APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N.º 14.230/2021, QUE ALTEROU A LEI N.º 8.429/92. APLICAÇÃO IMEDIATA AOS FEITOS EM TRAMITAÇÃO SEM SENTENÇA TRANSITADA EM JULGADO E EM EXECUÇÃO. CONTRATAÇÃO SEM LICITAÇÃO. EMISSÃO DE CHEQUES SEM FUNDOS. NÃO COMPROVAÇÃO DE DANO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO IMPROVIDO. 1. Entre as modificações implementadas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei nº 8.429/92, uma das mais relevantes diz respeito a exigência de dolo específico para que se configurem os atos de improbidade administrativa previstos. 2. Conforme decidiu o Supremo Tribunal Federal em sede de Repercussão Geral – Tema 1199, respeitados os casos já transitados em julgados, não será possível a condenação, em processos ainda em trâmite, por ato de improbidade administrativo a título de culpa ou dolo genérico. 3. Superação da jurisprudência então consolidada no sentido de que a mera ausência de licitação ou de prévio procedimento de dispensa seria suficiente para caracterizar o ato de improbidade com base na presunção de dano ao erário (dano in re ipsa). 4. A lei, com sua nova redação, não mais admite presunções de que tenha ocorrido perda patrimonial, exigindo que esta seja efetiva e comprovada. 5. Produtos de informática efetivamente adquiridos. Ausência de prova do superfaturamento. 6. Dolo específico não comprovado. 7. Sentença mantida. Recurso conhecido e improvido. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0000290-31.2014.8.18.0104 - Relator: ANTONIO REIS DE JESUS NOLLETO - 4ª Câmara de Direito Público - Data 06/03/2024 )

ÓRGÃO JULGADOR : 4ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0000290-31.2014.8.18.0104

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI

REPRESENTANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

 

APELADO: REGINA MARIA DE SOUSA ARAUJO, SUPRIFORMS SUPRIMENTOS E FORMULARIOS P INFORMATICA LTDA

Advogado(s) do reclamado: JOSE SANDIEL DE ALMONDES SEPULVEDA, FRANCISCO SAMUEL DE ALMONDES SEPULVEDA, DELMAR UEDES MATOS DA FONSECA, LUCIO TADEU RIBEIRO DOS SANTOS, MAYARA CAMARCO GOMES

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N.º 14.230/2021, QUE ALTEROU A LEI N.º 8.429/92. APLICAÇÃO IMEDIATA AOS FEITOS EM TRAMITAÇÃO SEM SENTENÇA TRANSITADA EM JULGADO E EM EXECUÇÃO. CONTRATAÇÃO SEM LICITAÇÃO. EMISSÃO DE CHEQUES SEM FUNDOS. NÃO COMPROVAÇÃO DE DANO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO IMPROVIDO. 1. Entre as modificações implementadas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei nº 8.429/92, uma das mais relevantes diz respeito a exigência de dolo específico para que se configurem os atos de improbidade administrativa previstos. 2. Conforme decidiu o Supremo Tribunal Federal em sede de Repercussão Geral – Tema 1199, respeitados os casos já transitados em julgados, não será possível a condenação, em processos ainda em trâmite, por ato de improbidade administrativo a título de culpa ou dolo genérico. 3. Superação da jurisprudência então consolidada no sentido de que a mera ausência de licitação ou de prévio procedimento de dispensa seria suficiente para caracterizar o ato de improbidade com base na presunção de dano ao erário (dano in re ipsa). 4. A lei, com sua nova redação, não mais admite presunções de que tenha ocorrido perda patrimonial, exigindo que esta seja efetiva e comprovada. 5. Produtos de informática efetivamente adquiridos. Ausência de prova do superfaturamento. 6. Dolo específico não comprovado. 7. Sentença mantida. Recurso conhecido e improvido.

RELATÓRIO

Cuida-se de Apelação Cível interposta em face da sentença de improcedência proferida nos autos da Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa ajuizada em face de Regina Maria de Sousa e Supriforms Suprimentos e Formulários Informática LTDA.

O Ministério Público recorreu (ID 8685376), alegando que a ex-gestora do Município de Miguel Leão (primeira demandada) firmou contrato de aquisição de bens com a empresa Supriforms (segunda demandada) sem que houvesse realizado prévio procedimento licitatório, utilizando-se da emissão de 9 (nove) cheques nominais sem fundo com datas de vencimento entre março e julho de 2008. Afirma que a referida conduta se deu em desacordo com as normas financeiras pertinentes, não tendo sido realizado empenho para efetivação de qualquer gasto para o pagamento de empresa ilegalmente contratada.

Defende que a frustração da licitação gera lesão ao erário in re ipsa. Aduz restar configurado o dolo ou culpa grave dos apelados, motivo pelo qual requer a reforma da sentença, com a condenação dos requeridos pela prática de ato de improbidade administrativa.

Intimados para apresentarem contrarrazões, os apelados deixaram o prazo transcorrer sem manifestação (ID 8685388).

Instado a se manifestar, o Ministério Público Superior (ID 10814100) deixou de se manifestar com base no princípio da unidade daquela instituição, visto que atua como parte nesta lide.

É o relatório.

 

VOTO

Preliminarmente, verificam-se preenchidos todos os pressupostos de admissibilidade, razão pela qual conheço do recurso e passo à análise de mérito.

Narra a inicial do feito, que a primeira apelada, na condição de prefeita do Município de Miguel Leão, firmou contrato de fornecimento com a segunda apelada, adquirindo bens sem a adoção do devido procedimento licitatório. Além disso, emitiu cheques sem a devida provisão de fundos.

O magistrado de origem, por sua vez, concluiu inexistirem elementos de prova capazes de demonstrar a prática deliberada de atos ilícitos pelos réus, com a finalidade de lesar interesses econômicos ou princípios da administração pública, tampouco prova de prejuízo ao erário.

Sobre o tema, registra-se que a Lei n. 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa) sofreu profundas alterações pela Lei n. 14.230/2021. Na hipótese, entende-se pela possibilidade de aplicação retroativa das normas mais benéficas oriundas da reforma promovida pela Lei n. 14.230/2021, nos termos fixados pelo Supremo Tribunal Federal - STF, ao apreciar o Agravo em Recurso Extraordinário nº 843.989/PR, afeto ao Tema 1.199 da sistemática de repercussão geral:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei, (grifos inexistentes no original)

Delineadas estas considerações, passa-se à análise das matérias devolvidas a esta Corte de Justiça, considerando as alterações benéficas implementadas pela Lei n. 14.230/2021, na Lei de Improbidade Administrativa (LIA).

Partindo-se, pois, desse pressuposto, a sentença de 1º Grau deve ser mantida, na medida em que o conjunto probatório não reúne elementos aptos a demonstrar conduta que, à luz da LIA, caracterize ato de improbidade.

De fato, não restou demonstrado o dolo específico, doravante exigido pela LIA, que não mais admite a modalidade culposa de improbidade.

Impende salientar que, dentre as modificações trazidas pela Lei n.º 14.230/2021, destaca-se a extinção da modalidade culposa de ato de improbidade administrativa, remanescendo apenas a modalidade dolosa. Com efeito, a Lei Federal nº 14.230/2021 revogou o tipo de improbidade previsto no art. 11, incisos I e II, da LIA, que tinham uma tessitura mais aberta e, de certa forma, admitiam expressamente o dolo genérico. Vejamos:

Art. 1.º (...)

§ 2.º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9.º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.

§ 3.º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: ”

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;

I - (revogado); (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;

II - (revogado); (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

Quanto aos atos causadores de enriquecimento ilícito ou dano ao erário, embora sem instituir rol taxativo, passou-se a exigir, como visto acima, dolo específico. Nesse sentido, a Lei Federal nº 14.230/2021 mudou a redação do art. 10, caput, da LIA, para instituir como elemento da conduta de prejuízo ao erário a efetiva e comprovada perda patrimonial, o que se repete no texto do art. 10, inciso VIII, que trata da frustração da licitude/dispensa indevida de processo licitatório:

Art.10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva;

§ 1º Nos casos em que a inobservância de formalidades legais ou regulamentares não implicar perda patrimonial efetiva, não ocorrerá imposição de ressarcimento, vedado o enriquecimento sem causa das entidades referidas no art. 1º desta Lei. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 2º A mera perda patrimonial decorrente da atividade econômica não acarretará improbidade administrativa, salvo se comprovado ato doloso praticado com essa finalidade.

Nesse contexto, houve verdadeira superação da jurisprudência então consolidada no sentido de que a mera ausência de licitação ou de prévio procedimento de dispensa seria suficiente para caracterizar o ato de improbidade com base na presunção de dano ao erário (dano in re ipsa), na medida em que a lei, com sua nova redação, não mais admite presunções de que tenha ocorrido perda patrimonial, exigindo que esta seja efetiva e comprovada. Por outro lado, cumpre-nos também perquirir acerca da comprovação do elemento subjetivo, consubstanciado no dolo no caso concreto.

No caso dos autos, conforme bem apontado pela sentença impugnada, é fato incontroverso o efetivo fornecimento pela empresa Supriforms dos produtos de informática adquiridos pelo Município de Miguel Leão (ID 8685293, fls. 38 a 40), apesar da existência de irregularidades no procedimento licitatório. Além disso, o Ministério Público do Estado do Piauí, na condição de autor da presente ação, não desincumbiu-se do ônus de provar a efetiva ocorrência de lesão ao erário municipal, visto que não constam nos autos quaisquer elementos aptos a indicar o superfaturamento nesta contratação. Nesse sentido, a jurisprudência:

EMENTA: 1) DIREITO SANCIONADOR. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. ALEGADAS IRREGULARIDADES NA FASE INTERNA. DOLO NÃO COMPROVADO. AUSÊNCIA DE QUESTIONAMENTO SOBRE FORNECIMENTO DOS PRODUTOS. AUSÊNCIA DE ELEMENTOS QUE INDIQUEM SUPERFATURAMENTO. DANO AO ERÁRIO NÃO COMPROVADO. ATO ÍMPROBO AFASTADO. EFEITO EXPANSIVO DO RECURSO. a) Segundo a jurisprudência desta Câmara, no que tange à tipificação da lesão ao patrimônio público (art. 10, caput, da Lei 8.429/92) exige-se a prova de sua ocorrência, impossibilitando a condenação ao ressarcimento ao erário de dano hipotético ou presumido. b) Com efeito, ainda que haja irregularidades, ou até mesmo ausência de licitação, esta Câmara exige a comprovação da ausência do cumprimento do contrato ou de seu superfaturamento para configuração do dano ao erário, elementos que não restaram demonstrados no caso. c) Ademais, também não existe prova do alegado ato de improbidade violador dos princípios da Administração, sendo certo que a simples existência de irregularidades no procedimento licitatório não caracterizam improbidade administrativa, que exige dolo para sua configuração, conforme precedentes do Superior Tribunal de Justiça e deste Tribunal. d) Em razão do provimento do apelo dos acusados, afastando-se o ato de improbidade administrativa, é caso de estender os efeitos da decisão à corré-não apelante, nos termos do art. 1.005 do Código de Processo Civil, reputando prejudicado o apelo do “parquet”, que visava à ampliação da condenação pelo ato de improbidade ora afastado. 2) APELO DOS ACUSADOS A QUE SE DÁ PROVIMENTO, COM EXTENSÃO DO RESULTADO À CORRÉ-NÃO APELANTE. PREJUDICADO O APELO DO PARQUET. (TJPR - 5ª C.Cível - 0000634-55.2014.8.16.0043 - Antonina - Rel.: DESEMBARGADOR LEONEL CUNHA - J. 10.05.2021)

(TJ-PR - APL: 00006345520148160043 Antonina 0000634-55.2014.8.16.0043 (Acórdão), Relator: Leonel Cunha, Data de Julgamento: 10/05/2021, 5ª Câmara Cível, Data de Publicação: 14/05/2021)

APELAÇÃO – Ação Civil Pública – Improbidade Administrativa – Município de Monte Aprazível – Alegação de superfaturamento e irregularidades no processo licitatório – Superfaturamento ou venda com preço acima do praticado no mercado, entretanto, não comprovada – Ausência de dano ao erário – Improbidade não configurada – Ausência de má-fé, dolo, conluio ou participação em esquema fraudulento – Concordância da douta Procuradoria Geral de Justiça – Sentença de improcedência mantida. RECURSO VOLUNTÁRIO E REEXAME NECESSÁRIO NÃO PROVIDOS.

(TJ-SP - AC: 10005091020198260369 SP 1000509-10.2019.8.26.0369, Relator: Vicente de Abreu Amadei, Data de Julgamento: 28/09/2021, 1ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 29/09/2021)

Em relação à emissão dos cheques sem fundos, a própria segunda demanda mencionou em sede de contestação (ID 8685295, fls. 38/39) ter formalizado acordo, posteriormente homologado judicialmente no bojo da Ação Monitória nº 0000025-68.2010.8.18.0140, aceitando receber a quantia de R$ 17.000,10 (dezessete mil reais e dez centavos) dividida em 9 (nove) parcelas, ao invés do valor de R$ 19.532,28 (dezenove mil quinhentos e trinta e dois reais e vinte oito centavos) inicialmente cobrado. Dessa forma, a referida conduta não gerou efetivo dano ao erário, não sendo imputadas taxas bancárias ao município apelado.

Nesse contexto, a situação ora exposta revela que, mesmo sob a égide da redação anterior da Lei n.º 8.429/1992, não restou caracterizada a prática de ato de improbidade administrativa, mas de mera irregularidade que, no máximo, demonstra despreparo e falhas na gestão do agente, mas não evidencia seu dolo ou má-fé.

Portanto, não há como enquadrar os fatos relatados nas normas prescritas na Lei de Improbidade Administrativa, sendo acertada a sentença que julgou improcedente o pedido.

Isso posto, ante as razões acima consignadas, voto pelo conhecimento e improvimento da Apelação Cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Piauí, mantendo a sentença impugnada na sua totalidade.

É o voto.

Acórdão

 Acordam os componentes da Egrégia 4ª Câmara de Direito Público, do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, À unanimidade, conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

Presentes os Excelentíssimos Senhores Desembargadores Francisco Gomes da Costa Neto , João Gabriel Furtado Baptista e Agrimar Rodrigues de Araújo (Convocado).

Ausente justificadamente o Excelentíssimo Senhor Desembargador  João Gabriel Furtado Baptista , no gozo de férias regulamentares.

Presente a Exma. Sra. Procuradora de Justiça, Dra. Teresinha de Jesus Marques.

Impedimento/suspeição: não houve.

Sustentação oral: não houve.

 

O referido é verdade e dou fé.

Dr. Antônio Reis de Jesus Nollêto

Relator substituto