EMENTA APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA-ALEGAÇÃO DE CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES SEM CONCURSO PÚBLICO LEI 8.429/921. A Lei de Improbidade Administrativa traz três modalidades de atos ímprobos praticados pelos agentes públicos, quais sejam: aqueles que importam enriquecimento ilícito, que causam danos ao erário e os que confrontam os princípios da Administração Pública. 2. As sanções previstas na referida Lei são imputadas aos agentes públicos quando o mesmo provoca danos ao erário ou/e recebimento indevido de vantagens. No caso em apreço houve mera conduta irregular, sem dolo e muito menos prejuízo ao Poder Público. 3. Assim, não foi configurado ato de improbidade administrativa, pois os contratados prestaram serviço e logo após realizado o concurso público, foram afastados. 4. Conheço do Recurso e no mérito nego-lhe provimento. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0801109-60.2019.8.18.0135 - Relator: ADERSON ANTONIO BRITO NOGUEIRA - 1ª Câmara de Direito Público - Data 22/10/2024 )

ÓRGÃO JULGADOR : 1ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0801109-60.2019.8.18.0135

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI
REPRESENTANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

APELADO: ROSILDA MARIA DE SOUSA AMORIM

Advogado(s) do reclamado: MARVIO MARCONI DE SIQUEIRA NUNES

RELATOR(A): Desembargador ADERSON ANTONIO BRITO NOGUEIRA

 

EMENTA

EMENTA APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA-ALEGAÇÃO DE CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES SEM CONCURSO PÚBLICO LEI 8.429/921. A Lei de Improbidade Administrativa traz três modalidades de atos ímprobos praticados pelos agentes públicos, quais sejam: aqueles que importam enriquecimento ilícito, que causam danos ao erário e os que confrontam os princípios da Administração Pública. 2. As sanções previstas na referida Lei são imputadas aos agentes públicos quando o mesmo provoca danos ao erário ou/e recebimento indevido de vantagens. No caso em apreço houve mera conduta irregular, sem dolo e muito menos prejuízo ao Poder Público. 3. Assim, não foi configurado ato de improbidade administrativa, pois os contratados prestaram serviço e logo após realizado o concurso público, foram afastados. 4. Conheço do Recurso e no mérito nego-lhe provimento.

RELATÓRIO

APELAÇÃO CÍVEL (198) -0801109-60.2019.8.18.0135
Origem: 
APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI
REPRESENTANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI
 

APELADO: ROSILDA MARIA DE SOUSA AMORIM
Advogado do(a) APELADO: MARVIO MARCONI DE SIQUEIRA NUNES - PI4703-A

RELATOR(A): Desembargador ADERSON ANTONIO BRITO NOGUEIRA

 

 

RELATÓRIO

Cuida-se de apelação interposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO, já processualmente qualificado nos autos da Ação Civil Pública de responsabilidade por ato de improbidade administrativa (proc. 0801109-60.2019.8.18.0135), tendo como apelada, a Sra. ROSILDA MARIA DE SOUSA, também qualificada, em face de decisão proferida pelo MM. Juiz de Direito da Vara única da Comarca de São João do Piauí - PI.

Na sentença (12094147), o magistrado a quo extinguiu o processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC, julgando improcedente o pedido autoral, por entender não configurado o ato de improbidade administrativa.

O Ministério Público do Piauí, em síntese, argumenta que a sentença do juízo a quo deve ser reformada, devido à irregularidade administrativa praticada pela parte apelada por ter efetuado a contratação irregular de servidores sem concurso público, ato que atenta contra princípios da administração, no qual restou configurado o dolo dos atos praticados. Requer que seja o presente recurso de apelação provido, para reformar a sentença proferida pelo juiz a quo para que a Apelada seja condenada nas reprimendas da Lei 8.429/92.

Devidamente intimada (12094154), a parte apelada não apresentou contrarrazões ao recurso.

Parecer Ministerial Superior (13377739), opina pelo provimento do recurso sob exame.

 

É o relatório.

Encaminhem-se os presentes autos ao Presidente da 1ª Câmara de Direito Público deste TJPI, para a sua inclusão em pauta de julgamento, nos termos do art. 934, do CPC.

Cumpra-se.

 

Teresina/PI – data e assinatura registradas no sistema.

Desembargador ADERSON ANTONIO BRITO NOGUEIRA

Relator

VOTO

VOTO

1. DO CONHECIMENTO DO RECURSO

Conheço da Apelação Cível, visto que preenchidos os seus pressupostos subjetivos e objetivos de admissibilidade.

2. DO MÉRITO

Cuida-se de Recurso de apelação interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO, já processualmente qualificado nos autos da Ação Civil Pública de responsabilidade por ato de improbidade administrativa (proc. 0801109-60.2019.8.18.0135), tendo como apelada, a Sra. ROSILDA MARIA DE SOUSA, também qualificada, em face de decisão proferida pelo MM. Juiz de Direito da Vara única da Comarca de São João do Piauí - PI, na qual julgou extinto o processo com resolução do mérito, in verbis:

 

[...]Embora se admita que as contratações foram realizadas de forma irregular, sem prévio concurso público ou teste seletivo, devo rememorar que aos atos de mera irregularidade ou transgressões disciplinares não deve ser aplicada as sanções dos atos de improbidade. Isso porque, estes possuem uma disciplina mais severa, decorrem de comportamentos fortemente reprováveis contra a Administração Pública, enquanto aqueles atraem sanções na instância administrativa, com a instauração do devido processo disciplinar[...]

[...] Ante o exposto, extingo o processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC, julgando improcedente o pedido autoral. Sem custas e sem honorários.

 

Nas razões recursais, o Ministério Público Superior, pugna pela reforma da sentença primeva, pois afirma que houve contratação irregular de pessoal no quadro Municipal sem realização de concurso público, portanto, atuação que atenta contra princípios da administração, tendo restado configurado o dolo dos atos praticados. Requer que seja o presente recurso de apelação provido, para reformar a sentença proferida pelo juiz a quo para que a Apelada seja condenada nas reprimendas da Lei 8.429/92.

A Lei de Improbidade Administrativa traz três modalidades de atos ímprobos praticados pelos agentes públicos, quais sejam: aqueles que importam enriquecimento ilícito, que causam dano ao erário e os que confrontam os princípios da Administração Pública. Quanto ao mérito atacado, o Apelante afirma que quando houve a contratação de funcionários, sem prévio concurso público, a conduta da Apelada infringiu o artigo 11 da referida lei, devendo responder por ato de improbidade administrativa.

Não obstante, todas essas modalidades só se caracterizam quando há dolo na conduta do agente público. E analisando os autos, verifico que não houve malícia, má-fé ou locupletamento do Apelado com as contratações precárias, como bem observado na sentença, pois os servidores desempenharam suas funções diárias.

Para se configurarem as hipóteses de enriquecimento ilícito ou prejuízo ao erário é necessária, obrigatoriamente, a concorrência do dano. Para a caracterização do ato de improbidade que viole princípios administrativos, dispensa-se a ocorrência do prejuízo material, sendo suficiente o dano à moralidade administrativa e aos demais princípios que regem a administração pública. No caso posto, creio não ter havido prejuízo ao erário porque os contratados prestaram o serviço e determinar o ressarcimento ao erário implica enriquecimento ilícito do Estado.

Na situação em análise, constato que embora tenha havido contratação irregular ante a ausência de concurso público, tal fato não gera improbidade pois, em minha compreensão, não é toda ilegalidade que gera imoralidade. Improbidade significa ilegalidade qualificada, com intenção deliberada de causar violação a princípios administrativos, que não está demonstrada nos autos. É preciso, na verdade, dolo específico de praticar violação à moralidade para se configurar ato de improbidade que atenta contra princípio administrativo.

Verifica-se que a má-fé, é premissa do ato ilegal e improbo e a ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública coadjuvados pela má-intenção do administrador (REsp 1.164.947/DF, 1.a T., rel. Min Luiz Fux, j. 24.08.2010, DJe 09.09.2010).

Assim, no art. 11 da lei 8.429/92, não basta apenas o agente público infringir uma normal ou agir com parcialidade, tem de se comprovar a má-fé, a intenção, isto é, o dolo específico para que seja considerado um ato improbo. As contratações dos servidores mesmo sendo precárias, foram supridas pela necessidade a época de servidores, pois o contexto probatório demonstra que houve a prestação do serviço público ao município, com a respectiva contraprestação remuneratória. Portanto, não havendo efetivo dano ao erário, inexiste razão para condenação dos requeridos pelos atos de improbidade administrativa previsto no art. 10 da Lei supramencionada.

O Superior Tribunal de Justiça tem o entendimento segundo o qual, para que seja reconhecida a tipificação da conduta do réu como incurso nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9° e 11°, e ao menos pela culpa, no artigo 10. Dessa forma, colaciono os seguintes julgados:

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 14.230/2021. DIREITO SANCIONADOR. PREVISÃO LEGAL. ENTENDIMENTO JURISPRUDENCIAL. PRECEDENTES DO STF E STJ. APLICAÇÃO RETROATIVA DA NOVA LEI. CONTRATAÇÃO DE TEMPORÁRIOS. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS LEGAIS. REVOGAÇÃO DO INCISO I DO ART. 11 DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11, V, DA LEI DE IMPROBIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DO CONCURSO PÚBLICO. CONTRATAÇÃO IRREGULAR DE TEMPORÁRIOS. NÃO CONFIGURAÇÃO DE IMPROBIDADE. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO POR APLICAÇÃO RETROATIVA DA NOVA LEI. NÃO COMPROVAÇÃO. APELOS CONHECIDOS E PROVIDOS. I – A Lei de Improbidade Administrativa sofreu profundas alterações pela Lei nº 14.230/2021, havendo intensa alteração no que se refere ao seu aspecto material. II - Dentre uma das suas alterações, está a previsão de forma expressa da aplicação, em sede de improbidade administrativa, dos princípios constitucionais do Direito Administrativo Sancionador. III - Em que pese a diferença de gradação entre sanções penais e sanções administrativas, tais campos do Direito Público Sancionador decorrem de um ius puniendi estatal único, não havendo uma diferença ontológica entre tais regimes. IV - As sanções penais e administrativas se submetem a incidência de princípios comuns aplicáveis ao Direito Público Sancionador, dentre estes, o princípio da irretroatividade (art. 5º, XL, da CF) que dispõe: “a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”, o que nos leva a crer que tal princípio deve ser aplicado nos casos de improbidade administrativa, ante o caráter de Direito Administrativo Sancionador, devendo a norma mais benéfica retroagir para beneficiar o reú na interpretação e aplicação nos ato ímprobos. V - Um caso de retroatividade de norma benéfica é a necessidade de dolo específico para configuração da improbidade, na forma exigida pelo § 2º do art. 1º da Lei de Improbidade Administrativa, inserido pela Lei nº 14.230/2021, superando a jurisprudência tradicional da Corte Cidadã. VI - O ponto fulcral da lide é a contratação de temporários, no Município de Angical, feita de forma irregular, o que levaria a configuração de improbidade administrativa. VII - O mero fato de contratar em desconformidade com os preceitos constitucionais e infralegais não se perfaz, por si só, como ato de improbidade administrativa. VIII - Mesmo patente a indevida contratação de temporários, tendo em vista a ausência de necessidade excepcional interesse público, ao arrepio da Lei, tal ilegalidade não conduz a presença de ato ímprobo. IX - A inobservância de norma constitucional e legal, quando não comprovado o dolo ou má-fé do agente público, caracteriza ausência de improbidade administrativa. X - Aplicando a retroatividade pela necessidade de dolo específico, não há a comprovação do referido dolo, ainda mais, quando o art. 11, V, da Lei de Improbidade, assim prevê: V - Frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros. XI - Em razão disso, não há provas de benefício por parte das Apelantes das aludidas contratações temporárias. XII - Quanto à utilização da máquina pública para frustar a necessidade de concurso público ou da irregularidade de contratação de temporários com fins de benefício próprio ou de terceiros, necessita-se de prova cabal, não estando presente tais provas. XIII - Caberia ao Apelado comprovar a violação dos princípios da administração pública (art. 11, V), nos termos que exige a Lei de Improbidade, ou seja, os elementos trazidos à lide são insuficientes para demonstrar a ocorrência de ato ímprobo, principalmente, no que se refere ao dolo específico das Apelantes. XIV – Apelos conhecidos e provido.

(TJ-PI - AC: 00000130320088180079, Relator: Raimundo Eufrásio Alves Filho, Data de Julgamento: 21/01/2022, 1ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO)

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA. PARA MANUTENÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO. EXCEPCIONAL INTERESSE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. DOLO NÃO DEMONSTRADO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADA. 1. Acontrovérsia consiste em verificar a ocorrência ou não de prática de atos característicos de improbidade administrativa. 2. Preliminar de cerceamento de defesa rejeitada, uma vez que o Juízo primevo justificou o motivo do seu convencimento. 3. A Ação de Improbidade independe das demais ações para apurar a responsabilidade dos agentes públicos, não havendo que se falar em inaplicabilidade da LIA. 4. O caso em debate versa sobre a contratação de servidor público sem a observância do comando constitucional da obrigatoriedade do Concurso Público cravado no artigo 37, II, todavia, justificado no excepcional interesse público que permite a contratação temporária. 5. É necessário aferir em cada caso concreto a presença de dolo, consistente na verdadeira intenção em violar os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, o que in casunão se verifica. Improbidade Administrativa não configurada. 6. 1ª Apelação conhecida e provida. 7. 2ª Apelação não conhecida.

(TJ-MA - AC: 00001011520148100124 MA 0100542018, Relator: JOSÉ JORGE FIGUEIREDO DOS ANJOS, Data de Julgamento: 06/02/2020, SEXTA CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 12/02/2020 00:00:00)

AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REQUISITOS PARA RECEBIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES SEM CONCURSO PÚBLICO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADA. AUSÊNCIA DE DOLO E MÁ-FÉ. PREJUÍZO AO ERÁRIO NÃO COMPROVADO. PRECEDENTES DO STJ. A aplicação das sanções previstas na Lei n. 8.429/92 somente se justifica quando o agente público, com o seu agir, provoca dano ao erário e/ou recebe indevida vantagem em detrimento de Ente Público. Não havendo enriquecimento ilícito e nem dano ao erário, mas mera conduta irregular, ausentes o dolo e o prejuízo para o Poder Público, não há que se falar em improbidade administrativa. Restou evidenciado que o Agravante, na qualidade de Presidente da FAETEC, preencheu algumas vagas por meio de contratos temporários, em razão de afastamentos ocasionais ou de necessidades pontuais, ante a inexistência de pessoal efetivo suficiente às referidas substituições, mediante autorização do Chefe do Poder Executivo. No caso, a maior parte das contratações se deu em razão de afastamento dos servidores efetivos, por licença- médica, licença-prêmio e licença maternidade, que não geram vacância dos respectivos cargos. Assim, não se verifica a prática de qualquer conduta dolosa ou mesmo culposa por parte do réu, que atente contra os princípios da Administração Pública e cause prejuízo ao Erário. Se os contratados efetivamente prestaram os serviços, com a remuneração correspondente, não há que se falar em lesão ao erário. Diante da inexistência de indícios mínimos de que o réu tenha agido com deslealdade ou desonestidade, não demonstrada culpa grave ou dolo por parte deste, bem como, prejuízo ao erário, impõe-se a rejeição da inicial RECURSO A QUE SE DÁ PROVIMENTO (Processo Al 0044262- 74.2016.8.19.0000/RJ/Publicação 06/02/2017/ Julgamento: 31 de Janeiro de 2017 Relator/ FERDINALDO DO NASCIMENTO

 

Aqui parece-me caber uma reflexão. Com a forte incidência da lei de improbidade administrativa, associada a inúmeras ações ajuizadas para aplicação das rigorosas penalidades da lei nº 8.429/92, surgiu um desdobramento do direito administrativo denominado “direito administrativo do medo” no qual os gestores têm receio de cumprir os seus deveres funcionais, por medo de sofrerem indevida persecução e serem sancionados injustamente pela lei de improbidade administrativa. Com isso, emergiu “o apagão de canetas” na administração pública, pelo qual o gestor, ao invés de praticar e assinar seus atos, fica à espera de que o judiciário proferira uma decisão, para somente então executar a ordem conforme determinado pelo juiz, e assim ficar amparado contra a incidência da lei de improbidade administrativa.

O agente público, avesso ao risco, passa a atuar muito mais para não ser réu de uma ação, do que para cumprir sua função pública. Nesses casos, o agente sopesar os riscos de responsabilização a que está sujeito, pois isso pode custar-lhe seus bens por demais valiosos: a liberdade, o patrimônio e o cargo (GULLO, Felipe Ramirez. "Apagão das Canetas". FGV RIO. Dissertação de Mestrado. 2022, p. 104).

Dito isso, por não constatar dolo específico de violar princípio administrativo, e com base na fundamentação acima e da jurisprudência acostada, considero acertada a sentença a quo em não acolher os pedidos acima requeridos, julgando-os improcedentes, portanto, mantenho a decisão do juiz de primeiro grau, em seu inteiro teor.

 

3. DISPOSITIVO

 

Com estes fundamentos, CONHEÇO do presente recurso, e no mérito, NEGO-LHE PROVIMENTO, mantendo a sentença primeva em todos os seus termos.

É o voto.

 

Teresina, data registrada no sistema

Desembargador ADERSON ANTÔNIO BRITO NOGUEIRA

Relator

 

Teresina, 22/10/2024