EMENTA MANDADO DE SEGURANÇA. ICMS ECOLÓGICO. PRINCÍPIO DA VINCULAÇÃO AO EDITAL. ANÁLISE DO MÉRITO ADMINISTRATIVO. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE NO ATO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO. SEGURANÇA DENEGADA. 1. Trata-se de Mandado de Segurança, com pedido liminar, impetrado pelo Município de Ipiranga Piauí, em face de ato coator do Secretário de Estado do Meio Ambiente e Recursos Hídricos, objetivando a habilitação do município nos termos do Edital Selo Ambiental 2022, possibilitando a análise dos critérios de elegibilidade para a certificação e obtenção do selo. 2. Não merece prosperar a pretensão do impetrante, haja vista não comprovou o protocolo da documentação completa exigida pelo Edital de Habilitação e Postulação para certificação do Selo Ambiental 2022, restando ausentes os documentos obrigatórios constantes nos itens 4.1.1, I, II e IV. 3. Aplicação do princípio da vinculação ao edital de modo que tanto os municípios habilitantes quanto a Administração Pública deverão observar as exigências estabelecidas pelo edital. 4. Impossibilidade de o Poder Judiciário conferir a habilitação ao município impetrante visto que a atuação judicial no controle do ato administrativo só é permitida quando tal ato for ilegal ou abusivo, sendo-lhe defeso qualquer incursão no mérito administrativo. 5. Impetrante que não se incumbiu de provar a ilegalidade ou abusividade do ato administrativo impugnado. 6. Segurança denegada. (TJPI - MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL 0761566-62.2022.8.18.0000 - Relator: SEBASTIAO RIBEIRO MARTINS - 5ª Câmara de Direito Público - Data 21/03/2024 )

 

EMENTA

MANDADO DE SEGURANÇA. ICMS ECOLÓGICO. PRINCÍPIO DA VINCULAÇÃO AO EDITAL. ANÁLISE DO MÉRITO ADMINISTRATIVO. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE NO ATO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO. SEGURANÇA DENEGADA. 

1. Trata-se de Mandado de Segurança, com pedido liminar, impetrado pelo Município de Ipiranga Piauí, em face de ato coator do Secretário de Estado do Meio Ambiente e Recursos Hídricos, objetivando a habilitação do município nos termos do Edital Selo Ambiental 2022, possibilitando a análise dos critérios de elegibilidade para a certificação e obtenção do selo. 

2. Não merece prosperar a pretensão do impetrante, haja vista não comprovou o protocolo da documentação completa exigida pelo Edital de Habilitação e Postulação para certificação do Selo Ambiental 2022, restando ausentes os documentos obrigatórios constantes nos itens 4.1.1, I, II e IV. 

3. Aplicação do princípio da vinculação ao edital de modo que tanto os municípios habilitantes quanto a Administração Pública deverão observar as exigências estabelecidas pelo edital. 

4. Impossibilidade de o Poder Judiciário conferir a habilitação ao município impetrante visto que a atuação judicial no controle do ato administrativo só é permitida quando tal ato for ilegal ou abusivo, sendo-lhe defeso qualquer incursão no mérito administrativo.

5. Impetrante que não se incumbiu de provar a ilegalidade ou abusividade do ato administrativo impugnado. 

6. Segurança denegada.

 

ACÓRDÃO

Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara De Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHECER do writ e, no mérito DENEGAR A SEGURANÇA. Sem honorários advocatícios, porque incabíveis  na espécie, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/2009, na forma do voto do Relator.

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

Trata-se de MANDADO DE SEGURANÇA, com pedido de medida liminar, impetrado pelo MUNICÍPIO DE IPIRANGA DO PIAUÍ, devidamente representado e qualificado nos presentes autos, em face de ato coator do SECRETÁRIO DE ESTADO DO MEIO AMBIENTE E RECURSOS HÍDRICOS, o Sr. Daniel de Araújo Marçal, objetivando a habilitação do município nos termos do “Edital de Habilitação e Postulação para certificação do Selo Ambiental 2022”, possibilitando a análise dos critérios de elegibilidade para a certificação e obtenção do selo. 

Na peça inicial do presente mandamus, aduz o impetrante que restou inabilitado pela Administração Pública em razão da ausência de apresentação de alguns documentos de exigência obrigatória, em desconformidade com as regras editalícias.

Sustenta que em situação similar (processo administrativo AA.130.1.002712/22-47) o mesmo não se repetiu, de modo a violar o princípio da igualdade e, que não foram aplicados os princípios do formalismo moderado, razoabilidade, proporcionalidade e finalidade, bem como houve desrespeito ao contraditório e ampla defesa. Apresenta, ainda, precedentes jurisprudenciais deste E. TJPI em que fora determinada a habilitação dos municípios de Floriano e Teresina.

Por fim, requer  a pronta concessão de medida liminar para determinar que o Impetrado habilite o município no “ICMS Ecológico 2022” e que o Tribunal de Contas do Estado do Piauí suspenda a edição de qualquer ato que trate sobre o valor repasse do produto do “ICMS Ecológico 2022” aos Municípios antes de concluído todo o procedimento do Edital de Habilitação e Postulação para Certificação do Selo Ambiental 2022, incluindo a fase recursal. No mérito, requereu a concessão da segurança no sentido de confirmar a medida liminar pleiteada e a consequente habilitação do município.

Ad cautelam, em face da complexidade da matéria versada nos presentes autos, reservei-me para apreciar o pedido de liminar após a apresentação das informações pela autoridade apontada como coatora (ID. 9712523).

O ESTADO DO PIAUÍ apresentou contestação em ID. 10953978, aduzindo, em suma: que não é cabível liminar contra a Fazenda Pública que esgote, no todo ou em qualquer parte, o objeto da ação; que o processo administrativo não contém quaisquer ilegalidades; que o impetrante não possui direito líquido e certo; e que os motivos da inabilitação são diversos e estão em consonância com o edital, visto que a ausência de documentos essenciais inviabiliza a análise dos demais requisitos de elegibilidade. 

Informações prestadas pelo SECRETÁRIO DE ESTADO DO MEIO AMBIENTE E RECURSOS HÍDRICOS (ID. 11041135) esclarecendo que o Município de Ipiranga do Piauí não foi habilitado, pois não cumpriu as exigências necessárias para tanto, visto que deixou de juntar cópia do “Decreto de Regulamentação” e do “Ato Normativo de aprovação do Regimento do Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente”, devidamente publicado, bem como que o documento comprobatório das atas de reuniões apresentado está revestido de diversas irregularidades.

Encaminhados os autos ao Ministério Público, este deixou de apresentar parecer de mérito ante a ausência de interesse público (ID. 11758058).

É o relatório.

 

VOTO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

 

I. PRELIMINARES

Não há preliminares alegadas pelas partes. 

 II. MÉRITO

O Mandado de Segurança é ação constitucional, de natureza mandamental, que, de acordo com o disposto no artigo 5º, LXIX, da Constituição Federal, tem por finalidade a proteção do direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, alguém sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-lo.

Com efeito, a via mandamental exige, pela natureza do seu rito, a existência de certeza a respeito aos fatos ensejadores do mandamus e a comprovação, de plano, dos fatos e fundamentos do qual decorre o alegado direito subjetivo ameaçado ou violado.

Torna-se imperioso salutar, portanto, a demonstração do direito líquido e certo, isto é, o direito cuja existência e delimitação são evidentes, sendo passível de comprovação documental, não admitindo dilação probatória, vez que exige prova pré-constituída.

Sintetizando este entendimento, o Superior Tribunal de Justiça, tem assim decidido, in verbis: 

A ação de pedir segurança tem rito especialíssimo, de índole documental, exigindo prova pré-constituída dos fatos articulados na peça vestibular, não admitindo a dilação probatória. A petição inicial deve indicar com clareza e precisão o ato da autoridade que macula o direito do impetrante. O mandado de segurança é “remedium juris” para proteção de direito líquido e certo, resultando, porém, de fato comprovado de plano, devendo o pedido vir estribado em fatos incontroversos, claros e precisos, já que, no procedimento do “mandamus”, é inadmissível a dilação probatória. (STJ, ROMS 9623/MS, 1ª Turma, Rel. Min. Demócrito Reinaldo, DJ 22/03/99, p. 54) 

Desta forma, a impetração deste remédio constitucional não comporta o exame de fatos despojados da necessária liquidez, pois o iter procedimental do mandado de segurança não admite a possibilidade de instauração incidental de uma fase de dilação probatória.

Neste sentido, trago à baila o ensinamento de CELSO AGRÍCOLA BARBI, in Obra do Mandado de Segurança, 8ª Edição Forense. 1998, RJ., p.55: 

(...) enquanto, para as ações em geral, a primeira condição para a sentença favorável é a existência da vontade da lei cuja atuação se reclama, no mandado de segurança isto é insuficiente; é preciso não apenas que haja o direito alegado, mas também que ele seja líquido e certo. Se ele existir, mas sem essas características, ensejará o exercício da ação por outros ritos, mas não pelo rito específico do Mandado de Segurança. 

Estabelecidas tais premissas, torna-se mister perscrutar o caso. No feito em comento, a matéria debatida nos autos consiste na análise da legalidade da inabilitação do Impetrante, por não ter sido considerado que o mesmo apresentou a documentação completa exigida pelo Edital de Habilitação e Postulação para certificação do Selo Ambiental 2022.

In casu, analisando a documentação acostada aos autos nota-se que a pretensão engendrada no presente mandamus esbarra em óbice intransponível, consubstanciada na ausência de direito líquido e certo, haja vista que a comprovação acerca do cumprimento das exigências editalícias prescinde de dilação probatória, o que consoante cediço, é inviável na via estreita do mandado de segurança. 

Embora o Impetrante tenha juntado aos autos a documentação que entende ser suficiente para o cumprimento das exigências do Edital de Habilitação e Postulação para certificação do Selo Ambiental 2022, nota-se que a decisão administrativa de ID. 9643095 foi clara no sentido de que ausente o “Decreto de Regulamentação”; revestidas de irregularidades as cópias de documento comprobatório das Atas das Reuniões realizadas e ausente o “Ato Normativo de Aprovação do Regimento do Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente”, devidamente publicado, exigidos pelos subitens I, II e IV do item 4.1.1 do edital em análise, senão vejamos:

4.1. Da etapa de Habilitação

4.1.1. Somente serão submetidos à etapa de certificação os Municípios que preencherem critérios de habilitação com base no Decreto Estadual de Nº 14.861 de 2012 e no Decreto de Nº 16.445 de 2016, a serem comprovados pela apresentação dos seguintes documentos:

I. Instrumento legal de criação do Conselho Municipal do Meio Ambiente, e sua regulamentação, quando couber;

II. Cópia das atas das reuniões realizadas;

III. Cópia do capítulo do Plano Diretor Municipal que trata do meio ambiente, quando couber;

IV. Ato normativo de aprovação do Regimento do Conselho Municipal de Meio Ambiente, conforme descrito no item 3 - CRITÉRIOS PARA HABILITAÇÃO - do Questionário de Avaliação para avaliação do enquadramento no Selo Ambiental (ANEXO III deste Edital); e no item 2 - CONSELHO MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE - do Questionário Padrão para avaliação do enquadramento no Selo Ambiental do Decreto 16.445 de 2016, ambos devidamente publicados no Diário Oficial do Estado do Piauí;

4.1.2. Os atos administrativos tais como Leis, Decretos, Decretos de Regulamentação, Aprovação de Regimento Interno, Portarias e Planos dos municípios deverão ser publicizados, em atendimento ao Princípio da Publicidade da Administração Pública, através dos Diários Oficiais para que estes gerem efeitos no mundo jurídico. Caso as devidas publicações não sejam apresentadas, os referidos atos administrativos não serão considerados no âmbito da Auditoria. 

Nestes termos, na hipótese, resta incontroverso que o município impetrante não apresentou o “Decreto de Regulamentação” (item 4.1.1, I) a tempo hábil, visto que em sede de Recurso Administrativo (ID. 9643097) não apresenta justificativa para a ausência do documento, proferindo apenas alegações genéricas de excesso de formalismo pela Administração Pública. De igual modo, sequer impugna em seu recurso as irregularidades encontradas na cópia de documento comprobatório das Atas das Reuniões realizadas, as quais também foram consideradas na inabilitação do impetrante.

Já no que tange à ausência do “Ato Normativo de aprovação do Regimento do Conselho Municipal de Meio Ambiente”, o impetrante alega no Recurso Administrativo que deve ser reconhecida a juntada do “Regimento Interno”, por este ser considerado como um ato normativo por si mesmo que rege os demais atos do Conselho. 

No entanto, mesmo que o Poder Judiciário reconheça sub judice que o anexo do “Regimento Interno” tem o condão de suprir a finalidade da documentação exigida, vê-se que ainda resta o cumprimento de dois requisitos previamente contidos no edital e não observados, quais sejam, o anexo do Decreto de Regulamentação (item 4.1.1, I)  e as cópia de documento regular comprobatório das Atas das Reuniões realizadas (item 4.1.1, II). 

Assim, não há que se falar em excesso de formalismo da decisão administrativa atacada ou de desrespeito aos princípios da razoabilidade, proporcionalidade e finalidade, visto que a questão cinge-se no não cumprimento das regras editalícias, deixando de apresentar documento imprescindível exigido pelo edital. 

Veja-se o entendimento dominante acerca da vinculação ao edital, ora aplicado analogicamente:

DECISÃO DO TRIBUNAL A QUO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. REGRAS EDITALÍCIAS VINCULAM A ADMINISTRAÇÃO E OS CANDIDATOS PARTICIPANTES DO CERTAME. PRINCÍPIO DA VINCULAÇÃO DO EDITAL. JURISPRUDÊNCIA DOMINANTE. VIA ESCOLHIDA NÃO SE PRESTA À PRODUÇÃO DE PROVAS. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA DESPROVIDO. I - Da leitura do acórdão mencionado, conclui-se que a decisão proferida pelo Tribunal a quo não merece reparos, eis que se encontra em consonância com o entendimento estabelecido pelo Superior Tribunal de Justiça. II - A jurisprudência dominante nesta Corte Superior é pacífica no sentido de que as regras editalícias, consideradas em conjunto como verdadeira lei interna do certame, vinculam tanto a Administração como os candidatos participantes. Desse modo, o concurso público deverá respeitar o princípio da vinculação ao edital. III - Forçoso concluir que o acórdão proferido pelo Tribunal a quo não merece reparos, haja vista em consonância com o entendimento prevalente nesta Corte Superior. IV - Não se presta a via escolhida como meio para produção de prova, além do que deve ser trazido de plano na exordial, não sendo suficiente o conjunto fático-probatório à conclusão pela existência de direito líquido e certo a amparar o pleito do impetrante e não sendo possível a dilação probatória em mandado de segurança. V - Recurso desprovido. (STJ - RMS: 61984 MA 2019/0299646-5, Relator: Ministro FRANCISCO FALCÃO, Data de Julgamento: 25/08/2020, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 31/08/2020)

Ainda sobre o tema, tem-se que o impetrante argumenta que em situação similar (processo administrativo AA.130.1.002712/22-47, ID. 9643108), a Administração Pública considerou o Município de Cajazeiras como não habilitado pelos mesmos fundamentos expendidos na inabilitação do Município de Ipiranga do Piauí, mudando posteriormente o seu posicionamento, o que também deveria ocorrer com o município impetrante, em virtude do respeito ao princípio da isonomia. 

Entretanto, analisando-se atentamente as Auditorias de Certificação dos municípios de Cajazeiras e Ipiranga do Piauí, conforme ID. 9643108 e ID. 9643106, respectivamente, observa-se que apesar de entender pela “não conformidade” nos mesmos itens, a documentação faltante e irregularidades apontadas não são as mesmas. Além disso, não há prova constante nos autos de que o primeiro município anexou a documentação ausente posteriormente, acarretando a mudança no posicionamento, razão pela qual não há como determinar a habilitação do impetrante em observância do princípio da isonomia. 

Os precedentes deste Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Piauí apresentados pelo município, de igual modo, versam acerca de casos e fundamentações divergentes do ocorrido nos presentes autos, sendo reconhecido o excesso de formalismo por características constantes na espécie ao analisar-se o caso concreto. 

Destarte, verifica-se que o ato administrativo que reconheceu a inabilitação do Município de Ipiranga do Piauí não padece de quaisquer ilegalidades, irregularidades ou violação dos princípios constitucionais que acarrete a análise pelo Poder Judiciário a fim de atribuir a habilitação pretendida. Ressalte-se que o controle judicial dos atos administrativos se restringe ao exame da regularidade do procedimento e à legalidade do ato, sem qualquer ingerência no mérito da decisão, sob pena de se proceder ao exercício da função administrativa, típica do Poder Executivo, o que implicaria em infração ao sistema de tripartição de poderes previsto na Constituição. 

Nesse sentido é o entendimento jurisprudencial pacificado nos Tribunais Superiores :

AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONTROLE EXTERNO PELO TRIBUNAL DE CONTAS. DISCUSSÃO SOBRE O MÉRITO ADMINISTRATIVO. REVISÃO PELO PODER JUDICIÁRIO. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. SÚMULA 279 DO STF. 1. A atuação do Poder Judiciário no controle do ato administrativo só é permitida quanto tal ato for ilegal ou abusivo, sendo-lhe defeso promover incursão no mérito administrativo propriamente dito. Precedentes. 2. Para divergir do entendimento adotado pelo juízo a quo, no que tange à responsabilidade da requerente, seria necessária análise de normas infraconstitucionais aplicáveis à espécie, além do reexame de fatos e provas, o que impede o trânsito do apelo extremo, por ser reflexa a alegada afronta à Constituição Federal e incidir, na espécie, o óbice da Súmula 279 do STF. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC. Honorários majorados, observada suspensão da exigibilidade por ser a parte beneficiária da justiça gratuita. (STF - RE: 1269736 RS, Relator: EDSON FACHIN, Data de Julgamento: 22/08/2022, Segunda Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-171 DIVULG 26-08-2022 PUBLIC 29-08-2022)

ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. MILITAR. DETERMINAÇÃO DE PRISÃO PARA AVERIGUAÇÃO DE CONDUTA SUSPEITA. EXÍGUA FRAÇÃO DE TEMPO. ABUSO DE AUTORIDADE. PENA DE DEMISSÃO. DESPROPORCIONALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO, EM FACE DA PARCA OFENSIVIDADE DA INFRAÇÃO, RECONHECIDA PELA CORTE DE ORIGEM. AGRAVO REGIMENTAL DA UNIÃO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A intervenção do Poder Judiciário nos atos administrativos cinge-se à defesa dos parâmetros da legalidade, permitindo-se a reavaliação do mérito administrativo tão somente nas hipóteses de comprovada violação dos princípios da legalidade, razoabilidade e proporcionalidade, sob pena de invasão à competência reservada ao Poder Executivo. 2. No caso dos autos, consta do acórdão proferido pela Corte de origem, que a proporcionalidade e razoabilidade, efetivamente, foram violadas com a decisão emanada pelo Ministério da Justiça, sendo perfeitamente possível ao Judiciário verificar sua extensão e mesmo sua adequação. Assim, não merece reparos o referido entendimento. 3. Agravo Regimental da União a que se nega provimento. (STJ - AgRg no AREsp: 373721 PE 2013/0233640-0, Relator: Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Data de Julgamento: 13/03/2018, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 02/04/2018)

Desta forma, não merecem prosperar as alegações de excesso de formalismo ou ocorrência de ato irrazoável e desproporcional alegadas pelo impetrante. Em vista disso, conclui-se que o município não demonstrou a ocorrência de ilegalidade ou de abuso de poder no ato administrativo que o considerou inabilitado pelo Edital de Habilitação e Postulação para certificação do Selo Ambiental 2022, razão pela qual mister a denegação da segurança. 

 

III. DISPOSITIVO

Em face do exposto, CONHEÇO do writ e, no mérito, DENEGO A SEGURANÇA.

Sem honorários advocatícios, porque incabíveis na espécie, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/2009.

É como voto.

Des. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

 

Relator

 

Teresina, 21/03/2024