APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ACUMULAÇÃO ILEGAL DE CARGOS PÚBLICOS. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AO ACUSADO. APLICABILIDADE. INEXISTÊNCIA DE PROVA DO DOLO ESPECÍFICO. ILEGALIDADE QUE NÃO SE CONFUNDE COM ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INOCORRÊNCIA DE ATO ÍMPROBO. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. SENTENÇA MANTIDA INTEGRALMENTE.  

RELATÓRIO 

Cuida-se de Apelação Cível interposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ contra Sentença proferida pelo D. Juízo de Direito da 4ª Vara Cível da Comarca de Parnaíba – PI, nos autos da AÇÃO CIVIL PÚBLICA COM PEDIDO INCIDENTAL DE DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE DISPOSITIVOS LEGAIS, movida pelo apelante, em desfavor de AYSLAN MAGALHÃES DE BRITO, ora apelado. 

A Magistrada a quo proferiu Sentença (ID.: 13775246) julgando pela improcedência dos pedidos iniciais, nos seguintes termos: 

[...] 

Isto posto, ausentes elementos mínimos a indicar que o requerido agiu com o dolo de causar prejuízo ao erário, JULGO IMPROCEDENTES os pedidos contidos na inicial. Em consequência, extingo o processo, com resolução do mérito, com fundamento no artigo 487, inciso I, do CPC. 

Sem custas (em analogia ao art. 18 da Lei nº 7.347/85). Deixo de fixar honorários advocatícios, porque a teor do art. 128, § 5º, II, alínea ‘a’, da Constituição Federal de 1988, eis que incabível a fixação de verba honorária em favor do Parquet.  

Nos moldes das alterações conferidas pelos arts. 17, § 19, IV; e 17-C, § 3º, da Lei nº 14.320/2021, desnecessário o reexame necessário. 

[...] 

Em suas razões recursais (ID.: 13775251), o ente requerente aduziu que a conduta dolosa perpetrada pelo apelado restou devidamente comprovada nos autos, a partir da cumulação de cargos expressamente vedados pela Constituição Federal/1988, bem como a supressão de tal informação em declaração apresentada à Administração Pública. Afirma que a conduta do apelado, além de causar enriquecimento ilícito, configurou dano ao erário, a partir do dispêndio de recursos públicos pelo Estado do Piauí, para adimplemento da remuneração do recorrido.  

Assevera que a inovação legislativa, promovida com a promulgação da Lei n° 14.230/2021, modificou o caput do art. 11, da Lei n° 8.429/1992, razão pela qual entende não mais haver amparo legislativo na sustentação de ato ímprobo pela violação de princípios administrativos. 

Alega que a conduta do agente público violou dispositivo constitucional que expressamente veda acumulação de cargos públicos, conforme art. 37, inc. XVI, da CF/1988, portanto, toda e qualquer conduta ou dispositivo de lei infraconstitucional que vá de encontro à norma constitucional, por si só, padece de vício de inconstitucionalidade e que a conduta do agente jamais poderia ser convalidada pelo juízo de primeiro grau.  

Pugna, ao final, pelo conhecimento e provimento do recurso apelatório, para reformar integralmente a sentença de primeiro grau, julgando procedentes os pedidos iniciais. 

 Devidamente intimada para apresentação das contrarrazões recursais, a parte apelada quedou-se inerte (ID.: 13775254). 

Recurso recebido no duplo efeito legal (ID.: 15489758). 

Instado a se manifestar, o representante do Ministério Público Superior opinou pelo conhecimento e provimento do apelo (ID.: 15696979).  

É o relatório. 

Inclua-se o feito em pauta virtual de julgamento. 

VOTO 

O Exmo. Desembargador MANOEL DE SOUSA DOURADO (Relator): 

1. DA ADMISSIBILIDADE RECURSAL 

Presentes os pressupostos legais de admissibilidade recursal (intrínsecos e extrínsecos), conheço do recurso interposto. 

Superado esse ponto, e ausente questões preliminares, passo à análise do mérito recursal. 

2. MÉRITO 

A controvérsia recursal consiste em saber se o fato do requerido/apelado, acumulando os cargos públicos de Guarda Civil Municipal de Parnaíba (PI) e Agente Penitenciário do Estado do Piauí, estaria, ou não, a caracterizar ato de improbidade administrativa, sujeitando o seu infrator às sanções previstas na legislação de regência. 

Na inicial, o parquet aduz que o requerido não se afastou do cargo de Agente de Trânsito Municipal, tampouco deixou de perceber a remuneração do mesmo, desde então, passou a acumular os cargos de Agente Penitenciário Estadual e de Agente de Trânsito Municipal, acumulando também as remunerações de ambos os cargos e que referida situação perdurou no interregno de 04.07.2018 a 19.12.2018. Afirma que o demandado declarou, ao tomar posse no cargo de Agente Penitenciário, não exercer outro cargo público federal ou estadual, omitindo-se quanto ao municipal. Assevera que apenas se manifestou pela exoneração do cargo municipal após notificação do Ministério Público. 

O requerido/apelado, por sua vez, alega, em breves linhas, a inexistência do ato de improbidade administrativa, uma vez que em ambos os vínculos, permaneceu durante o período questionado cumprindo assiduamente sua carga horária, não havendo que se falar em vantagem indevida, haja vista a inexistência de recebimento de salário sem exercício das atribuições. Aduz, ainda, a compatibilidade de horários entre os cargos e que a exoneração do cargo de Guarda Civil ocorrera em 19/12/2018, antes de ser denunciado sobre a acumulação de cargos. 

É cediço, que os atos de improbidade administrativa estão arrolados nos arts. 9º (que importam em enriquecimento ilícito), 10 (que causam lesão ao erário) e 11 (que atentam contra os princípios da Administração Pública), da Lei n° 8.429/1992. 

Cumpre registrar que a Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa) sofreu profundas alterações pela Lei nº 14.230/2021. Na hipótese, entendo pela possibilidade de aplicação retroativa das normas mais benéficas oriundas da reforma promovida pela Lei nº 14.230/2021, tendo em vista a Lei de Improbidade Administrativa está inserida no chamado Direito Administrativo Sancionador e, portanto, pode ter tratamento similar ao Direito Penal, invocando a aplicação de seus princípios, dentre eles o da aplicação da retroatividade da lei mais benéfica, prevista no art. 5º, inciso XL, da Constituição Federal. 

O Supremo Tribunal Federal ao apreciar o Agravo em Recurso Extraordinário nº 843.989/PR, afeto ao Tema 1199 da sistemática de repercussão geral, fixou a seguinte tese jurídica: 

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei, (grifos inexistentes no original) 

Diante de tais considerações, passo a análise da matéria devolvida a esta Corte de Justiça, considerando as alterações benéficas implementadas pela Lei nº 14.230/2021, na Lei de Improbidade Administrativa (LIA). 

Partindo-se, pois, desse pressuposto, a manutenção da sentença recorrida é medida que se impõe, na medida em que o conjunto probatório não reúne elementos aptos a demonstrar, de forma cabal, conduta que, à luz dos novos preceitos da LIA, caracterize ato de improbidade. 

De fato, não restou demonstrado o dolo específico, doravante exigido pela LIA, que não mais admite a modalidade culposa de improbidade, nem o dolo genérico. Com efeito, a Lei Federal nº 14.230/2021 revogou o tipo de improbidade previsto no art. 11, incisos I e II, da LIA, que tinham uma tessitura mais aberta e, de certa forma, admitiam expressamente o dolo genérico: 

“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) 

I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência; 

I - (revogado); (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) 

II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício; 

II - (revogado); (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021).” 

Logo, diante das inovações legislativas trazidas pela Lei n° 14.230/21, o rol do art. 11 revela-se taxativo, inexistindo, assim, a previsão de cumulação de cargos como modalidade de ato ímprobo. 

Nesse ínterim, ressalte-se que a acumulação de cargos vedada pela Constituição Federal por si só não configura ato de improbidade administrativa, sobretudo quando o servidor cumpre a carga horária nos cargos que acumula, fato que evidencia a ausência do animus de causar danos ao erário. 

Nesse sentido, colaciono arestos de julgados dos Tribunais Pátrios, in verbis: 

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. ACUMULAÇÃO DE TRÊS CARGOS PÚBLICOS. CARGO DE MÉDICO DO SAMU E SIATE DO MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DOS PINHAIS E CARGO DE MÉDICO CLÍNICO GERAL DO MUNICÍPIO DE CURITIBA. VIOLAÇÃO AO ART. 37, INCISO XVI, ALÍNEA C, DA CF/88; E ART. 194 DA LEI MUNICIPAL Nº 525/2004. INOBSERVÂNCIA AO REGRAMENTO CONSTITUCIONAL E MUNICIPAL INSUFICIENTE PARA A CONFIGURAÇÃO DE ATOS DE IMPROBIDADE. INEXISTÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO. DOLO E CULPA DO RÉU NÃO EVIDENCIADOS. AFRONTA AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. EFETIVA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS MÉDICOS E COORDENAÇÃO ADMINISTRATIVA NA SECRETARIA MUNICIPAL DE SAÚDE. RECEBIMENTO DE HORAS EXTRAS. POSSIBILIDADE. COMPROVAÇÃO DE LABOR EXTRAORDINÁRIO. ATO ÍMPROBO NÃO CARACTERIZADO. IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO POR PRESUNÇÃO. SENTENÇA MANTIDA. 1 - O ato de improbidade administrativa exige a intenção de o agente obter vantagem indevida, conduta desonesta e má-fé do agente, consistente na ação consciente de praticar o ato. 2 – A acumulação de cargos vedada pela constituição, por sí, não caracteriza improbidade administrativa, sobretudo quando o servidor cumpre a carga horária nos cargos que acumula, o que evidencia ausência de vontade a causar danos ao erário. RECURSOS CONHECIDOS E NÃO PROVIDOS. (TJPR - 5ª C.Cível - 0000974-15.2017.8.16.0036 - São José dos Pinhais - Rel.: DESEMBARGADOR NILSON MIZUTA - J. 02.03.2021) 

(TJ-PR - APL: 00009741520178160036 São José dos Pinhais 0000974-15.2017.8.16.0036 (Acórdão), Relator: Nilson Mizuta, Data de Julgamento: 02/03/2021, 5ª Câmara Cível, Data de Publicação: 02/03/2021) - destaques acrescidos 

APELAÇÕES CÍVEIS. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NECESSIDADE DE DEMONSTRAÇÃO DE DOLO NA CONDUTA DO AGENTE. INCIDÊNCIA DO TEMA 1.199 DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ACUMULAÇÃO ILEGAL DE TRÊS CARGOS PÚBLICOS. VIOLAÇÃO AO ART. 37, XVI, C, DA CF/88. RECURSOS CONHECIDOS E DESPROVIDOS. 1. A Constituição Federal autoriza a acumulação remunerada de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde quando há compatibilidade de horários, a teor do artigo 37 , inciso XVI , alínea c. 2. Para as ações de improbidade administrativa a conduta do agente deve estar subsumida em quaisquer dos tipos elencados nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei 8.429/92. 3. Segundo o entendimento firmado na tese fixada no tema 1.119 da sistemática da repercussão geral do Supremo Tribunal Federal, as alterações inseridas na Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.249/92) pela Lei 14.230/2021, se aplicam às demandas em curso. Com tal entendimento, o dolo passou a ser requisito essencial para a configuração do ato improbo. 4. Recursos conhecidos e desprovidos. 

(TJ-AM - Apelação Cível: 0628053-58.2017.8.04.0001 Manaus, Relator: Flávio Humberto Pascarelli Lopes, Data de Julgamento: 18/03/2024, Primeira Câmara Cível, Data de Publicação: 18/03/2024) 

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ACUMULAÇÃO ILEGAL DE CARGOS PÚBLICOS. AUSÊNCIA DE DOLO. Apela a ré da sentença que julgou procedente em parte o pedido para condená-la ao pagamento de multa civil, à suspensão dos direitos políticos por três anos e à proibição de contratar com o Poder Público, pelo mesmo prazo de três anos, em razão de ter acumulado três cargos públicos de médica. Já de longa data, a jurisprudência do e. Superior Tribunal de Justiça fixou-se no sentido de que a improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente, razão pela qual não se confunde com a simples ilegalidade. Diferenciação que se faz necessária, porquanto todo ato de improbidade pressupõe uma ilegalidade, mas a recíproca não é verdadeira. Inexistência de danos ao erário, porquanto restou documentalmente demonstrando o efetivo cumprimento da prestação laboral no período em que perdurou o acúmulo indevido dos cargos. No caso concreto, não estando presente o elemento subjetivo necessário à caracterização da conduta da servidora como improbidade administrativa, não se pode condená-la às penas da Lei nº 8429/92. Recurso provido, nos termos do voto do desembargador relator. 

(TJ-RJ - APL: 00006620520098190014, Relator: Des(a). RICARDO RODRIGUES CARDOZO, Data de Julgamento: 16/07/2019, DÉCIMA QUINTA CÂMARA CÍVEL) - destaques acrescidos 

Seguindo essa mesma linha de entendimento, trago à baila precedente desta Egrégia Corte de Justiça, em caso similar. Vejamos: 

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ACUMULAÇÃO DE CARGOS PÚBLICOS. AUSÊNCIA DE DOLO. INOCORRÊNCIA DE ATO ÍMPROBO. MERA IRREGULARIDADE. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. I – A Constituição Federal, via de regra, dispõe pela vedação de acumulação de cargos, empregos ou funções públicas, havendo exceções à regra da não acumulação previstas na própria Carta Magna. II - Entende-se que a acumulação irregular de cargos públicos, uma vez comprovada a efetiva prestação dos serviços e a boa-fé do servidor, é mera irregularidade, afastando-se a aplicabilidade da Lei de Improbidade Administrativa. III - Analisando-se os autos, resta evidente a ausência de dolo por parte do Apelante, bem como da efetiva prestação dos serviços e a inexistência de prejuízo dos órgãos envolvidos, ante o alegado e as provas testemunhais (id nº 4152414 - págs. 65/66) nos autos. IV - Não há que se falar em enriquecimento ilícito por parte do Apelante, diante da sua boa-fé em exercer as duas atividades de maneira eficiente e de não causar prejuízo, mesmo estando o servidor ciente de que se trata de uma acumulação irregular de cargos públicos. V - Apelação Cível conhecida e provida. 

(TJ-PI - AC: 00000801020048180078, Relator: Raimundo Eufrásio Alves Filho, Data de Julgamento: 21/01/2022, 1ª CÂMARA ESPECIALIZADA CÍVEL) - destaques acrescidos 

De mais a mais, o art. 9º da LIA, passou por alteração substancial com o advento da Lei n° 14.230/2021, passando a admitir somente como ato ímprobo que importa em enriquecimento ilícito os que tenham sido realizados com o fim específico para a consecução do resultado danoso (dolo específico), não mais admitindo em seu tipo a modalidade culposa. 

Importa destacar que nem toda ilegalidade é caracterizada como ato de improbidade administrativa, sendo esta uma espécie de ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente, não se confundindo com a simples ilegalidade. 

In casu, comprovado pelo apelado o efetivo exercício dos cargos públicos e, por conseguinte, o auferimento de suas respectivas remunerações, não há que se falar em enriquecimento ilícito ou prejuízo ao erário, porquanto ausente o necessário elemento subjetivo (dolo específico). 

Além disso, a supramencionada Lei Federal alterou a redação do art. 10, “caput”, para excluir a modalidade culposa relativa à ação ou omissão praticada pelo agente público que ensejasse perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres dos entes públicos. Vejamos: 

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: 

Quanto aos atos causadores de enriquecimento ilícito ou danos ao erário, embora sem instituir rol taxativo, passou-se a exigir, como visto acima, dolo específico. A Lei Federal nº 14.230/2021 mudou a redação do art. 10, caput, da LIA, para instituir como elemento da conduta de prejuízo ao erário a efetiva e comprovada perda patrimonial: 

"Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) 

[…] 

§ 1º Nos casos em que a inobservância de formalidades legais ou regulamentares não implicar perda patrimonial efetiva, não ocorrerá imposição de ressarcimento, vedado o enriquecimento sem causa das entidades referidas no art. 1º desta Lei. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) 

§ 2º A mera perda patrimonial decorrente da atividade econômica não acarretará improbidade administrativa, salvo se comprovado ato doloso praticado com essa finalidade”. 

Da leitura do dispositivo referido, fica claro que a modalidade culposa, prevista na redação anterior, foi revogada, sendo que agora para se caracterizar ato de improbidade administrativa que cause prejuízo ou lesão ao erário deve restar evidenciado o dolo específico do agente, este definido como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado, nos exatos termos do § 2º, do art. 1º, da atual redação da norma. 

Assim, para a caracterização da prática deste ato ímprobo, é necessária a configuração de um vínculo subjetivo que una o agente ao resultado pretendido, ou seja, um desvio de conduta ética, uma transgressão consciente de um dever jurídico, resultante, na espécie, de uma conduta que cause prejuízo ao erário. 

O § 3º, do art. 1º, da LIA é claro ao dispor que "o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa". 

Como se vê, diferentemente de outrora, a nova disciplina legal além de exigir a comprovação do dolo do agente, não mais prevê a conduta de praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência, como sendo ímproba, o que impede, no caso, a condenação do requerido, por força do art. 5º, caput, XL, da Constituição Federal c/c art. 1.º, § 4.º, da Lei 8.429/1992, como pretende o parquet. 

Ressalta-se que cabia ao Ministério Público (autor/apelante) fazer prova dos fatos constitutivos do direito pretendido (art. 373, inciso I, do CPC), todavia, não se desincumbiu do ônus probatório. 

Em suma, do conjunto probatório não se extrai que o requerido, ora apelado, tenha agido com dolo específico de alcançar qualquer das condutas proibidas pela Lei nº 8.429/1992. 

Destarte, diante das argumentações acima delineadas, em especial a nova redação do art. 10, caput, e a revogação do inciso I, do art. 11, da Lei nº 8.249/1992, que trouxe uma verdadeira abolitio illicit – haja vista ser norma mais benéfica –, tem-se que o demandado não pode ser condenado pela prática das referidas condutas, impondo-se, in casu, a manutenção integral da sentença de primeiro grau. 

3. DISPOSITIVO 

Forte nos argumentos acima expostos, em dissonância com o parecer do Ministério Público Superior, voto pelo conhecimento do recurso apelatório, e, no mérito, NEGO-LHE PROVIMENTO, mantendo integralmente a sentença de primeiro grau. 

Sem custas e sem honorários advocatícios. 

 DECISÃO: “Acordam os componentes da 2ª Câmara de Direito Público, do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, em dissonância com o parecer do Ministério Público Superior, votar pelo conhecimento do recurso apelatório, e, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo integralmente a sentença de primeiro grau. Sem custas e sem honorários advocatícios, nos termos do voto do Relator.”Participaram do julgamento os Exmos. Srs. Des. José James Gomes Pereira, Des. Manoel de Sousa Dourado e Des. José Wilson Ferreira de Araújo Júnior.Impedido/Suspeito: Não houve.Presente o Exmo. Sr. Dr. Antônio de Pádua Ferreira Linhares, Procurador de Justiça.