APELAÇÃO CÍVEL – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – FESTEJOS - CONTRATAÇÃO IRREGULAR - DANO AO ERÁRIO - ART. 10, DA LEI Nº 8.429/1992 - NÃO CONFIGURAÇÃO - AUSÊNCIA DOS PRESSUPOSTOS RELATIVOS AO DOLO ESPECÍFICO - RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. 1. Com efeito, o STF no ARE nº 843.989/PR, repercussão geral reconhecida, Tema nº 1.199, relator Ministro Alexandre de Moraes, julgado em 18.08.2022, pendente de publicação, reconheceu a ação de improbidade administrativa como parte integrante do Direito Administrativo Sancionador e, consequentemente, sua aproximação com a seara penal conduz à aplicação da norma constitucional prevista no art. 5º, XL, CF/88, que prevê a retroatividade da lei penal mais benéfica. 2. Nesse trilhar, a Lei nº 14.230/2021 excluiu a possibilidade de tipificação do ato de improbidade administrativa decorrente de conduta culposa, passando a exigir dolo específico, mediante vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/92 (art. 1º, §§ 1º e 2º, LIA). 3. Na espécie, verifica-se que a conduta imputada ao apelante é destituída de dolo específico, como também inexiste prova nos autos da ocorrência de efetivo prejuízo aos cofres públicos, razão pela qual não há falar em ato ímprobo de dano ao erário, art. 10 da Lei nº 8.429/1992. 4. Recurso conhecido e improvido. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0800611-75.2018.8.18.0077 - Relator: HAROLDO OLIVEIRA REHEM - 1ª Câmara de Direito Público - Data 29/07/2024 )

ÓRGÃO JULGADOR : 1ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0800611-75.2018.8.18.0077

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI
REPRESENTANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

 

APELADO: FRANCISCO WAGNER PIRES COELHO, MUNICIPIO DE URUCUI, J. A. DA SILVA EVENTOS
REPRESENTANTE: MUNICIPIO DE URUCUI

Advogado(s) do reclamado: WILDSON DE ALMEIDA OLIVEIRA SOUSA, LUIZ TIAGO SILVA FRAGA REGISTRADO(A) CIVILMENTE COMO LUIZ TIAGO SILVA FRAGA, JOSE DE SOUSA NETO

RELATOR(A): Desembargador HAROLDO OLIVEIRA REHEM

 

EMENTA

 

 

APELAÇÃO CÍVEL – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – FESTEJOS - CONTRATAÇÃO IRREGULAR - DANO AO ERÁRIO - ART. 10, DA LEI Nº 8.429/1992 - NÃO CONFIGURAÇÃO - AUSÊNCIA DOS PRESSUPOSTOS RELATIVOS AO DOLO ESPECÍFICO - RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.

1. Com efeito, o STF no ARE nº 843.989/PR, repercussão geral reconhecida, Tema nº 1.199, relator Ministro Alexandre de Moraes, julgado em 18.08.2022, pendente de publicação, reconheceu a ação de improbidade administrativa como parte integrante do Direito Administrativo Sancionador e, consequentemente, sua aproximação com a seara penal conduz à aplicação da norma constitucional prevista no art. 5º, XL, CF/88, que prevê a retroatividade da lei penal mais benéfica.

2. Nesse trilhar, a Lei nº 14.230/2021 excluiu a possibilidade de tipificação do ato de improbidade administrativa decorrente de conduta culposa, passando a exigir dolo específico, mediante vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/92 (art. 1º, §§ 1º e 2º, LIA).

3. Na espécie, verifica-se que a conduta imputada ao apelante é destituída de dolo específico, como também inexiste prova nos autos da ocorrência de efetivo prejuízo aos cofres públicos, razão pela qual não há falar em ato ímprobo de dano ao erário, art. 10 da Lei nº 8.429/1992.

4. Recurso conhecido e improvido.

 

RELATÓRIO

 

 

Cuida-se de APELAÇÃO CÍVEL interposta pelo MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI para reformar a sentença exarada na AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA ANULAÇÃO DE ATO ILÍCITO E PARA IMPOSÇÃO DE SANÇÃO POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (Vara Única da Comarca de Uruçuí-PI), ajuizada pela parte ora apelante contra MUNICÍPIO DE URUÇUÍ-PI e J. A. DA SILVA EVENTOS – ME.

Ingressou a parte autora com esta ação, alegando, em síntese, que o Município réu teria contratado a empresa e J. A. DA SILVA EVENTOS – ME realizou a contratação desta sem licitação para a “prestação de serviços de organização de ventos, incluindo serviços de sonorização, ornamentação, iluminação, locação de palco, montagem e desmontagem de tendas, banheiros químicos e animação musical para realização das festividades em comemoração aos festejos de São Sebastião no Município de Uruçuí – PI, no período de 13 a 20 de janeiro de 2017”, sendo o valor total do contrato de R$ 193.690,00 (cento e noventa e três mil, seiscentos e noventa reais).”

Assim, requereu a condenação do réu nas sanções previstas no art. 12, incisos II e III, pelos atos de improbidade administrativa previstos nos art. 10, caput e incisos IV, VI e VIII, e art. 11, caput, da Lei 8429/92.

Devidamente intimada, a requerida apresentou defesa preliminar.

Juntou documentos.

FRANCISCO WAGNER PIRES COELHO apresentou contestação, alegando que nunca agiu com a intenção de burlar o processo licitatório, tampouco de causar dano ao patrimônio público. Pugna pela improcedência da ação.

J. A. DA SILVA EVENTOS ME contestou, pugnando pela improcedência da ação.

MUNICÍPIO DE URUÇUÍ/PI contestou, pugnando pela improcedência da ação.

Por sentença, ID 13450384, p. 01/06, o d. Magistrado se manifestou pela improcedência da ação.

Inconformado, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ interpôs Recurso de Apelação, reiterando os argumentos apresentados, requerendo o provimento deste recurso com a reforma da sentença recorrida.

Intimado, FRANCISCO WAGNER PIRES COELHO apresentou contrarrazões.

O MUNICÍPIO DE URUÇUÍ/PI também contrarrazoou.

Provocado, o Ministério Público do Piauí, emitiu parecer, opinando pelo provimento do recurso.

É o relatório.

 

VOTO

 

A Apelação Cível merece ser conhecida, eis que se encontram demonstrados os pressupostos da sua admissibilidade.

Cuida-se de Apelação Cível contra a sentença que julgou improcedente o pedido formulado na Ação de Improbidade Administrativa proposta pelo Ministério Público do Estado em contra os requeridos/apelados.

Narrou-se, na exordial, que a contratação de serviço sem o devido procedimento licitatório configuraria ato improbo.

Em sua defesa, a parte requerida afirma que nunca agiu com a intenção de burlar o processo licitatório, tampouco de causar dano ao patrimônio público.

Sem razão a parte apelante.

De início, cumpre analisar, de ofício, a (ir) retroatividade das alterações promovidas pela Lei Federal nº 14.230/2021 à Lei Federal nº 8.429/92 (Lei da Improbidade Administrativa - LIA).

O Supremo Tribunal Federal - STF, ao apreciar o Agravo em Recurso Extraordinário nº 843.989/PR, afeto ao Tema 1199 da sistemática de repercussão geral, fixou a seguinte tese jurídica:

“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei,”

Nesse diapasão, as normas de estrito conteúdo de direito material que possuam aspectos exclusivamente punitivos (tipificação de atos de improbidade e suas consequências jurídicas específicas) previstas na atual redação da LIA são aplicáveis, tendo em vista que, de acordo com a jurisprudência do STF, os casos pendentes de julgamento devem ser apreciados com base no que a LIA atualmente sobre um dos elementos do tipo, qual seja, o subjetivo (vontade do autor).

Logo, por simetria, a lei nova também deve ser aplicada quanto às demais disposições que, igualmente, tratem de descrever as condutas tipificadas como atos de improbidade.

Não há falar em ofensa ao princípio da vedação ao retrocesso no combate à corrupção ou em proteção deficiente da coisa pública, tendo em vista que o rol de condutas tipificadas como ímprobas não é imutável e que cabe o Legislativo institui-lo. Não pode, pois, o Judiciário reconhecer tipos de improbidade à revelia do que dispõe a lei, sob pena de ofensa à separação de Poderes (art. 2º, da CF), mesmo porque o regime de combate à improbidade é informado pelos princípios do direito administrativo sancionador (art. 1º, § 4º, da LIA), dentre os quais destaca-se o da reserva legal.

De acordo com os fatos e documentos constantes nos autos, não restou demonstrado o dolo específico, doravante exigido pela LIA, que não mais admite a modalidade culposa de improbidade, nem o dolo genérico, como acertadamente entendeu o d. Magistrado a quo:

“Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

§ 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.”

A finalidade específica é muita vezes reiterada na própria descrição dos tipos de improbidade previstos pela LIA. Com efeito, a Lei Federal nº 14.230/2021 revogou o tipo de improbidade previsto no art. 11, incisos I e II, da LIA, que tinham uma tessitura mais aberta e, de certa forma, admitiam expressamente o dolo genérico.

De mais a mais, o diploma modificou o caput do art. 11, para instituir que a ofensa aos princípios da administração pública deve ser caracterizada por uma das condutas ali listadas, tornando o rol ali elencado de natureza taxativa, e não exemplificativa, como antes se entendia, de sorte que a caracterização de ato de improbidade atentatório aos princípios sensíveis da Administração passou a depender de enquadramento expresso na LIA.

Quanto aos atos causadores de enriquecimento ilícito ou dano ao erário, embora sem instituir rol taxativo, passou-se a exigir, como visto acima, dolo específico. A Lei Federal nº 14.230/2021 mudou a redação do art. 10, caput, da Lei nº 8.429/92, para instituir como elemento da conduta de prejuízo ao erário a efetiva e comprovada perda patrimonial, o que se repete no texto do art. 10, caput:

“Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)”

§ 2º A mera perda patrimonial decorrente da atividade econômica não acarretará improbidade administrativa, salvo se comprovado ato doloso praticado com essa finalidade.”

Essa breve incursão nos diversos tipos de improbidade teoricamente aplicáveis se faz necessária, para averiguar in casu a possibilidade de continuidade normativo-típica, isto é, a transferência da tipificação da conduta de um comando legal para outro, sem desnaturar a conduta descrita.

Todavia, no caso em tela, não houve, repita-se, demonstração do dolo de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11, da LIA, doravante necessário para a configuração de ato de improbidade.

Isto posto, deve-se ter em mente que o ato de improbidade deve revelar conduta por parte do agente político, servidor público ou terceiro envolvido que revele maltrato da coisa pública.

Irregularidades nas práticas administrativas como por exemplo eventual desorganização ou falta de caixa ou de planejamento, ainda que desarmônicas com uma boa gestão, não devem ser confundidas com atos de improbidade.

No que refere à interpretação da noção de lesão ao erário, a própria lei vincula o elemento do tipo à efetiva perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres.

No caso dos autos, a dispensa de procedimento licitatório descrito nos autos para a “prestação de serviços de organização de ventos, incluindo serviços de sonorização, ornamentação, iluminação, locação de palco, montagem e desmontagem de tendas, banheiros químicos e animação musical para realização das festividades em comemoração aos festejos de São Sebastião no Município de Uruçuí – PI, no período de 13 a 20 de janeiro de 2017”, não se verifica a demonstração de demonstração do dolo no sentido de lesionar o erário, nem que ocorreu dano.

Desse modo, diante da não comprovação de dolo, não há como se imputar ato improbo aos apelados. Isso porque o próprio caput do art. 10 da Lei nº 14.230/21 exige que o comportamento do agente seja exercitado com dolo ou culpa, fazendo-se necessária a presença do elemento subjetivo do tipo.

Na mesma direção, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça já fixou o entendimento consolidado no sentido de que, no tocante ao disposto no art. 11 da Lei nº 8.429/92, exigir-se o elemento subjetivo do dolo ou culpa, ou da má-fé, pois “é imprescindível a constatação de uma ilegalidade dita qualificada, reveladora da consciência e vontade de violar princípios da administração pública”:

“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MUNICÍPIO DE MIRADOURO. EX-PREFEITO. NÃO CUMPRIMENTO DE ORDEM JUDICIAL. FORNECIMENTO DE SUPLEMENTO A MENOR. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DO ART. 1.022 DO CPC. NÃO VERIFICADA. DOLO OU MÁ FÉ DO AGENTE. ELEMENTO SUBJETIVO. CARACTERIZAÇÃO. ART. 11 DA LEI N. 8.429/92. PREJUÍZO AO ERÁRIO. DESNECESSIDADE. (...) VI - Sabe-se que não é qualquer atuação, desconforme os parâmetros normativos, que caracteriza ato de improbidade administrativa. É imprescindível a constatação de uma ilegalidade dita qualificada, reveladora da consciência e vontade de violar princípios da administração pública. Nesse sentido: AgInt no REsp n. 1.560.197/RN, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 2/2/2017, DJe 3/3/2017 e REsp n. 1.546.443/PB, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 18/10/2016, DJe 25/10/2016. (...) (STJ, AgInt no AREsp nº 1397770/MG, Rel. Min. Francisco Falcão, j. 14/05/2019).”

Nesse sentido tem entendido nossos Tribunais:

“RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PRELIMINAR DE LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO E INÉPCIA DA INICIAL – REJEITADAS – IRREGULARIDADES APONTADAS NO RELATÓRIO DO TRIBUNAL DE CONTAS – ATOS QUE ATENTAM CONTRA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E CAUSAM PREJUÍZO AO ERÁRIO – ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI Nº 14.230/2021 – RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E COMPROVAÇÃO DE EFETIVO PREJUÍZO – AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA VONTADE LIVRE E CONSCIENTE DO APELANTE DE ALCANÇAR O RESULTADO ILÍCITO TIPIFICADO NOS ARTIGOS 10 E 11 DA LEI Nº 8.429/92 – CONDUTA ÍMPROBA NÃO CONFIGURADA – RECURSO PROVIDO. 1. A Lei nº 14.230/2021, alterou diversos dispositivos da Lei nº 8.429/92, passando a exigir o dolo específico para a configuração dos atos de improbidade administrativa, além de modificar critérios de dosimetria da pena e aspectos processuais. 2. O sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica. Assim, tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei nº 14.230/2021, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no artigo 5º, XL, da Constituição da Republica, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador. 3. Consoante nova redação do artigo 1º, § 3º, da Lei nº 8.429/92, o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa. 4. Não tendo sido demonstrado, no bojo da Ação Civil Pública por ato de Improbidade Administrativa, quaisquer elementos que evidenciem a existência de dolo, vontade livre e consciente do apelante de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 10 e 11 da Lei nº 8.429/92, impõe-se a improcedência da demanda. (TJ-MT 00019293320118110024 MT, Relator: GILBERTO LOPES BUSSIKI, Data de Julgamento: 08/03/2022, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 14/03/2022)”

Na espécie, a parte apelada não se desincumbiu do ônus de comprovar a má-fé da apelante, seja pela conduta culposa ou dolosa. Ademais, na hipótese de dispensa de dolo específico, basta a noção de dolo genérico, como bem destaca o apelante, mas mesmo este não se pode inferir diante da realidade objetiva dos autos.

O apelado deveria ter demonstrado a má-fé necessária para a qualificar suas condutas como incursas nos tipos previstos no art. 10 e 11 da Lei nº 14.230/21, o que não ocorreu na espécie.

Diante do exposto, e sem a necessidade de quaisquer outras assertivas, VOTO pelo IMPROVIMENTO desta APELAÇÃO CÍVEL, cumprindo manter a sentença atacada em sua integralidade.

 

É o voto.

 

 

Teresina, 26/07/2024