EMENTA APELAÇÃO CÍVEL. PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. DIREITO URBANÍSTICO. ALVARÁ DE CONSTRUÇÃO. PEDIDO DE CONCESSÃO PELA VIA JUDICIAL DIANTE DA NEGATIVA DO ENTE MUNICIPAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO DEVIDAMENTE MOTIVADO E FUNDAMENTADO. AUSÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. VALIDADE DA DECISÃO ADMINISTRATIVA. MÉRITO ADMINISTRATIVO. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. 1. A Constituição Federal de 1988, em seu art. 182, trata sobre a Política Urbana que deve ser executada pelo Poder Público Municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tendo por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. 2. A Constituição Federal determina que nas cidades com mais de vinte mil habitantes, o Município deve elaborar Plano Diretor como instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana (art. 182,§1º da CF). 3. Nos autos do Processo Administrativo, a Gerência do Meio Ambiente, no Parecer Conclusivo n.º 01/2020 (Processo n.º 1583/2020) concluiu pelo indeferimento do alvará de construção e desmembramento do imóvel do Sindicato Nacional dos Policiais Rodoviários Federais - Delegacia Regional do Piauí. Ato contínuo, o respectivo processo foi encaminhado à Procuradoria Geral do Município - Departamento de Crédito, Auditoria e Fiscalização Fazendária, que decidiu pelo indeferimento do pedido de alvará de construção e do parcelamento do solo requerido, em razão dos impedimentos previstos na legislação. 4. Assim, o Poder Público Municipal, após regular trâmite do processo administrativo, entendeu que o requerente, ora apelante, não atendeu aos requisitos legais, indeferindo o pedido de alvará de construção e parcelamento do solo urbano. 5. O Judiciário não pode adentrar o mérito da decisão administrativa que concede ou nega alvará com base em critérios técnicos, que estão em conformidade com o plano diretor, norma de zoneamento e legislações federais e locais, devendo restringir a análise judicial à legalidade do procedimento administrativo, verificando se as normas foram respeitadas. 6. Recurso de apelação conhecido e provido (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0800856-38.2021.8.18.0059 - Relator: SEBASTIAO RIBEIRO MARTINS - 5ª Câmara de Direito Público - Data 04/06/2024 )

 

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ

5ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

APELAÇÃO CÍVEL nº 0800856-38.2021.8.18.0059

Órgão Julgador: 5ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

Origem: Vara Única da Comarca de Luís Correia

Apelante: SINDICATO DOS POLICIAIS RODOVIÁRIOS FEDERAIS NO ESTADO DO PIAUÍ

Advogado: Hamilton Ayres Mendes Lima Júnior (OAB/PI n. 3879-A); Ivanildo Lima e Silva (OAB/PI n. 14234-A)

Apelada: MUNICÍPIO DE LUÍS CORREIA

Procuradoria Geral do Município de Luis Correia

 Relator: DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

 

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO.  DIREITO URBANÍSTICO. ALVARÁ DE CONSTRUÇÃO. PEDIDO DE CONCESSÃO PELA VIA JUDICIAL DIANTE DA NEGATIVA DO ENTE MUNICIPAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO DEVIDAMENTE MOTIVADO E FUNDAMENTADO. AUSÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. VALIDADE DA DECISÃO ADMINISTRATIVA. MÉRITO ADMINISTRATIVO. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO.

1. A Constituição Federal de 1988, em seu art. 182, trata sobre a Política Urbana que deve ser executada pelo Poder Público Municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tendo por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

2. A Constituição Federal determina que nas cidades com mais de vinte mil habitantes, o Município deve elaborar Plano Diretor  como instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana (art. 182,§1º da CF).

3. Nos autos do Processo Administrativo, a Gerência do Meio Ambiente, no Parecer Conclusivo n.º 01/2020 (Processo n.º 1583/2020) concluiu pelo indeferimento  do alvará de construção e desmembramento do imóvel do Sindicato Nacional dos Policiais Rodoviários Federais - Delegacia Regional do Piauí. Ato contínuo, o respectivo processo foi encaminhado à Procuradoria Geral do Município - Departamento de Crédito, Auditoria e Fiscalização Fazendária, que decidiu pelo indeferimento do pedido de alvará de construção e do parcelamento do solo requerido, em razão dos impedimentos previstos na legislação.

4. Assim, o Poder Público Municipal, após regular trâmite do processo administrativo, entendeu que o requerente, ora apelante, não atendeu aos requisitos legais, indeferindo o pedido de alvará de construção e parcelamento do solo urbano.

5. O Judiciário não pode adentrar o mérito da decisão administrativa que concede ou nega alvará com base em critérios técnicos, que estão em conformidade com o plano diretor, norma de zoneamento e legislações federais e locais, devendo restringir a análise judicial à legalidade do procedimento administrativo, verificando se as normas foram respeitadas.

 6. Recurso de apelação conhecido e provido

 

 

ACÓRDÃO

 

Acordam os componentes da 5ª Câmara De Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHECER da Apelação e DAR PROVIMENTO à APELAÇÃO DO MUNICÍPIO DE LUIS CORREIA, para reformar a sentença de primeiro grau, impedindo o apelante de ser compelido a fornecer alvará de parcelamento e construção de empreendimento em desconformidade com as normas de planejamento, controle do uso, parcelamento e ocupação solo urbano, em consonância com o parecer ministerial. Entende, ainda, pela necessidade de inverter os honorários sucumbenciais, uma vez constatado o provimento do recurso da parte ré. Logo, considerando as diretrizes constantes nos §§ 2º e 11 do art. 85 do CPC, condenar a parte autora ao pagamento de honorários advocatícios, fixados em 10% sobre o valor da condenação. Sem custas, na forma do voto do Relator.

 

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

Trata-se de Apelação Cível da sentença de Id. 9779201, oriunda da Vara Única da Comarca de Luís Correia, nos autos de Ação de Obrigação de Fazer Cumulada com Pedido de Tutela Antecipada de Caráter Antecedente ajuizada por SINDICATO DOS POLICIAIS RODOVIÁRIOS FEDERAIS NO ESTADO DO PIAUÍ em face do MUNICÍPIO DE LUÍS CORREIA.

O juízo de primeiro grau julgou parcialmente procedente os pedidos formulados na petição inicial, extinguindo o processo com resolução do mérito (art. 487, I, CPC), a fim de antecipar e confirmar os efeitos da tutela em caráter definitivo, independentemente do trânsito em julgado, determinando a requerida proceda com a expedição do competente alvará de construção e parcelamento do solo no prazo máximo de 30 (trinta) dias, sob pena de multa diária de R$ 500,00 (quinhentos reais) limitado a 10.000 (dez mil reais) em favor do requerente. Por fim, condenou a parte ré em  honorários de sucumbência, estes em 10% sobre o valor da condenação.

Em suas razões (Id. 9779203), o município Apelante sustenta a legalidade do ato administrativo em questão, argumentando que este foi motivado e que não configura conduta ilícita na recusa de expedição da licença de alvará de construção e parcelamento do solo urbano. Por fim, requer a exclusão da condenação em honorários advocatícios imposta ao ente municipal.

Em contrarrazões (Id 9779208), o SINDICATO DOS POLICIAIS RODOVIÁRIOS FEDERAIS NO ESTADO DO PIAUÍ – SINPRF/PI pleiteia a manutenção da sentença, aduzindo que a apelação não adentrou no mérito da demanda, apenas citando a legislação constitucional e a lei orgânica municipal, sem rebater o caso em concreto.

Sustenta que “a negativa do Alvará de Construção fundada em área de preservação é frágil tecnicamente por falta de recursos. (...) recorda-se que o terreno foi doado ao autor em 1991 e que a presente demanda não debateu sobre mérito administrativo, mas sobre ilegalidades” e  o terreno não se enquadra em “solos ou terrenos alagadiços e sujeitos a inundações” (art. 6º da lei municipal n. 698/2010). Referida área não sofre interferência das marés, não se encontra em local de curso de rios ou riachos e, portanto, não se enquadra como área proibida de construção/parcelamento, como erroneamente concluiu a autoridade administrativa municipal”. 

Ao final, requer o improvimento da apelação, com a manutenção da sentença em todos os seus termos.

 O Ministério Público Superior opinou pelo conhecimento e provimento da apelação, posto que o Município não pode ser compelido a  fornecer alvará de parcelamento e construção de empreendimento que não se encontra em conformidade com as normas de planejamento, controle do uso, parcelamento e ocupação do solo urbano.

Diante da natureza da matéria em debate nos presentes autos e, sobretudo, por entender salutar a utilização da via da autocomposição para a solução de conflitos, os autos foram remetidos ao CEJUSC 2º Grau, para tentativa da via conciliatória (Id 12230037).

Diante da ausência das partes à audiência, restou prejudicada a audiência, voltando os autos conclusos.

É o relatório.

 

VOTO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

I. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE 

Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal e, cumpridos os requisitos estabelecidos pelo artigo 1.010 e seguintes do Código de Processo Civil, CONHEÇO da Apelação interposta.

II. PRELIMINARES

Não há preliminares alegadas pelas partes.

III. MÉRITO

Em síntese, a sentença a quo, julgou procedente a ação de obrigação de fazer, para condenar o Município nos seguintes termos:

“ANTE O EXPOSTO, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE os pedidos formulados na petição inicial, extinguindo o processo com resolução do mérito (art. 487, I, CPC), para: 

Antecipar e confirmar os efeitos da tutela em carácter definitivo, independentemente do trânsito em julgado, determinando a requerida proceda com a expedição do competente alvará de construção e parcelamento do solo no prazo máximo de 30 (trinta) dias, sob pena de multa diária de R$ 500,00 (quinhentos reais) limitado a 10.000 (dez mil reais) em favor do requerente”.

A decisão merece reparos. Senão vejamos.

O Município, pessoa jurídica de direito público interno, no pleno uso de sua autonomia, política, administrativa e financeira, reger-se-à por sua Lei Orgânica, votada e aprovada por sua Câmara Municipal.

A Constituição Federal de 1988, em seu art. 182, trata sobre a política urbana que deve ser executada pelo Poder Público Municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tendo por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

Assim, a Constituição Federal determina que nas cidades com mais de vinte mil habitantes, o Município deve elaborar Plano Diretor  como instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana (art. 182,§1º da CF).

No caso em análise, a Lei Orgânica Municipal de Luís Correia, em seu art. 10, tem a seguinte disposição:

Art. 10 - Ao Município compete prover a tudo quanto diga ao seu peculiar interesse e ao bem-estar de sua população, cabendo-lhe, privativamente, dentre outras, as seguintes atribuições:

[...]

XII - planejar o uso e a ocupação do solo em seu território especialmente em sua zona rural;

Por sua vez, a Lei n.º 6.766/1979 (Lei do Parcelamento do Solo Urbano) estabelece que:

Art. 3o Somente será admitido o parcelamento do solo para fins urbanos em zonas urbanas, de expansão urbana ou de urbanização específica, assim definidas pelo plano diretor ou aprovadas por lei municipal. (Redação dada pela Lei nº 9.785, de 1999)

Parágrafo único - Não será permitido o parcelamento do solo:

I - em terrenos alagadiços e sujeitos a inundações, antes de tomadas as providências para assegurar o escoamento das águas;

Il - em terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo à saúde pública, sem que sejam previamente saneados;

III - em terrenos com declividade igual ou superior a 30% (trinta por cento), salvo se atendidas exigências específicas das autoridades competentes;

IV - em terrenos onde as condições geológicas não aconselham a edificação;

V - em áreas de preservação ecológica ou naquelas onde a poluição impeça condições sanitárias suportáveis, até a sua correção.

A Lei n.º 698/2010, que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano do Município de Luís Correia, estabelecendo as normas gerais para seu parcelamento, tem as seguintes disposições:

CAPÍTULO III

DOS REQUISITOS AMBIENTAIS E URBANÍSTICOS PARA O PARCELAMENTO DO SOLO

Art. 5° O parcelamento do solo para fins urbanos será admitido somente em macrozonas urbanas, assim definidas pelo Plano Diretor do município de Luís Correia, sem prejuízo das exigências gerais da legislação federal, estadual e das exigências específicas estabelecidas no âmbito do licenciamento do empreendimento perante os órgãos competentes.

Art. 6º Não serão aprovados parcelamentos do solo urbano em terrenos:

I – alagadiços e sujeitos a inundações;

II – que tenham sido aterrados com material nocivo à saúde pública, sem que sejam previamente saneados;

III – em terreno com declividade igual ou superior a 30% (trinta por cento), salvo se o empreendedor apresentar solução técnica para a implantação das edificações que garanta a segurança contra deslizamentos de terra e erosão;

IV – onde as condições geológicas não aconselhem a edificação;

V – naqueles onde a poluição impeça condições sanitárias suportáveis, até a sua comprovada correção;

VI – que integrem categoria de Unidade de Conservação da Natureza que, nos termos da Lei Federal nº 9.985, de 18 de julho de 2000, não admita utilização para fins urbanos;

VII – onde houver proibição para esses tipos de empreendimentos em virtude de leis de proteção do meio ambiente ou do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico, arqueológico ou espeleológico;

VIII – onde for técnica ou economicamente inviável a implantação de infraestrutura básica, serviços públicos de transporte coletivo ou equipamentos comunitários;

IX – onde houver proibição para esses tipos de empreendimentos em virtude do Plano Diretor do município de Luís Correia.

In casu, o SINDICATO DOS POLICIAIS RODOVIÁRIOS FEDERAIS NO ESTADO DO PIAUÍ, ora apelante, é proprietário(aforamento) de um terreno situado na Av. Piauí, Bairro Atalaia, localizado no Município de Luís Correia. 

Em maio de 2020, ingressou com pedido administrativo para concessão de alvará de construção e desmembramento do referido imóvel (Processo n.º 1.583/2020).

Nos autos do Processo Administrativo, a Gerência do Meio Ambiente, no Parecer Conclusivo n.º 01/2020 (Processo n.º 1583/2020) concluiu pelo indeferimento  do alvará de construção e desmembramento do imóvel do Sindicato Nacional dos Policiais Rodoviários Federais - Delegacia Regional do Piauí, nos seguintes termos:

Conclusão:

Preliminarmente, faz-se necessário esclarecer que de acordo com a documentação anexa aos autos do processo observou-se que em relação ao projeto arquitetônico alguns erros foram identificados. Nesse sentido, os pontos possuem marcação errada no referido documento, haja vista que durante análise do projeto notou-se que os pontos P3 e P4 apresentaram coordenadas iguais e os pontos P1 e P2, ficam do outro lado da PI-116 e não da forma que foram descritos no projeto arquitetônico  (imagem anexa ao parecer).

Em análise da legislação municipal e da análise documental no setor de cadastro imobiliário, constatou-se que o referido imóvel está localizado em área institucional, além de ser uma área onde as condições geológicas não são favoráveis a edificação, haja vista o fato de ser um imóvel em área inundável.

Assim, mesmo que o referido imóvel esteja localizado na Macrozona Urbana (MU) e possua dimensões que o eximem da realização e estudo de impactos ambientais, cumpre esclarecer que por trata-se de área inundável e por ser imóvel localizado em área institucional, conforme o plano diretor e Lei nº 697 de 30 de junho de 2010, não é recomendável a referida construção, haja vista que as condições geológicas não aconselhem a edificação no local.

Diante do exposto, esta parecerista conclui pelos motivos e fundamentações cabíveis expostas nesse documento pelo indeferimento, devendo os pleiteantes atender às recomendações desse parecer. (grifo nosso)

Ato contínuo, o respectivo processo foi encaminhado à Procuradoria Geral do Município- Departamento de Crédito, Auditoria e Fiscalização Fazendária, com o seguinte parecer da Fiscal de obras, in litteris:

“ O presente processo foi encaminhado à Gerencia de Meio Ambiente da Prefeitura de Luis Correia, para análise da questão ambiental, necessária para a instalação requerida pelo Sindicato dos Policiais Rodoviários Federais do Piauí. De acordo com o Parecer Técnico Conclusivo, o pedido foi indeferido, por se tratar de área inundável e, de acordo com os incisos I e IV do art. 6 da Lei nº 698, de 10 de junho de 2010, “ não serão aprovados parcelamento do solo urbano em terrenos: I. alagadiços e sujeitos a inundações; (...) IV- onde as condições geológicas não aconselhem a edificação”. Seguem imagens de satélites dos anos de 2003, 2015, 2016 e 2020, comprovando trata-se de área inundável.

Posteriormente, foi anexado um parecer técnico de reconhecimento pedológico, com o objetivo de gerar informações técnicas que servirão segurança e as condições de sua exploração. O referido parecer não possui Anotação de Responsabilidade Técnica, ART.

[...]

Portanto, opinamos pelo indeferimento e o processo será encaminhados para o Dir. do Departamento de Recuperação de Crédito, Auditoria e Fiscalização Fazendária do Município de Luís Correia tome as decisões administrativas cabíveis.”

Diante da especificidade da matéria, o Diretor do Departamento de Recuperação de Crédito, Auditoria e Fiscalização Fazendária encaminhou os autos à Gerência de Meio Ambiente, decidindo pelo indeferimento do pedido do sindicato. Em vista disso , o Diretor do referido departamento decidiu pelo indeferimento do pedido de alvará de construção e parcelamento do solo, com base nos impedimentos descritos nos laudos mencionados.

Assim, o Poder Público Municipal, após regular trâmite do processo administrativo, entendeu que o requerente, ora apelante, não atendeu aos requisitos legais, indeferindo o pedido de alvará de construção e parcelamento do solo urbano.

Ora, sendo a decisão ato discricionário, o Poder Judiciário não pode adentrar na seara do mérito administrativo,  avaliando apenas a legalidade do ato, se este está conforme a lei.

No caso dos autos, não verifico ilegalidade no ato praticado pelo Município, que fundamentou sua decisão em pareceres técnicos das autoridades administrativas, devidamente motivados e fundamentados, no qual constataram que a área objeto de parcelamento e construção é sujeita a alagamentos, vedadas para tais fins pela legislação em vigor.

Saliente-se ainda que o Judiciário não pode adentrar o mérito da decisão administrativa que concede ou nega alvará com base em critérios técnicos, que estão em conformidade com o plano diretor, norma de zoneamento e legislações federais e locais, devendo restringir a análise judicial à legalidade do procedimento administrativo, verificando se as normas foram respeitadas.

Nesse sentido:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. ALVARÁ DE CONSTRUÇÃO. CONCESSÃO. AMPLA ANÁLISE DO PEDIDO PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PREVISÃO LEGAL. AUSÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. VALIDADE DA DECISÃO ADMINISTRATIVA. MÉRITO ADMINISTRATIVO. 1. A Agravante pretende a reforma da decisão para que seja determinado que a autoridade coatora conceda o alvará de construção no processo administrativo. 2. Considerando que o pleito foi duplamente analisado pela autorizada competente, a ilegalidade do entendimento firmado na via administrativa exige ampla instrução processual. 3.Não há violação ao princípio da legalidade quando se verifica que a legislação citada pela própria Recorrente prevê, como requisito para a concessão do alvará, a anuência da Subsecretaria de Gestão Urbana. 4. Cabe ao Judiciário o controle de legalidade dos atos administrativos e não a análise do mérito da decisão administrativa. 5. Agravo de Instrumento conhecido e não provido.

(TJ-DF 07239826920198070000 DF 0723982-69.2019.8.07.0000, Relator: Robson Teixeira de Freitas, Data de Julgamento: 25/03/2020, 8ª Turma Cível, Data de Publicação: Publicado no PJe : 14/04/2020 . Pág.: Sem Página Cadastrada.)

APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO ANULATÓRIA - MULTA - CONSTRUÇÃO SEM ALVARÁ DE LICENÇA E SEM APROVAÇÃO DE PROJETO - EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA PELO MUNICÍPIO - RAZOABILIDADE - AUSÊNCIA DE EXCLUDENTES DA RESPONSABILIDADE AUTORAL - DESPROVIMENTO DO RECURSO. O exame do ato administrativo pelo Poder Judiciário limita-se ao controle da legalidade ou abuso de poder, não lhe sendo permitido apreciar o mérito, analisando critérios de conveniência e oportunidade. Constatada a construção de obra sem prévia expedição de Alvará de Licença e aprovação de projeto, é legítima a autuação da Administração no exercício regular do seu poder de polícia. Assim, cabível a aplicação da penalidade de multa, uma vez que o poder de polícia reveste-se de coercibilidade e está aparelhado de sanções para os casos de desobediência à ordem legal da autoridade competente.

(TJ-MG - AC: 10145110594358001 Juiz de Fora, Relator: Wilson Benevides, Data de Julgamento: 25/01/2022, Câmaras Cíveis / 7ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 02/02/2022)

Assim sendo,entendo que a sentença deve ser integralmente reformada, afastando a obrigação do Município em expedir o alvará de construção e parcelamento do solo urbano, em desconformidade com a legislação federal e municipal.

DISPOSITIVO

Em face ao exposto, CONHEÇO da Apelação e DOU PROVIMENTO à APELAÇÃO DO MUNICÍPIO DE LUIS CORREIA, para reformar a sentença de primeiro grau, impedindo o apelante de ser compelido a fornecer alvará de parcelamento e construção de empreendimento em desconformidade com as normas de planejamento, controle do uso, parcelamento e ocupação solo urbano, em consonância com o parecer ministerial.

Entendo, ainda, pela necessidade de inverter os honorários sucumbenciais, uma vez constatado o provimento do recurso da parte ré. Logo, considerando as diretrizes constantes nos §§ 2º e 11 do art. 85 do CPC, condeno a parte autora ao pagamento de honorários advocatícios, fixados em 10% sobre o valor da condenação. Sem custas.

É como voto.

DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

Relator