PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. feito extinto pela prescrição. TEMA 1.119 STF. IRRETROATIVIDADE DA LEI. RECURSO MINISTERIAL PROVIDO. 1) O Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, com repercussão geral (Tema 1.199), fixou tese no sentido de que o novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. 2) Apelação conhecida e provida. Decisão: “Acordam os componentes da 6ª Câmara De Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, em consonância com o opinativo ministerial de grau superior, VOTAR pelo conhecimento e provimento do recurso de apelação do Ministério Público, para afastar a prescrição intercorrente reconhecida na sentença, e para determinar a remessa dos autos ao juízo de primeiro grau para regular processamento do feito, conforme requerido pelo Parquet no recurso de ID n° 10024498, pág. 18, na forma do voto do Relator.” (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0800183-74.2017.8.18.0030 - Relator: JOAQUIM DIAS DE SANTANA FILHO - 6ª Câmara de Direito Público - Data 18/06/2024 )

ÓRGÃO JULGADOR : 6ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0800183-74.2017.8.18.0030

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI
REPRESENTANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

 

APELADO: CARLOS ALBERTO SILVESTRE DE SOUSA

Advogado(s) do reclamado: BENOAR FRANCISCO DE SOUSA

RELATOR(A): Desembargador JOAQUIM DIAS DE SANTANA FILHO

 

EMENTA

 

PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. feito extinto pela prescrição. TEMA 1.119 STF. IRRETROATIVIDADE DA LEI. RECURSO MINISTERIAL PROVIDO.

1) O Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, com repercussão geral (Tema 1.199), fixou tese no sentido de que o novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

2) Apelação conhecida e provida.

 

Decisão: “Acordam os componentes da 6ª Câmara De Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, em consonância com o opinativo ministerial de grau superior, VOTAR pelo conhecimento e provimento do recurso de apelação do Ministério Público, para afastar a prescrição intercorrente reconhecida na sentença, e para determinar a remessa dos autos ao juízo de primeiro grau para regular processamento do feito, conforme requerido pelo Parquet no recurso de ID n° 10024498, pág. 18, na forma do voto do Relator.”

 

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível (ID 10024498), interposta pelo Ministério Público, contra sentença proferida pelo MM. Juiz de Direito da 1ª Vara da Comarca de Oeiras/PI, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa nº 0800183-74.2017.8.18.0030, proposta pelo Ministério Público em desfavor do Carlos Alberto Silvestre de Sousa.

O apelante relata que se trata de Ação Civil por Ato de Improbidade Administrativa proposta, na data de 22 de novembro de 2017, em face de Carlos Alberto Silvestre de Sousa, tendo em vista a prática de condutas tipificadas nos arts. 10, inciso VIII e art. 11, caput.

Afirma que o juízo a quo proferiu sentença em ID 10024494, reconhecendo a incidência da prescrição intercorrente (art. 23, § 5º da Lei nº 8.429/92) e extinguindo o processo, com resolução de mérito, na forma do art. 487, II, do Código de Processo Civil.

Relata que, recentemente, a Lei nº 8.429/92 passou por profundas alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021. A maior parte dessas mudanças introduziu no diploma legal normas mais benéficas ao requerido/réu em procedimentos que apuram atos de improbidade, a exemplo da abolição de alguns tipos, mitigações de sanções e redução de prazos prescricionais.

Acrescenta que a persecução por ato de improbidade administrativa se insere no âmbito do Direito Sancionador e, por coerência sistêmica, a exemplo do que ocorre com os mecanismos de persecução penal, deve nortear-se pelo postulado da retroatividade da norma mais favorável ao réu, nos termos do art. 5º, XL, da CF.

Diz que, em relação ao segundo tipo (normas processuais) deve ser seguida a lógica prevista no art. 14 do CPC, qual seja, de que “a norma processual não retroagirá e será aplicável imediatamente aos processos em curso, respeitados os atos processuais praticados e as situações jurídicas consolidadas sob a vigência da norma revogada”.

Assevera, então, que a retroatividade será aplicada em relação às normas de direito material, enquanto as previsões de direito processual respeitarão os atos processuais praticados e as situações jurídicas consolidadas, sem prejuízo de sua aplicação imediata aos processos em curso, no que incidente.

Explica que em nova previsão, o art. 23, § 8º, da Lei de Improbidade Administrativa, dispõe que “o juiz ou o tribunal, depois de ouvido o Ministério Público, deverá, de ofício ou a requerimento da parte interessada, reconhecer a prescrição intercorrente da pretensão sancionadora e decretá-la de imediato, caso, entre os marcos interruptivos referidos no § 4º, transcorra o prazo previsto no § 5º deste artigo”.

Diz que o § 5º diz que “interrompida a prescrição, o prazo recomeça a correr do dia da interrupção, pela metade do prazo previsto no caput deste artigo”. Portanto, após o marco interruptivo, seria ela de 4 (quatro) anos, já que o caput prevê prescrição em 8 (oito) anos).

Acrescenta que os marcos interruptivos, previstos no § 4º, consistem em: a) ajuizamento da ação de improbidade administrativa (inciso I); b) publicação da sentença condenatória (inciso II); c) publicação da decisão ou acórdão de Segunda Instância que confirme a sentença condenatória ou reforme a de improcedência (inciso III); e d) publicação de decisão ou acórdão dos Tribunais Superiores que confirme acórdão condenatório ou reforme acórdão de improcedência (incisos IV e V).

Ressalta, então, que pela nova sistemática, decorrido o prazo de 4 (quatro) anos entre tais marcos interruptivos, deve ser declarada a prescrição intercorrente, reconhecendo-se a extinção da pretensão referente à sanção administrativa buscada.

Argumenta que, no caso em análise, não é possível o reconhecimento da prescrição intercorrente. É que, em se tratando de norma de direito processual, conforme esclarecimento acima, não se faz possível sua aplicação para situações jurídicas já consolidadas.

Sustenta que, tratando-se a prescrição intercorrente de fenômeno endoprocessual, ainda que gere efeitos em relação à pretensão em si, aplica-se a disposição do art. 14 do CPC, não podendo haver retroação para reconhecimento de fenômeno até então não previsto na legislação, mesmo que aplicados os princípios de direito sancionador (situação que se verifica, também, no próprio Direito Penal/Direito Processual Penal).

Menciona que  a Lei nº 14230/2021 não estabeleceu regra de transição acerca da aplicabilidade da prescrição intercorrente, de rigor que o reconhecimento dela, conforme previsão no novel estatuto, deverá ocorrer, tão somente, após transcorrido o  lapso de 04 (quatro) anos, a contar de 25 de outubro de 2021, data da publicação da Lei n.º 14.230/2021, haja vista que a sua aplicação, nos termos do art. 23 - para ações ajuizadas de forma regular antes da entrada em vigor da mencionada lei - causaria, em tese, o esvaziamento da Lei de Improbidade e verdadeiro retrocesso à proteção da probidade, igualdade e moralidade.

Destaca, por outro lado, que para fins de caracterizar a possibilidade de aplicação da prescrição intercorrente é a comprovação da inércia do autor, tendo em vista que o instituto da prescrição intercorrente foi previsto, pioneiramente, no Código de Processo Civil de 2015, que assenta como causa extintiva de ação de execução, conforme art. 924, inciso V, da mencionada norma.

Com isso, o Ministério Público requer que seja conhecido o provido o presente recurso de apelação para que:

 

a) seja reconhecida, incidentalmente, a inconstitucionalidade das normas que instituíram a prescrição intercorrente no âmbito da Lei nº 8.429/92, por meio de alterações promovidas pela Lei nº 14.230/21 (art. 23, §§ 4º, incisos II a V, 5º e 8º, da Lei nº 8.429/92), e, consequentemente, o não reconhecimento da prescrição;

b) caso entenda constitucional a novel legislação no tocante ao instituto da prescrição intercorrente, requer seja dado PROVIMENTO à Apelação, procedendo-se a contagem do prazo de 04 (quatro) anos para a prescrição intercorrente do presente processo, a partir de 25 de outubro de 2021, data de publicação da Lei nº 14.230/21, e consequentemente, julgando-se pelo não reconhecimento da prescrição intercorrente ao presente caso, reformando o decisum para o processamento do feito na origem em seus ulteriores termos.

 

Devidamente intimado, o réu/apelado não apresentou contrarrazões recursais.

Instado a se manifestar, o Ministério Público Superior (ID 14092681) emitiu parecer opinando pelo conhecimento e provimento do recurso.

É o relatório.

 

VOTO

 

Presentes os pressupostos de admissibilidade do recurso, dele conheço. Passo então a analisar cada argumentação tecida no recurso veiculado.

Compulsando os autos, nota-se que o juiz de piso extinguiu a presente Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, por entender que resta fulminada pela prescrição intercorrente a pretensão punitiva administrativa, nos termos dos novos prazos estabelecidos pela Lei nº 14.230/21, que se aplica em razão da retroatividade da lei mais benéfica ao réu, uma vez que relacionada ao direito administrativo sancionador.

Pois bem.

Sobre o tema, o Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, com repercussão geral (Tema 1.199), que discutia a retroatividade das alterações na Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992) inseridas pela Lei 14.230/2021, fixou as seguinte teses:

 

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 4.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade dministrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

 

O entendimento firmado baseia-se na ideia de que a prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou executória do Estado pela sua própria inércia, isto é, por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso temporal. Assim, a inércia não poderá ser caracterizada por lei futura que, estabelecendo prazos prescricionais menores, passe a exigir que o poder público cumpra algo até então inexistente.

Nesse sentido, é imprescindível a observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à justiça e da proteção da confiança na aplicação do novo regime prescricional da Lei nº 14.320/21, estabelecendo-se a irretroatividade desta, para que seja garantida a plena eficácia dos atos praticados sob a égide da lei vigente à época, sob pena de consequências absurdas.

Destaque-se, por oportuno, trecho do Voto do Relator, o Excelentíssimo Ministro Alexandre de Moraes, in verbis:

 

“Na aplicação do novo regime prescricional, há necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a irretroatividade da nova lei, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa, sob pena de consequências absurdas, como destacado no parecer do MINISTÉRIO PÚBLICO DE SÃO PAULO.

A incidência irrestrita e retroativa do novo marco temporal (data do fato) e do novo prazo prescricional de oito anos aos fatos anteriores configuraria abrupta alteração da regulamentação vigente, sem qualquer regime de transição, com a possibilidade de fulminar o ajuizamento de ação em casos nos quais ainda não decorrido o prazo prescricional ou sequer iniciada a sua contagem com base na disciplina anterior. […]

Em conclusão, o novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/21 NÃO RETROAGE, em respeito ao ato jurídico perfeito e em observância aos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa.”

 

No mesmo sentido vêm decidindo os Tribunais, confira-se:

 

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 14.230/2021. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. IRRETROATIVIDADE. SANÇÃO. SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS. ART. 12, II, DA LEI 8.429/1992, NA REDAÇÃO DA LEI 14.230/2021. 1. Na origem, cuida-se de Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte contra Severino Dantas Silva. O objeto consiste na condenação do réu pela prática de atos de improbidade administrativa prevista na hipótese do artigo 10, inciso VIII, da Lei 8.499/1999. 2. Inicialmente, quanto ao pedido do recorrente de reconhecimento da prescrição intercorrente a partir dos novos marcos fixados na Lei 14.230/2021, nota-se que, no julgamento do Tema 1.119, o STF assentou a irretroatividade do novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021. 3. No primeiro grau a demanda foi julgada procedente. Nessa ocasião, consignou-se (fl. 209, e-STJ): "Neste norte, norte, cabe ao Judiciário a aplicação das reprimendas designadas no citado artigo 12, inciso II da Lei 8.429/92. Em outra via, não se pode desconhecer que as penalidades deverão ser aplicadas obedecendo a parâmetros de proporcionalidade entre a natureza do ato de improbidade e a extensão do dano causado à coletividade, sob pena de serem inquinadas de inconstitucionais". 4. O art. 12, II, da Lei 8.429/1992 prevê: "II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos". 5. Nesses termos, o Tribunal de origem, ao revisar a condenação baseada no art. 12, II, da Lei 8.429/1992, não poderia ter reduzido aquém do mínimo legal a penalidade imposta, qual seja, três anos, por manifesta ausência de previsão legal. 6. Assim, na decisão agravada ficou disposto: "reconsidero a decisão monocrática anteriormente proferida às fls. 320-321, e-STJ, tornando-a sem efeito, para conhecer o Agravo e dar provimento ao Recurso Especial para restabelecer a dosimetria da sentença de primeiro grau, no que toca à sanção de suspensão dos direitos políticos, fixando-a em 5 (cinco) anos". 7. A Lei 14.230/2021, dispôs nova redação ao art. 12, II, in verbis:

"II - na hipótese do art. 10 desta Lei, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos até 12 (doze) anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 12 (doze) anos". 8. Mesmo que no caso se admita, em juízo estritamente hipotético, a aplicação retroativa da Lei 14.230/2021, bem se vê que a sentença, ao fixar a sanção de suspensão dos direitos políticos em 5 (cinco) anos, obedecendo a parâmetros de proporcionalidade entre a natureza do ato de improbidade e a extensão do dano causado à coletividade, não contraria a nova redação do art. 12, II, da Lei 8.429/1992. 9. Agravo Interno não provido. (AgInt no AgInt no AREsp n. 1.924.736/RN, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 18/12/2023, DJe de 10/1/2024.)

EMENTA: APELAÇÃO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA PELA PRÁTICA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE - LEI Nº. 14.230/2021 - IRRETROATIVIDADE - ENTENDIMENTO FIRMADO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.
O Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento do ARE nº. 843.989, submetido à sistemática da repercussão geral (Tema 1199), firmou tese no sentido de que "o novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".  (TJMG -  Apelação Cível  1.0000.23.320009-6/001, Relator(a): Des.(a) Jair Varão , 3ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 11/04/2024, publicação da súmula em 12/04/2024).

 

AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - PRELIMINAR DE PRESCRIÇÃO - LEI N.º 14.230/2021 - IRRETROATIVIDADE - TEMA 1.199 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - MARCO TEMPORAL - VIGÊNCIA DA NOVA LEI (25/10/2021) - TERMO NÃO TRANSCORRIDO - INOCORRÊNCIA DA PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE - PREJUDICIAL AFASTADA - MÉRITO - LIBERAÇÃO DO TOTAL DO VALOR DO CONVÊNIO OBJETO DE LICITAÇÃO, SEM ATESTAR PREVIAMENTE A CONCLUSÃO DAS OBRAS - FACILITAÇÃO PARA INCORPORAÇÃO INDEVIDA AO PATRIMÔNIO DE EMPRESA DE VERBAS PÚBLICAS - ATOS DE IMPROBIDADE CONFIGURADOS - DOLO PRESENTE - SENTENÇA MANTIDA - RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1.199 (ARE 843989, Relator Ministro Alexandre de Moraes), firmou a tese de que "O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei". Assim, os novos prazos de prescrição geral e intercorrente previstos pela Lei n.º 14.230/2021, para os atos de improbidade administrativa que tenham sido cometidos antes da vigência de referida lei (como ocorre na hipótese vertente), somente são computados a partir da data de sua publicação (25/10/2021). Em consequência, não se verifica ter ocorrido no caso concreto o transcurso do prazo de 04 (quatro) anos previsto no § 5º, do art. 23, da Lei n. n. 8.429/92, de modo que não há falar em configuração do instituto da a prescrição intercorrente. Prejudicial afastada. A partir dos elementos probatórios que foram colacionados aos autos há a comprovação inequívoca do dolo do apelante ex-prefeito, no sentido de facilitar a indevida incorporação ao patrimônio da empresa ECOL, de verbas públicas, ao efetuar o pagamento de todo o valor do convênio objeto de licitação, sem atestar previamente a conclusão da obra de implementação do sistema de abastecimento domiciliar de água em assentamento, o que desborda da culpa grave/dolo genérico e efetivamente caracteriza o ato de improbidade previsto no art. 10, incisos I, II, XI e XII da Lei nº 8.429/1992, com a redação da Lei nº 14.230, de 2021. Na condição de prefeito, é razoável e natural que o ordenador de despesas autorize o pagamento com base em uma checagem realizada pelo fiscal da obra pública por exemplo e, neste ponto, chama a atenção o fato de o pagamento ter sido realizado em sua totalidade, não obstante apenas 16 (dezesseis) ligações terem sido concluídas, das 50 (cinquenta) objeto da contratação pública. Ou seja, menos da metade do objeto da contrato. Assim, a ausência da prévia verificação dos serviços, seja pelo próprio ordenador de despesas, pois de fácil constatação ou, por fiscal da obra pública, tem-se como evidenciado o dolo do ex-prefeito apelante em facilitar a indevida incorporação ao patrimônio da referida sociedade empresária de verbas oriundas da FUNASA, revelando tal conduta um descompromisso com a preservação do patrimônio público. Recurso conhecido e improvido. (TJMS. Apelação Cível n. 0550090-09.2002.8.12.0055,  Sonora,  5ª Câmara Cível, Relator (a):  Des. Luiz Antônio Cavassa de Almeida, j: 30/01/2024, p:  31/01/2024)

 

Evidencia-se, portanto, que, consoante o posicionamento adotado pelo STF, a Lei nº. 14.230/2021, no tocante à prescrição, aplica-se a partir de sua publicação (26/10/2021). Dessa forma, merece acolhimento o pleito recursal para reformar a sentença de primeiro grau.

 EX POSITIS, em consonância com o opinativo ministerial de grau superior, VOTO pelo conhecimento e provimento do recurso de apelação do Ministério Público, para afastar a prescrição intercorrente reconhecida na sentença, e para determinar a remessa dos autos ao juízo de primeiro grau para regular processamento do feito, conforme requerido pelo Parquet no recurso de ID n° 10024498, pág. 18.

Preclusas as vias impugnativas, dê-se baixa e remeta-se os autos ao juízo de primeiro grau.

É como voto.

Como consta da ata de julgamento, a decisão foi a seguinte: na Sessão Ordinária do Plenário Virtual, realizada no período de 24 de maio a 03 de junho de 2024, da SEXTA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO, presidida pelo Exmo. Sr. Des. José Vidal de Freitas Filho, foi JULGADO o processo em epígrafe, obtendo-se o seguinte resultado: DECISÃO: “Acordam os componentes da 6ª Câmara De Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, em consonância com o opinativo ministerial de grau superior, VOTAR pelo conhecimento e provimento do recurso de apelação do Ministério Público, para afastar a prescrição intercorrente reconhecida na sentença, e para determinar a remessa dos autos ao juízo de primeiro grau para regular processamento do feito, conforme requerido pelo Parquet no recurso de ID n° 10024498, pág. 18, na forma do voto do Relator.”

Participaram do julgamento os Exmos. Srs.: Des. Joaquim Dias de Santana Filho, Des. Erivan José da Silva Lopes e Des. José Vidal de Freitas Filho.

Ausência justificada: não houve. 

Impedimento/Suspeição: não houve.

Procuradora de Justiça, Exma. Sra. Dra. Lúcia Rocha Cavalcanti Macedo.

SALA VIRTUAL DAS SESSÕES DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, Teresina/PI, data registrada no sistema.

 

Des. Joaquim Dias de Santana Filho

Relator