DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MODIFICAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA APÓS O ADVENTO DA LEI Nº 14.230/2021. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO NA CONDUTA DOS AGENTES E DE COMPROVAÇÃO EFETIVA DE LESÃO AO ERÁRIO OU DE ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. REQUISITOS NÃO DEMONSTRADOS. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CARACTERIZADA. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS INICIAIS. SENTENÇA MANTIDA. 1. Com advento da Lei 14.230/21, que trouxe alterações significativas à Lei nº 8.429/92, o dolo para caracterização de ato de improbidade administrativa ganhou novos contornos. Agora, para que qualquer ato se caracterize como ato de improbidade, é essencial a comprovação do dolo, conforme o §1º, do art. 1º da LIA. E não se trata de qualquer tipo de dolo. O ato doloso acima mencionado está explicitado nos parágrafos 2º e 3º do mesmo artigo. Fica exigido pela lei, de forma clara, o dolo específico, ou seja, o ato eivado de má fé, com o objetivo de alcançar fim ilícito. 2. Nesse sentido, conforme recente decisão, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, fixou a tese de que é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO. 3. In casu, não ficou evidenciada a conduta dolosa do requerido, o que gera a impossibilidade de se reconhecer a ocorrência de ato de improbidade administrativa. Com efeito, conforme concluiu acertadamente o juízo recorrido, a dispensa ou inexigibilidade de licitação, se indevida, não importa em presunção de lesão ao erário. Isso porque, de acordo com a nova redação do art. 10, VIII, da LIA, configura ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário “frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva”. 4. Depreende-se dos autos que o Parquet não se desincumbiu do ônus de provar o fato constitutivo do seu direito, ante a ausência de comprovação do efetivo dano suportado pela Administração Pública com a dispensa indevida do processo licitatório. 5. De igual sorte, também não ficou provado nos autos que os demais atos imputados pelo órgão ministerial ao agente público tenham sido eivados de dolo, má-fé ou desonestidade, não estando demonstrando, de modo contundente, o elemento subjetivo do dolo. 6. Não merece, portanto, censura ou reforma a sentença vergastada, posto que alinhada com as novas disposições da legislação pertinentes à Lei de Improbidade Administrativa e à orientação jurisprudencial fixada pelo Supremo Tribunal Federal. 7. Recurso conhecido e não provido. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0800562-56.2020.8.18.0047 - Relator: MARIA DO ROSARIO DE FATIMA MARTINS LEITE DIAS - 5ª Câmara de Direito Público - Data 28/05/2024 )

ÓRGÃO JULGADOR : 5ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0800562-56.2020.8.18.0047

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI
REPRESENTANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

APELADO: EUFRANIO BENVINDO CAVALCANTE

Advogado(s) do reclamado: FELIPE SOARES DIAS FREITAS

RELATOR(A): Desembargadora MARIA DO ROSÁRIO DE FÁTIMA MARTINS LEITE DIAS

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MODIFICAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA APÓS O ADVENTO DA LEI Nº 14.230/2021. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO NA CONDUTA DOS AGENTES E DE COMPROVAÇÃO EFETIVA DE LESÃO AO ERÁRIO OU DE ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. REQUISITOS NÃO DEMONSTRADOS. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CARACTERIZADA. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS INICIAIS. SENTENÇA MANTIDA. 

1. Com advento da Lei 14.230/21, que trouxe alterações significativas à Lei nº 8.429/92, o dolo para caracterização de ato de improbidade administrativa ganhou novos contornos. Agora, para que qualquer ato se caracterize como ato de improbidade, é essencial a comprovação do dolo, conforme o §1º, do art. 1º da LIA. E não se trata de qualquer tipo de dolo. O ato doloso acima mencionado está explicitado nos parágrafos 2º e 3º do mesmo artigo. Fica exigido pela lei, de forma clara, o dolo específico, ou seja, o ato eivado de má fé, com o objetivo de alcançar fim ilícito.

2. Nesse sentido, conforme recente decisão, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, fixou a tese de que é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO.

3. In casu, não ficou evidenciada a conduta dolosa do requerido, o que gera a impossibilidade de se reconhecer a ocorrência de ato de improbidade administrativa. Com efeito, conforme concluiu acertadamente o juízo recorrido, a dispensa ou inexigibilidade de licitação, se indevida, não importa em presunção de lesão ao erário. Isso porque, de acordo com a nova redação do art. 10, VIII, da LIA, configura ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário “frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva”.  

4. Depreende-se dos autos que o Parquet não se desincumbiu do ônus de provar o fato constitutivo do seu direito, ante a ausência de comprovação do efetivo dano suportado pela Administração Pública com a dispensa indevida do processo licitatório.

5. De igual sorte, também não ficou provado nos autos que os demais atos imputados pelo órgão ministerial ao agente público tenham sido eivados de dolo, má-fé ou desonestidade, não estando demonstrando, de modo contundente, o elemento subjetivo do dolo.

6. Não merece, portanto, censura ou reforma a sentença vergastada, posto que alinhada com as novas disposições da legislação pertinentes à Lei de Improbidade Administrativa e à orientação jurisprudencial fixada pelo Supremo Tribunal Federal.

7. Recurso conhecido e não provido.

ACÓRDÃO

 

 Acordam os componentes da 5ª Câmara De Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, em dissonância com o parecer ministerial, CONHECER da apelação do Ministério Público do Estado do Piauí e, no mérito, NEGAR PROVIMENTO, mantendo a sentença em todos os seus termos. Sem custas e honorários advocatícios, por disposição legal, na forma do voto do Relator.

RELATÓRIO

Cuida-se de APELAÇÃO CÍVEL interposta contra sentença de ID n. 14840998, oriunda do R. Juízo da Vara Única da Comarca de Cristino Castro-PI, proferida nos autos da Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa movida pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ contra EUFRÂNIO BENVINDO CAVALCANTE, ex-gestor da Câmara Municipal de Cristino Castro-PI.

Na exordial, o Ministério Público do Estado do Piauí, com base no relatório TC-E-005480/2015, do Tribunal de Contas do Estado do Piauí, descreveu diversas condutas praticadas pelo réu enquanto gestor da Câmara de Vereadores daquela comuna, no exercício financeiro de 2015, que, supostamente configurariam atos de improbidade administrativa, são elas: dispensa de licitação na contratação de assessoria contábil e jurídica e aumento de despesas com subsídios dos edis acima dos índices inflacionários oficiais. Requereu, ao final, a procedência da ação e aplicação das penas elencadas no art. 12, incisos II e III, da Lei 8.429/92 (ID n. 14840917).

Após contestação do requerido (ID n. 14840983) e regular instrução do feito, por sentença (ID n. 14840998), a ação foi julgada totalmente improcedente face a atipicidade das condutas praticadas pelos requeridos, tendo em vista a ausência de dolo específico, requisito necessário após as alterações realizadas pela Lei 14.230/2021.

Irresignado, o Ministério Público Estadual interpôs recurso de apelação, aduzindo, em síntese, que as condutas ímprobas não reconhecidas pelo juízo a quo devem ser reconhecidas por este órgão colegiado, uma vez que o dolo nos atos apontados na inicial foi devidamente comprovado nos autos, bem como restou demonstrado prejuízo aos cofres públicos. Por fim, requereu o provimento do recurso, para que seja reformada a sentença recorrida, com a total procedência da ação (ID n. 14841001).

Devidamente intimado, a parte requerida quedou-se inerte, deixando transcorrer in albis o prazo para contraminuta, consoante se infere da certidão identificada pelo ID n. 14841005.

Instado a se manifestar no feito, o Ministério Público Superior devolveu os autos com parecer de mérito corroborando as razões recursais apresentadas pelo parquet de primeiro grau (ID n. 16542269).

É o relatório.

VOTO

 

JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal objetivos (previsão legal, forma prescrita e tempestividade) e subjetivos (legitimidade, interesse e possibilidade jurídica), e, cumpridos os requisitos estabelecidos pelos artigos 1.010 e seguintes do Novo Código de Processo Civil, CONHEÇO do recurso interposto.

PRELIMINARES

Sem preliminares, passo à análise do mérito. 

MÉRITO

No mérito, discute-se a prática de atos de improbidade administrativa pelo ex-gestor da Câmara Municipal de Cristino Castro-PI, durante o exercício financeiro de 2015.

O Ministério Público promoveu a Ação Civil Pública, com imputação das seguintes condutas ao réu: a) irregularidade nos processos de dispensa de licitação para contratação de assessoria contábil e jurídica; b) aumento nos subsídios pagos aos vereadores em percentual acima dos índices inflacionários oficiais.

Após regular instrução, o juízo de origem, entretanto, entendeu que o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa, julgando a ação totalmente improcedente nos seguintes termos:

“O novo artigo 11 prevê, de modo expresso, a necessidade de enquadramento da conduta descrita na exordial em um dos incisos taxativamente enumerados, de forma que não subsiste condenação calcada exclusivamente no caput do referido artigo. Por isso, de rigor o reconhecimento da atipicidade da conduta praticada sob o espectro do artigo 11, caput, da Lei 8.429/1992.

Na redação atual do artigo 10, inciso VIII, da Lei n. 8.429/92, é necessária a comprovação da perda patrimonial efetiva do erário, que não foi demonstrada, tendo sido indicada apenas de forma genérica na exordial.

No caso, não obstante a prova documental produzida e a incontroversa irregularidade no procedimento licitatório, não se vislumbra a intenção do réu de causar prejuízos ou aferir vantagem ilícita. Isso porque a inicial não imputa locupletamento ao agente público, não acusa inexecução dos serviços pelos contratados, não demonstra que o valor cobrado tenha sido exorbitante em relação à média do mercado e, no decorrer da instrução, sequer houve menção de terem sido tomadas diligências para apurar o possível dano ocorrido.

A exordial menciona ainda a aplicação do artigo 10, incisos I, IX e XI, da Lei n. 8.429/92, que igualmente não concerne aos fatos constantes na exordial, uma vez que inexiste prova quanto a efetivo prejuízo ao erário.

De todo modo, ainda que assim não se entenda, diante das alterações promovidas pela Lei n° 14.230/2021, a ação de improbidade administrativa passa a exigir não mais o dolo genérico, mas sim a comprovação do dolo específico, assim considerado como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9°, 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa, não bastando a voluntariedade do agente.

Assim, não se comprovou que a parte ré agiu dolosamente para o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade (art. 11, §§1º e 2º), tampouco a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito (art. 1º, §§2ºe 3º). 

Nesse contexto, a improcedência dos pedidos é medida que se impõe, uma vez que, como dito, não demonstrada a existência de ato de improbidade.

(...)

Ante o exposto, resolvo o mérito, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil, e JULGO IMPROCEDENTES os pedidos iniciais para afastar a imputação de prática de ato de improbidade administrativa em face do requerido, em função dos fatos descritos na exordial.” 

É contra esse decisum que se volta o presente apelo.

Estabelecido o contexto, passo à análise das razões do pedido de reforma.

Como é cediço, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seu artigo 37, caput, dispõe que:

“Art. 37, caput, da CF. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:” 

Observa-se, assim, que todo e qualquer ato praticado na Administração Pública deverá ser regido pelo princípio da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Com o intuito de salvaguardar os princípios da Administração Pública, foram criados alguns instrumentos na legislação brasileira, dentre os quais destacam-se: Ação Popular, Ação Civil Pública de Improbidade, Controle Externo Exercido pelos Tribunais de Contas e Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs).

Diante disso, também foi criada a Lei nº 8.492, de 02 de junho de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa), recentemente alterada pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021, que regulamentou o disposto no art. 37, § 4º, da Constituição Federal de 1988, objetivando impor sanções aos agentes públicos que, por ação ou omissão, violem os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, lealdade às instituições e notadamente: a) importem enriquecimento ilícito (art. 9º); b) causem prejuízo ao erário (art. 10); c) atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11).  

Para aplicação das sanções acima descritas, é necessária além da presença da conduta, do resultado e do nexo causal, para responsabilização do agente público, a presença do elemento subjetivo (dolo), não sendo admitido confundir com simples ilegalidade, tampouco a atribuição de responsabilidade objetiva em sede de improbidade administrativa.

Sobre a matéria, em recente decisão, em 18/08/2022, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, apreciando o Tema 1.199 da repercussão geral, deu provimento ao recurso extraordinário para extinguir a ação, e, por maioria, o Tribunal acompanhou os fundamentos do voto do Ministro Alexandre de Moraes (Relator). Na sequência, por unanimidade, foi fixada a seguinte tese: 

"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

 

Assim, é preciso que se destaque que, agora, apenas a forma dolosa se aplica aos tipos de improbidade administrativa, especificamente os atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º, Lei nº 8.492/92), causem prejuízo ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92) e atentem contra os princípios da administração pública (art. 11, Lei nº 8.492/92), não havendo mais que se falar na forma culposa, anteriormente admitida com relação a atos que causem lesão ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92), sendo esta uma das principais mudanças promovidas pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021.

Por sua vez, a caracterização da conduta ímproba que contraria os princípios da administração pública (art. 11, da Lei nº 8.492/92), não obriga a demonstração de dano ao erário ou de enriquecimento ilícito, não prescindindo, em contrapartida, da demonstração de dolo.

Não há responsabilidade objetiva em relação aos atos de improbidade. Da mesma forma, a inversão do ônus da prova não se aplica a esses casos, ou seja, quem ingressa com a ação deve provar o dolo do agente, provar que além de ter ferido os princípios da administração pública o fez com um mínimo de má-fé que revele um comportamento desonesto.

Neste sentido, sustentar que um ato é doloso, genericamente, ou ilegal, não é suficiente para a caracterização de ato de improbidade. O erro grosseiro, a falta de zelo com a coisa pública, a negligência, podem até ser punidos em outra esfera, de modo que não ficarão necessariamente impunes, mas não mais caracterizarão atos de improbidade (GAJARDONI, Fernando da Fonseca; CRUZ, Luana Pedrosa de Figueiredo, GOMES JUNIOR, Luiz Manoel; FAVRETO, Rogério. Comentários à Nova Lei de Improbidade Administrativa. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2021).

Assim, não basta mais alegar que um ato é doloso, ou demonstrar que é ilegal. É necessário demonstrar a má-fé. 

Aliás, esse tem sido o entendimento do Superior Tribunal de Justiça já há algum tempo: 

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. DISPENSA OU INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO FORA DAS HIPÓTESES PREVISTAS EM LEI. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO DE PREJUÍZOS AO ERÁRIO. DEMONSTRAÇÃO. AUSÊNCIA. ATIPICIDADE DA CONDUTA. 1. Ao interpretar o artigo 89 da Lei 8.666/1993, esta Corte Superior de Justiça consolidou o entendimento no sentido de que para a configuração do crime de dispensa ou inexigibilidade de licitação fora das hipóteses previstas em lei é indispensável a comprovação do dolo específico do agente em causar dano ao erário, bem como do prejuízo à Administração Pública. 2. No caso dos autos, verifica-se que diante da ausência de elemento indispensável para a caracterização do delito previsto no artigo 89 da Lei n. 8.666/1993, em razão da inexistência de efetivo prejuízo à Administração pública, resta insuperável, na espécie, o reconhecimento da atipicidade da conduta, devendo ser afastada a condenação do acusado. 3. Agravo regimental desprovido. (STJ - AgRg no REsp: 1740504 TO 2018/0111675-8, Relator: Ministro JORGE MUSSI, Data de Julgamento: 06/11/2018, T5 - QUINTA TURMA, Data de Publicação: DJe 22/11/2018) (grifou-se)

 

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RECURSOS ESPECIAIS. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. CONTRATAÇÃO E MANUTENÇÃO DE PESSOAL SEM A REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE DOLO E DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADO. RECURSOS PROVIDOS. 1. "A improbidade administrativa consiste na ação ou omissão intencionalmente violadora do dever constitucional de moralidade no exercício da função pública, tal como definido por lei" (Marçal Justen Filho in Curso de Direito Administrativo, 3ª ed. rev. e atual., São Paulo: Saraiva, 2008, p. 828). 2. Para que se configure a improbidade, devem estar presentes os seguintes elementos: o enriquecimento ilícito, o prejuízo ao erário e o atentado contra os princípios fundamentais (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência). 3. O ato de improbidade, na sua caracterização, como de regra, exige elemento subjetivo doloso, à luz da natureza sancionatória da Lei 8.429/92. 4. No caso dos autos, as instâncias ordinárias afastaram a existência de dolo, bem como de prejuízo ao erário, razão por que não há falar em ocorrência de ato de improbidade administrativa. 5. Recursos especiais providos. (STJ - REsp: 654721 MT 2004/0078515-0, Relator: Ministro BENEDITO GONÇALVES, Data de Julgamento: 23/06/2009, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 01/07/2009 LEXSTJ vol. 241 p. 107) (grifou-se)

Inclusive, no sentido de ser imprescindível a demonstração do dolo na conduta imputada como de improbidade, este Tribunal de Justiça segue o mesmo entendimento:

APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINAR DE ERRO MATERIAL NA SENTENÇA. ACOLHIDA. NÃO CONFIGURAÇÃO DOS ATOS ÍMPROBOS. ELEMENTO SUBJETIVO E DANO NÃO DEMONSTRADOS. NÃO CARACTERIZAÇÃO. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS INICIAIS. SENTENÇA MANTIDA. 1. Apesar de o processo ter como requerido a pessoa de José Erasmo da Silva, ex-Prefeito do Município de Cocal de Telha/PI, o magistrado condenou a parte autora ao pagamento de honorários ao advogado de Gervársio Barbosa. Apura-se, com efeito, a existência de erro material no dispositivo da sentença, visto que se refere ao advogado de parte estranha à relação jurídica processual. 2. Analisando a questão posta nos autos, é necessário destacar que quanto à característica de ato de improbidade administrativa, que cause prejuízo ao erário, é necessária a comprovação efetiva do dano real ao patrimônio público. Assim, para configuração destas hipóteses são necessários a existência de uma conduta ilegal do agente público, ativa ou omissiva, que, de forma dolosa, associado pela má-fé, enseje o prejuízo financeiro provado ao patrimônio público. 3. In casu, não é possível enquadrar a conduta do requerido na hipótese do artigo 10, X, da Lei 8.429/92 (X - agir ilicitamente na arrecadação de tributo ou de renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público), não havendo mais que se falar na aplicação do art. 11, II, da Lei 8.429/92 (II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício), porquanto tenha sido revogado pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021, a qual ser aplicada retroativamente para beneficiar o réu. 4. De igual sorte, também não ficou provado nos autos que os atos praticados pelo agente público tenham sido eivados de dolo, má-fé ou desonestidade, não estando demonstrando, de modo contundente, o elemento subjetivo do dolo. 5. Apelo conhecido e improvido. (TJPI - ApCiv 0000354-55.2015.8.18.0088 Relator: Des. Olímpio José Passos Galvão Data de Julgamento: de 20 a 27 de maio de 2022, da 3ª Câmara de Direito Público)

APELAÇÃO CÍVEL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NO MUNICÍPIO DE TERESINA. ARTIGOS. 10 E 11 DA LEI Nº. 8.429/92. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA. AUSÊNCIA DE DOLO E DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. [...] 3. Não se encontram demonstradas as violações aos artigos 10 e 11, da Lei de Improbidade Administrativa, uma vez que não resta caracterizada a conduta ou omissão dos requeridos a causar prejuízos ao erário municipal, nem sua intenção de obterem vantagem pessoal com referidas contratações. 4. Do Exposto e no mais que nos autos constam, voto pelo Conhecimento e Improvimento do recurso para manter a sentença fustigada em seus expressos termos. É o Voto. Instado a se manifestar, o Órgão do Parquet estadual, por seu representante, às fls. 356/357, manifestou desinteresse na ação. (TJ-PI - REEX: 00014155720138180140 PI, Relator: Des. José James Gomes Pereira, Data de Julgamento: 22/08/2019, 2ª Câmara de Direito Público). 

DIREITO PÚBLICO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NO MUNICÍPIO DE TERESINA. ARTIGOS. 10 E 11 DA LEI Nº. 8.429/92. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA. AUSÊNCIA DE DOLO E DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. […] 2. Não se encontram demonstradas as violações aos artigos 10 e 11, da Lei de Improbidade Administrativa, uma vez que não resta caracterizada a conduta ou omissão dos requeridos a causar prejuízos ao erário municipal, nem sua intenção de obterem vantagem pessoal com referidas contratações. 3. Sentença mantida em reexame necessário e desprovimento do recurso ministerial à unanimidade. (TJ-PI - REEX: 00010795320138180140 PI, Relator: Des. Joaquim Dias de Santana Filho, Data de Julgamento: 07/12/2017, 6ª Câmara de Direito Público)

 

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICO POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVO. PRELIMINAR DE VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL, AMPLA DEFESA E CONTRADITÓRIO. REJEITADA. ATOS DE IMPROBIDADE CONSUBSTANCIADA NA CONTRATAÇÃO DE PESSOAL SEM CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE DOLO E PREJUÍZO AO ERÁRIO PÚBLICO. […] 3. Assim, é necessário ter em mente que a improbidade administrativa não se confunde com a ilegalidade ou com a irregularidade da conduta do agente público. A improbidade se revela uma espécie peculiar de ilegalidade praticada com intuito malsão do agente, quando atua com desonestidade, malícia, dolo ou culpa grave, a fim de propiciar enriquecimento ilícito próprio ou alheio, de causar prejuízo ao erário ou em afronta aos princípios da administração pública. 4. Esse entendimento se justifica na intenção de evitar punições contra atos apenas ilegais praticados por seus agentes como se fossem atos de improbidade. Assim, o Tribunal da Cidadania assevera que só adquire o caráter ímprobo a conduta que fere os princípios constitucionais da Administração Pública em razão do ato ser constituído de má-fé e caracterizada a conduta dolosa, não reputando adequado a punição do administrador que agiu de maneira inábil, sem a comprovação do dolo. 5. Outrossim, é necessária a existência do elemento subjetivo dolo para caracterização da improbidade administrativa para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 e, ao menos a culpa, para a hipótese do artigo 10 da Lei n. 8.249/92. 6. No caso concreto verifica-se que o Ministério Público juntou inquérito civil que investigou os mesmos fatos, tendo requerido ao então gestor, ora apelante, que disponibilizasse as folhas de pagamentos dos meses de abril a julho de 2008, o que foi atendendo pela administração. 7. Do cotejo desses documentos, como o próprio Ministério Público reconhece em seu relatório do inquérito (fls. 391/398), não é possível distinguir os servidores efetivos, comissionados e temporários. Portanto, em consonância com os princípios da razoabilidade e proporcionalidade e por não estar presente na conduta do apelante qualquer indício de improbidade, de má-fé ou de dolo e, também, não ter este causado prejuízo ao Município, nem mesmo dado azo ao enriquecimento ilícito, não se justifica a sua condenação por ato de improbidade. 8. Firme nesses fundamentos, acompanhando o parecer Ministerial de segundo grau, dou provimento ao recurso interposto, para julgar improcedente o pedido inicial, reformando totalmente a sentença. Sem custas e honorários. (TJ-PI - AC: 00000503020088180079 PI, Relator: Des. Hilo de Almeida Sousa, Data de Julgamento: 25/10/2018, 3ª Câmara de Direito Público).

Cabe, portanto, ao Poder Judiciário extrair dos autos se há prova de que o réu EUFRÂNIO BENVINDO CAVALCANTE, na condição de ex-gestor da Câmara Municipal de Cristino Castro, agiu com dolo, má-fé, não bastando para o tipo a mera culpa ou o dolo genérico, como alega o Parquet.

In casu, entendo que não ficou evidenciada a conduta dolosa do requerido, o que gera a impossibilidade de se reconhecer a ocorrência de ato de improbidade administrativa. Ademais, alinhando-me à conclusão alcançada pelo magistrado de piso, a dispensa ou inexigibilidade de licitação, se indevida, não importa em presunção de lesão ao erário. 

Isso porque, de acordo com a nova redação do art. 10, VIII, da LIA, configura ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário “frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva”.   

Depreende-se dos autos que o autor/apelante não se desincumbiu do ônus de provar o fato constitutivo do seu direito, ante a ausência de comprovação do efetivo dano suportado pela Administração Pública com a dispensa indevida do processo licitatório.

Com efeito, embora tenha havido dispensa ilegal de licitação quando das contratações diretas, é incontroverso nos autos que os serviços foram prestados e a contento. Pertinente ao preço, em momento algum foi alegado que houve sobrepreço ou que estivesse ele em descompasso àquele praticado no mercado. Logo, ainda que viciados os contratos, não há nos autos provas de que houve dano material ao erário, motivo pelo qual improcede o pedido de reparação do patrimônio público.

Nesse sentido:

 

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ARTS. 10 E 11 DA LEI Nº 8.429/92. PREFEITO MUNICIPAL. COMPRA DE COMBUSTÍVEL SEM LICITAÇÃO. ANÁLISE DO ELEMENTO SUBJETIVO. DOLO OU CULPA. NECESSIDADE. ELEMENTO OBJETIVO. ESSENCIAL COMPROVAÇÃO DE DANO AO ERÁRIO. PRESUNÇÃO INADMISSÍVEL. 1. A análise do ato apontado como de improbidade impõe a abordagem da existência do elemento subjetivo na conduta do agente público, ante a inexistência de possibilidade de se inferir a responsabilidade objetiva. 2. Os atos atentatórios aos princípios norteadores da administração pública, previstos no art. 37 da Constituição Federal, em conformidade com o disposto no art. 11 da Lei nº 8.429/92, necessitam, para sua tipificação, a demonstração do dolo na conduta do agente. 3. Para a configuração da conduta prevista no art. 10 da Lei nº 8.429/92 exige-se ação ou omissão, na forma dolosa ou culposa, com resultado lesivo concreto e não presumido ao erário. 4. Ausente a demonstração do elemento subjetivo dolo na conduta do gestor, a inviabilizar a incidência do art. 11, e não constatado o elemento objetivo dano ao erário, consoante estabelece o art. 10, ambos da Lei nº 8.429/92, não há como sustentar a existência de ato de improbidade administrativa. APELAÇÃO PROVIDA. ( Apelação Cível Nº 70057288151, Quarta Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Antônio Vinícius Amaro da Silveira, Julgado em 16/07/2014) (grifei).

 

Assim sendo, levando em consideração a retroatividade da norma mais benéfica ao réu, é mister reconhecer que não há subsunção dos fatos à norma, ante a ausência de prova do efetivo dano suportado pelo erário público.

De igual sorte, também não ficou provado nos autos que os demais atos imputados pelo Parquet ao agente público tenham sido eivados de dolo, má-fé ou desonestidade, não estando demonstrando, de modo contundente, o elemento subjetivo do dolo.

Com efeito, não se pode deduzir que as condutas do requerido possam ser consideradas como a de alguém que as praticou voluntariamente, almejando o resultado lesivo (dolo) ao Poder Público.

Entendimento consubstanciado na lição do eminente jurista Carlos Maximiliano in verbis:

O dolo não se presume: na dúvida, prefere-se a exegese que o exclui. Todas as presunções militam a favor de uma conduta honesta e justa; só em face de indícios decisivos, bem fundadas conjeturas, se admite haver alguém agido com propósitos cavilosos, intuitos contrários ao Direito, ou à Moral. (MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e aplicação do Direito. Rio de Janeiro: Forense, 2006. p. 214.) 

 

Quanto à conduta ímproba suscitada pelo órgão ministerial consistente no aumento dos subsídios dos vereadores, convém salientar que o mecanismo revisional previsto no artigo 37, X, da CF/88 não se confunde a mera recomposição do poder aquisitivo da moeda, medida por demais necessária em uma país com histórico inflacionário como o Brasil.

Com esses fundamentos, tenho que a sentença prolatada não merece censura, uma vez que alinhada às novas disposições da legislação pertinentes à Lei de Improbidade Administrativa e à orientação jurisprudencial fixada pelo Supremo Tribunal Federal. 

DISPOSITIVO

Diante do exposto, em dissonância com o parecer ministerial, CONHEÇO da apelação do Ministério Público do Estado do Piauí e, no mérito, NEGO PROVIMENTO, mantendo a sentença em todos os seus termos.

Sem custas e honorários advocatícios, por disposição legal.

É como voto.

DECISÃO

Acordam os componentes da 5ª Câmara De Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, em dissonância com o parecer ministerial, CONHECER da apelação do Ministério Público do Estado do Piauí e, no mérito, NEGAR PROVIMENTO, mantendo a sentença em todos os seus termos. Sem custas e honorários advocatícios, por disposição legal, na forma do voto do Relator.

Participaram do julgamento os(as) Exmos(as). Srs(as).: Des. Pedro De Alcântara Macêdo, Des. Sebastião Ribeiro Martins e Desa. Maria Do Rosário De Fátima Martins Leite Dias.

Ausência justificada: não houve.

Impedimento/Suspeição: não houve.

Procuradora de Justiça, Exma. Sra. Dra. Lenir Gomes dos Santos Galvão.

SALA VIRTUAL DAS SESSÕES DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, Teresina/PI, data registrada no sistema.

DESA. MARIA DO ROSÁRIO DE FÁTIMA MARTINS LEITE DIAS

RELATORA / PRESIDENTE