APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE. ALTERAÇÃO DA LEI 8.429/92. DOLO ESPECÍFICO PARA A CONFIGURAÇÃO DOS ATOS DE IMPROBIDADE. DANO AO ERÁRIO E FINALIDADE ESPECÍFICA DE OBTER BENEFÍCIO INDEVIDO. NÃO COMPROVADOS. 1. Com as alterações da Lei 14.230/21, passou a ser contrária ao ordenamento jurídico a condenação por improbidade administrativa com base no reconhecimento de dolo genérico, sem que houvesse prejuízo ao erário, no caso das hipóteses do art. 10, ou finalidade específica de obter benefício indevido em todos os casos de improbidade. 2. Ainda que o gestor não tenha sido diligente e tenha inobservado as formalidades administrativas, tal fato não é suficiente para atribuir a ele a prática de ato doloso com finalidade específica, conforme indicação legal, necessário à configuração do ato ímprobo. 3. Não se comprovou nos autos que a concorrência no certame público foi frustrada com o objetivo de obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros, nos termos do art. 11, V, da Lei 8.429/1992. 4. Não há evidências de que os réus agiram com propósito de causar dano ao erário e obter benefício indevido, mediante conduta com dolo específico, a caracterizar o ato ímprobo. 5. Recursos conhecidos e providos. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0008465-66.2015.8.18.0140 - Relator: AGRIMAR RODRIGUES DE ARAUJO - 3ª Câmara de Direito Público - Data 26/07/2024 )

ÓRGÃO JULGADOR : 3ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0008465-66.2015.8.18.0140

APELANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI
REPRESENTANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

 

APELADO: KLEBER MONTEZUMA FAGUNDES DOS SANTOS, JORGE MARTINS FILHO

Advogado(s) do reclamado: FRANCISCO GOMES PIEROT JUNIOR, ALBERTO ELIAS HIDD NETO, HAMILTON AYRES MENDES LIMA JUNIOR, FABRICIO CARVALHO AMORIM LEITE, JAIRO VICTOR CANDEIRA BRAGA

RELATOR(A): Desembargador AGRIMAR RODRIGUES DE ARAÚJO

EMENTA

 

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE. ALTERAÇÃO DA LEI 8.429/92. DOLO ESPECÍFICO PARA A CONFIGURAÇÃO DOS ATOS DE IMPROBIDADE. DANO AO ERÁRIO E FINALIDADE ESPECÍFICA DE OBTER BENEFÍCIO INDEVIDO. NÃO COMPROVADOS. 

1. Com as alterações da Lei 14.230/21, passou a ser contrária ao ordenamento jurídico a condenação por improbidade administrativa com base no reconhecimento de dolo genérico, sem que houvesse prejuízo ao erário, no caso das hipóteses do art. 10, ou finalidade específica de obter benefício indevido em todos os casos de improbidade. 

2. Ainda que o gestor não tenha sido diligente e tenha inobservado as formalidades administrativas, tal fato não é suficiente para atribuir a ele a prática de ato doloso com finalidade específica, conforme indicação legal, necessário à configuração do ato ímprobo.

3. Não se comprovou nos autos que a concorrência no certame público foi frustrada com o objetivo de obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros, nos termos do art. 11, V, da Lei 8.429/1992.

4. Não há evidências de que os réus agiram com propósito de causar dano ao erário e obter benefício indevido, mediante conduta com dolo específico, a caracterizar o ato ímprobo.

5. Recursos conhecidos e providos.

 

DECISÃO

Acordam os componentes da 3ª Câmara de Direito Público, à unanimidade, em conhecer das presentes Apelações Cíveis e dar-lhes provimento para reformar integralmente a sentença e julgar pela improcedência total dos pedidos autorais. Ademais, deixam de fixar honorários recursais, porquanto não arbitrados na origem, na forma do voto do Relator.

RELATÓRIO

Tratam-se de Apelações Cíveis interposta pelos Réus JORGE MARTINS FILHO E KLEBER MONTEZUMA FAGUNDES DOS SANTOS, contra sentença proferida nos autos da AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA COM PEDIDO LIMINAR proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ, que julgou parcialmente procedentes os pleitos autorais, condenando ambos litigante “à perda da função pública, suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 03 (três) anos, pagamento de multa civil no montante de 5 vezes o valor da remuneração percebida pelos requeridos e na proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.”

 

Nas suas razões recursais, o primeiro Apelante (JORGE MARTINS FILHO) alegou, em síntese, que: i) o secretário de cultura da época não lhe deu autorização para proceder qualquer mudança no gabarito ou resultado do certame, o que gerou a impossibilidade de acatar o parecer do ministério público no que envolve a anulação das questões para os deficientes visuais prejudicados; ii) figurou apenas como mero executor das ordens da secretaria  municipal de educação, não possuindo poder para exercer autotutela e modificar o resultado do certame; iii) o contrato firmado com a administração pública, pela própria lei 8.666/93, tem for finalidade cumprir o interesse da administração, conforme ordens e diretrizes por ela traçadas, sendo a instituição contratada apenas uma ferramenta executória das ordens proferidas pela administração pública; iv) não existe nenhuma prova de dolo nos atos praticados pelo recorrente, o que torna impossível qualquer condenação por ato de improbidade.

 

Nas razões Recursais do segundo apelante (KLEBER MONTEZUMA FAGUNDES DOS SANTOS) foi alegado que: i) a banca examinadora, com suporte da secretaria de educação, forneceu aos candidatos deficientes visuais todo o apoio técnico necessário para execução da prova, inclusive com o acompanhamento de “fiscais leitores” que ditavam precisamente as informações contidas no cadernos de perguntas; ii) a secretaria de educação não possui gerência sobre as questões contidas na prova, especialmente considerando a ausência de capacidade técnica para definir as questões a serem cobradas; iii) o auxílio prestado aos deficientes visuais através dos “fiscais ledores” deixa evidente a ausência de má-fé dos Réus e, especialmente, a inexistência de dolo e interesse pessoal em prejudicar os candidatos; iv) a ACP 0022150-77.2014.8.18.0140 determinou a anulação das questões que supostamente prejudicaram os candidatos com necessidades especiais e determinou a atribuição dos pontos a todos, garantindo a isonomia; v) a secretaria de saúde não se opôs em momento algum ao cumprimento das determinações judiciais e cumpriu com a devida urgência, realizando, inclusive, a homologação do certame e nomeação, com imediatidade, de todos os candidatos deficientes visuais aprovados no concurso. Requer, por fim, a reforma da sentença para afastar qualquer penalidade aplicada aos gestores Réus.

 

Em Contrarrazões o Ministério Público do Estado do Piauí sustentou que: i) existe responsabilidade direta da NUCEPE no caso em questão, considerando que a elaboração da prova, acolhimento dos recursos e garantia da isonomia pensando na condição de cada candidato está sob seu total controle; ii) o dolo resta caracterizado, considerando que os Réus frustraram a licitude do concurso ao elaborar questões que excluíam candidatos do certame e, ainda, por não acolherem os recursos e requerimentos do ministério público para restauração da isonomia; iii) a conduta dos Réus se amolda perfeitamente no previsto no art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa. Pleiteia, ao final, a manutenção da sentença em todos os seus termos. 

 

O Ministério Público Superior deixou de manifestar-se sobre o mérito da ação, tendo em vista que a instituição já é parte no processo. 

 

É o relatório.

                Inclua-se em pauta a ser realizada em sessão por videoconferência.

 

Desembargador Agrimar Rodrigues de Araújo

Relator

 

VOTO

 

1. CONHECIMENTO

 

De saída, verifico que o presente recurso é cabível, uma vez que ajuizado em face de sentença, nos termos do art. 1.009 do CPC. 

 

Além disso, constato que o recurso foi ajuizado tempestivamente por parte legítima e interessada.

 

Isso posto, conheço das Apelações Cíveis. 

 

2. FUNDAMENTAÇÃO 

 

No caso em apreço, narra o Parquet estadual que a inobservância, pelos réus, ora apelantes, dos procedimentos previstos na Lei de Licitações e Constituição Federal configuram atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário, incidindo no art. 11 da Lei 8.429/92.

 

Conforme descrito na inicial e narrado no relatório, aos Apelantes realizaram concurso público para o cargo de professor do município de Teresina (Edital 008/2014), com previsão para contratação de 200 professores de 1º Ciclo.

 

Após a realização dos certames diversas denúncias chegaram ao Ministério Público alegando que os “fiscais ledores”, responsáveis pelo acompanhamento dos deficientes visuais, se negaram de ler as questões de matemática que incluíam gráficos com o argumento de que a descrição dos gráficos entregaria o gabarito da questão.

 

O parquet entendeu, portanto, que houve grave afronta ao princípio da isonomia, logo, as referidas questões deveriam ser anuladas e a pontuação respectiva concedida aos candidatos prejudicados.

 

 Ato contínuo, o Ministério Público buscou reiteradamente os responsáveis pela organização do concurso e administração da Secretaria de Educação, com a recomendação supracitada, no entanto, não obteve resultados satisfatórios.

 

Como consequência, ingressou o Autor/Apelado com a ACP 0022150-77.2014.8.18.0140 que determinou a anulação das questões que supostamente prejudicaram os candidatos com necessidades especiais e a atribuição dos pontos a todos, restaurando, pois, a isonomia.

 

O Segundo Apelante, neste ponto, sustenta que não praticou nenhum ato com dolo ou má-fé, que jamais teve intenção de prejudicar qualquer candidato, ferindo a isonomia do certame, tanto que cumpriu prontamente a decisão judicial e ainda foi além, posto que homologou o concurso e nomeou todos os candidatos deficientes aprovados imediatamente. 

 

O Primeiro Apelante sustenta em suas razões que jamais praticou qualquer conduta ilícita e não possuía poderes de controle para decidir sobre a anulação, ou não, das questões propostas, cabendo exclusivamente à Secretaria de Educação tal decisão.

 

Com base no conjunto probatório dos autos, a sentença recorrida entendeu que os Autora incorreram na tipificação prevista no art. 11, V, da lei de improbidade administrativa ao frustrarem a licitude de um concurso público previsto no Edital 008/2014.

 

Adentrando no mérito, mister destacar antes de mais nada que são incontroversos nos autos os fatos apontados pelo Ministério Público, ocorridos quando os réus atuaram como gestores da NUCEPE (Primeiro Apelante) e Secretaria de Educação (Segundo Apelante), posto que realizaram o certame sem a devida observação do princípio da isonomia e não acolheram o parecer ministerial para anulação das questões.

 

Ocorre, no entanto, que, a Lei 14.230/21 extinguiu a modalidade culposa de improbidade administrativa, com a retirada da expressão "culposa" do seu caput e a previsão expressa, em seu art. 1º, §1º, de que as condutas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 são dolosas.

 

Ademais, o texto do art. 11, “V” da Lei 8429, foi alterado e onde constava como conduta ilícita “frustrar a licitude de concurso público” passou a constar o seguinte texto:

 

V - frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros;  

 

Nota-se que a alteração legislativa prevê claramente a necessidade do intuito do gestor de obter benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros, o que não restou comprovado no caso em análise.

 

Ademais, conforme as teses fixadas pelo STF no julgamento do tema 1199, tal alteração aplica-se a Lei 14.230/21 aos processos em andamento, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente. Veja-se:

 

Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199:

"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

(STF, ARE 843989, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18/08/2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-251  DIVULG 09-12-2022  PUBLIC 12-12-2022)

 

Ademais, conforme já esboçado alhures, o ponto que mais merece destaque no caso, é que o novo diploma legal passou a exigir já no art. 1º, de forma expressa, que o referido dolo fosse específico para qualquer das modalidades de improbidade administrativa, afastando a possibilidade de imputação genérica, confira-se:

 

Art. 1º[…]

[...]

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

 

Na mesma linha, consignou a lei, em seu art. 11, §§ 1º e 2º, que somente haverá improbidade administrativa quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade:

 

Art. 11

[…]

§ 1º Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 2º Aplica-se o disposto no § 1º deste artigo a quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei. (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

 

Assim, passou a ser contrária ao ordenamento jurídico a condenação por improbidade administrativa com base no reconhecimento de dolo genérico, sem que houvesse prejuízo ao erário, no caso das hipóteses do art. 10, ou finalidade específica de obter benefício indevido (no caso do art. 11), o que, julgo, não foi demonstrado na instrução do presente processo.

 

Por certo, antes mesmo da alteração na LIA, já era pacífico que nem toda ilegalidade configurava ato de improbidade administrativa, dependendo, portanto, de conduta do agente público que fosse ímproba, desonesta e de má-fé. Mário Pazzaglini Filho, em sua obra Lei de Improbidade Administrativa Comentada, leciona que:

 

(...) os atos administrativos ilegais que não se revestem de inequívoca gravidade, que não ostentam indícios de desonestidade ou má-fé, que constituem simples irregularidades anuláveis (e não atos nulos de pleno direito), que decorrem da inabilitação ou despreparo escusável do agente público, não configuram improbidade administrativa (Lei de improbidade administrativa comentada: aspectos constitucionais, administrativos, civis, criminais, processuais e de responsabilidade fiscal/Marino Pazzaglini Filho. - 7. ed. - São Paulo: Atlas, 2018, p. 105).

 

Além disso, como já mencionado, a partir das alterações legais, além do ato ímprobo reclamar comportamento doloso do agente público, ou seja, que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade ou lealdade às instituições, ainda se exige finalidade específica de alcançar o resultado ilícito tipificado – no caso do art. 11, atentar contra os princípios da administração - ou criar benefício indevido.

 

Desse modo, mesmo que o gestor não tenha sido diligente e tenha inobservado as formalidades administrativas, tal fato não é suficiente para atribuir a ele a prática de ato doloso com finalidade específica, conforme indicação legal, necessário à configuração do ato ímprobo.

 

In casu, no tocante às apontadas ilegalidades havidas no certame, não foi apresentado o mínimo de indício de que as condutas praticadas tenham sido com o intuito de beneficiar nenhum dos apelantes ou até mesmo terceiros a eles vinculados.

 

Ademais, o fato de terem sido nomeados fiscais ledores para auxiliar os deficientes visuais na execução das provas indica que os administradores, a princípio, pretendiam manter a isonomia no certame e garantir que todos os deficientes concorressem em igualdade pelas vagas disposta no concurso público. 

 

Conforme assentado pelo STJ, “para a correta fundamentação da condenação por improbidade administrativa, é imprescindível, além da subsunção do fato à norma, caracterizar a presença do elemento subjetivo. A razão para tanto é que a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé”. (STJ - REsp: 1660398 PE 2017/0020267-8, Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 27/06/2017, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 30/06/2017). 

 

E não se quer dizer com isso que as condutas praticadas sejam elevadas à situação de uma inocência pura, como se o réu não soubesse que o emprego de formalidades em âmbito administrativo é algo quase sempre imprescindível, mas que, mesmo açodadamente e ao arrepio das regras formais, não há evidências de que agiu com propósito de causar dano ao erário e obter benefício indevido, mediante conduta com dolo específico, a caracterizar o ato ímprobo. 

 

Isso posto, tendo em vista que o Ministério Público não trouxe argumentos aptos a demonstrar a conduta dolosa (dolo específico), razão pela qual reformo a sentença para julgar totalmente improcedente a pretensão ministerial.

 

Já quanto aos honorários recursais, estes não devem ser fixados neste grau recursal, porquanto incabíveis na origem, conforme entendimento adotado pelo STJ, segundo o qual:

 

Os honorários recursais não têm autonomia nem existência independente da sucumbência fixada na origem e representam um acréscimo (o CPC/2015 fala em 'majoração') ao ônus estabelecido previamente,  motivo por que na hipótese de descabimento ou na de ausência de fixação anterior, não haverá falar em honorários recursais” (STJ, AREsp  1.050.334/PR,  Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 28/3/2017, DJe de 3/4/2017).

 

3. DISPOSITIVO

 

Forte nessas razões, conheço das presentes Apelações Cíveis e lhes dou provimento para reformar integralmente a sentença e julgar pela improcedência total dos pedidos autorais.

 

Ademais, deixo de fixar honorários recursais, porquanto não arbitrados na origem.

 

 Sessão Ordinária por videoconferência realizada nesta data, da TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO, presidida pelo Exmo. Sr. Des. Ricardo Gentil Eulálio Dantas.

 

 Participaram do julgamento os Exmos. Srs.: Des. Ricardo Gentil Eulálio Dantas, Des. Fernando Lopes e Silva Neto e Des. Agrimar Rodrigues de Araújo.

 

 Manifestação oral: Dr. Jairo Victor Candeira Braga (OAB/PI nº 18.414).

 

 Impedimento/Suspeição: não houve.

 

 Procuradora de Justiça, Dra. Martha Celina de Oliveira Nunes.

 

 SALA DAS SESSÕES DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ

 

 

Desembargador Agrimar Rodrigues de Araújo

Relator