteis.

Portanto, tenho que inexiste justificativa plausível por parte da Administração Pública para a inexecução das emendas parlamentares propostas, salvo a falta de um planejamento estratégico adequado.

Rememoro que dentre os princípios-vetores que norteiam a Administração Pública estão a legalidade, impessoalidade e a eficiência. 

Neste sentido, não se mostra razoável que o gestor público tenha deixado transcorrer 1 (um) ano de exercício financeiro sem implementar as ações e executar as obras definidas no orçamento anual.

Portanto, outra solução não resta ao caso senão reconhecer a existência do direito líquido e certo do impetrante, ora apelado, no sentido de serem executadas as obras e ações indicadas em prol da coletividade, por força das emendas parlamentares individuais, referentes ao exercício-financeiro 2022, posto que impositivas, nos moldes da legislação de regência. 

DISPOSITIVO

Em conclusão, firme nas razões expostas, CONHEÇO e NEGO PROVIMENTO ao recurso para, em consonância com o parecer ministerial, manter in totum todos os termos da sentença prolatada.

Deixo de majorar os honorários advocatícios, com fundamento no artigo 25, da Lei Federal 12.016/09, e nas Súmulas nºs 512 do STF e 105 do STJ.

É como voto.

 

DECISÃO

Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHEÇO e NEGO PROVIMENTO ao recurso para, em consonância com o parecer ministerial, manter in totum todos os termos da sentença prolatada. Deixo de majorar os honorários advocatícios, com fundamento no artigo 25, da Lei Federal 12.016/09, e nas Súmulas nºs 512 do STF e 105 do STJ, na forma do voto do(a) Relator(a).

Participaram do julgamento os Excelentíssimos Desembargadores Des. Sebastião Ribeiro Martins, Des. Pedro de Alcântara da Silva Macêdo e Desa. Maria do Rosário de Fátima Martins Leite Dias.

Impedido: não houve.

Acompanhou a sessão, a Exma. Sra. Dra. Lenir Gomes dos Santos Galvão- Procuradora de Justiça.

PLENÁRIO VIRTUAL DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, Teresina, data registrada no sistema.

DESA. MARIA DO ROSÁRIO DE FÁTIMA MARTINS LEITE DIAS

RELATORA / PRESIDENTE