PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ

5ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

APELAÇÃO CÍVEL Nº 0800353-34.2022.8.18.0042

Órgão Julgador: 5ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

Origem: 2ª Vara da Comarca de Bom Jesus 

Apelante: MUNICÍPIO DE CURRAIS

Advogada: Lanara Falcão Lustosa - (OAB PI/16810-A)

Apelado: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ 

Procuradoria Geral de Justiça do Estado do Piauí

Relator: DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. CONSTRUÇÃO DE MATADOURO PÚBLICO. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA. DESCUMPRIMENTO. EXECUÇÃO FISCAL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. ALEGAÇÃO DE INSUFICIÊNCIA ORÇAMENTÁRIA INSUBSISTENTE. DIREITO FUNDAMENTAL. PLEITO SUBSIDIÁRIO DE AFASTAMENTO DE ASTREINTES INSUBSISTENTE. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. 

1. In casu, em razão do descumprimento do Termo de Ajustamento de Conduta celebrado com Município de Currais - PI, o Ministério Público ajuizou a Ação de Execução de Título Executivo Extrajudicial de n° 0801308-02.2021.8.18.0042. Irresignado, o ente municipal adentrou com os presentes Embargos à Execução de n° 0800353-34.2022.8.18.0042, objetivando obstar a execução do referido título extrajudicial, sob a alegação de que fatos supervenientes comprometeram o orçamento da municipalidade, de modo que o cumprimento das cláusulas do TAC seria inviável, além de que o Judiciário não poderia intervir no juízo de conveniência do Executivo. Subsidiariamente, pleiteia a exclusão da multa diária fixada em juízo, uma vez que seria desnecessária e inviável juridicamente.

2. O Termo de Ajustamento de Conduta possui eficácia de título executivo, nos termos do art. 5º, § 6º, da Lei 7.347/1985, c/c o art. 585, VIII, do CPC/2015. Logo, uma vez celebrado livre e conscientemente, a Administração Pública não pode se abster de cumprir o TAC por meio da alegação de juízo de discricionariedade ou invasão judicial na esfera de sua competência política, sobretudo em razão do acordo ter por objeto direito assegurado constitucionalmente.  Na medida em que constitui título executivo, desde que legal e válido, o TAC deve ser cumprido integralmente, sendo aplicáveis as sanções nele previstas nos casos de inadimplemento total ou parcial.

3. O juízo a quo, acertadamente, fixou multa pessoal diária no importe de R$1.000,00 (mil reais) contra o gestor municipal, sendo tal medida razoável para garantir eficácia à tutela jurisdicional e evitar a persistência no descumprimento da avença. Ora, a aplicação da multa diária potencializa a efetividade do comando jurisdicional, razão pela qual o pleito subsidiário do apelante de que os astreintes sejam afastados é insubsistente.

4. Apelação conhecida e não provida.

ACÓRDÃO

Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara De Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHECER da Apelação, mas para NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo íntegra a sentença recorrida, pelos seus próprios fundamentos. Quanto aos honorários advocatícios determinados pelo juízo a quo, dada a sucumbência do embargante/apelante, entendo pela necessidade de majorar o quantum arbitrado. Para tal, considerando as diretrizes constantes nos §§ 2º e 11 do art. 85 do CPC, opto pela fixação dos honorários advocatícios em 12% (doze por cento) sobre o valor da condenação. Porém, afasto de ofício a condenação da municipalidade em custas processuais, em decorrência da isenção concedida à fazenda pública. Ausência de parecer ministerial, em razão da atuação do Parquet como parte, na forma do voto do Relator.

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

Trata-se de Apelação Cível (ID. 12755491),  que foi interposta pelo MUNICÍPIO DE CURRAIS, que é parte embargante no juízo a quo, contra Sentença de lavra do MM. Juiz de Direito da 2ª Vara da Comarca de Bom Jesus-PI (Id. 12755484), proferida nos autos de Embargos à Execução, que julgou improcedentes os pedidos formulados pela municipalidade, bem como a condenou em custas e honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor da causa. 

Nas Razões Recursais (Id. 12755491), o MUNICÍPIO DE CURRAIS aduz que fatos supervenientes tornaram inviável o cumprimento do Termo de Ajustamento de Conduta celebrado com o Ministério Público, que tinha por objeto a construção de um matadouro público e a adoção de medidas de segurança sanitária e ambientais. Aduz, então, que não há obrigação legal dos municípios instituírem por conta própria um abatedouro, não cabendo ao Judiciário determinar a sua construção ou forma de operacionalidade, que dependem do juízo de discricionariedade e oportunidade da Administração Pública, de modo que a interferência do Poder Judiciário violaria o princípio da separação dos poderes. 

Após, alega que o descumprimento das cláusulas do TAC ocorreu por falta de recursos financeiros, que seria decorrente dos elevados gastos com o pagamento de precatórios, RPV, folha de salário de servidores, pagamentos de débitos junto à Receita Federal e Equatorial (concessionária de energia elétrica) e prestações de serviços essenciais (saúde, educação e assistência social) — assim sendo, tendo em vista o princípio da realidade, afirma que a procedência da pretensão formulada em juízo comprometeria  a prestação dos serviços públicos básicos na municipalidade. Para finalizar, subsidiariamente, pleiteia a exclusão da multa diária fixada em juízo, uma vez que seria desnecessária e inviável juridicamente. Desse modo, requer que a apelação seja conhecida e integralmente provida, a fim de reformar o julgado primevo.

Devidamente intimado, o MINISTÉRIO PÚBLICO apresentou Contrarrazões (Id. 12755494). Afirma que, embora houvesse o compromisso de que a avença fosse cumprida em 08 (oito) meses, o ente municipal passou mais de 06 (anos) da assinatura do TAC sem tomar as medidas necessárias para satisfação do acordo, razão pela qual ajuizou a ação de n° 0801308-02.2021.8.18.00042 para execução do título executivo extrajudicial — logo, inexiste violação ao princípio da separação de poderes. Alega, ainda, que os fatos supervenientes apontados pela municipalidade seriam meros gastos ordinários da Administração Pública, que não possuem o condão de afastar a obrigação firmada pelo ente público no TAC. Após, aduz que o descumprimento das cláusulas do acordo ferem o direito fundamental à saúde e ao meio ambiente equilibrado.  Por fim, no que concerne aos astreintes, aponta que o Ministério Público deixou de executar os valores referentes às obrigações descumpridas nos autos da execução (processo n ° 0801308-02.2021.8.00042), no intuito de evitar prejuízo ao município por atos ocasionados por seu gestor, porém entende que a multa deve incidir sobre a pessoa do Prefeito, pois as medidas do TAC só podem ser concretizadas por iniciativa do gestor. Desse modo, requer o improvimento da apelação. 

O recurso foi recebido em duplo efeito (ID. 12803547) 

Instado a se manifestar, o Ministério Público Superior devolveu os autos sem emitir parecer de mérito, uma vez que a sua atuação como parte dispensa a sua presença como fiscal da lei, em razão do princípio da unidade que rege a instituição (Id. 13635095). 

Este é o relatório.

Determino a inclusão do feito para julgamento em pauta virtual.

VOTO

I. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE 

Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal e, cumpridos os requisitos estabelecidos pelo artigo 1.010 e seguintes do Código de Processo Civil, CONHEÇO da Apelação interposta.

II. PRELIMINARES

Não há preliminares alegadas pelas partes.

III. MÉRITO

Da análise dos autos da Ação de Execução de n° 0801308-02.2021.8.18.0042, constata-se que, uma vez apurado por vistoria técnica do Conselho Regional de Medicina que o Matadouro Público Municipal de Currais-PI não atendia às recomendações técnicas e tecnológicas, foi instaurado o Inquérito Civil Público nº 19/2016 para fiscalizar as instalações. A municipalidade, então, firmou Termo de Ajustamento de Conduta com o Ministério Público para que o inquérito fosse arquivado, sendo o objeto do acordo a construção do matadouro local em observância aos parâmetros de segurança sanitária. 

In casu, em razão do descumprimento do Termo de Ajustamento de Conduta celebrado com Município de Currais-PI, o Ministério Público ajuizou a Ação de Execução de Título Executivo Extrajudicial de n° 0801308-02.2021.8.18.0042. Irresignado, o ente municipal adentrou com os presentes Embargos à Execução de n° 0800353-34.2022.8.18.0042, objetivando obstar a execução do referido título extrajudicial, sob a alegação de que fatos supervenientes comprometeram o orçamento da municipalidade, de modo que o cumprimento das cláusulas do TAC seria inviável, além de que o Judiciário não poderia intervir no juízo de conveniência do Executivo. 

O juízo a quo, então, julgou improcedentes os Embargos à Execução, sob o fundamento de que “não há afronta ao princípio da independência e harmonia entre os Poderes, pois não houve criação, pelo Poder Judiciário, de obrigação à administração, mas apenas determinação para que se cumpra exigência legal, quando houver afronta a direitos essenciais, como o direito à saúde e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, consubstanciada em norma legal válida e eficaz e em Termo de Ajustamento de Conduta celebrado pelo próprio executado-embargante”.  

Porém, a irresignação do Município de Currais permaneceu, razão pela qual apresentou as seguintes controvérsias recursais: a) impossibilidade de cumprir o TAC por ausência de recursos, sendo vedada a interferência do Judiciário ; b) subsidiariamente, a  exclusão da multa diária fixada, uma vez que seria desnecessária e inviável juridicamente. 

No que concerne ao direito em litígio, o art. 225 da Constituição Federal de 1988 é o dispositivo que confere máxima proteção legal ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, sendo que seus fundamentos ligam-se à proteção da vida e da saúde, salvaguardando a dignidade da pessoa humana e visando a funcionalização ecológica da vida social, dispondo, litteris:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.

§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:

I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;       

II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;       

III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;      

IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;        

V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;        

VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;

VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.         

VIII - manter regime fiscal favorecido para os biocombustíveis destinados ao consumo final, na forma de lei complementar, a fim de assegurar-lhes tributação inferior à incidente sobre os combustíveis fósseis, capaz de garantir diferencial competitivo em relação a estes, especialmente em relação às contribuições de que tratam a alínea "b" do inciso I e o inciso IV do caput do art. 195 e o art. 239 e ao imposto a que se refere o inciso II do caput do art. 155 desta Constituição. 

§ 2º Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei.

§ 3º As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.

§ 4º A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.    

§ 5º São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais.

§ 6º As usinas que operem com reator nuclear deverão ter sua localização definida em lei federal, sem o que não poderão ser instaladas.

§ 7º Para fins do disposto na parte final do inciso VII do § 1º deste artigo, não se consideram cruéis as práticas desportivas que utilizem animais, desde que sejam manifestações culturais, conforme o § 1º do art. 215 desta Constituição Federal, registradas como bem de natureza imaterial integrante do patrimônio cultural brasileiro, devendo ser regulamentadas por lei específica que assegure o bem-estar dos animais envolvidos. 

Tem-se, portanto, numa visão geral do caput do art. 225 da Constituição, que certas concepções acerca do direito ambiental foram acatadas pelo ordenamento jurídico, a citar: a) o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é um direito de todos; b) esse direito diz respeito à um bem de uso comum do povo e essencial à vida com qualidade, ou seja, refere-se ao bem ambiental; c) a Constituição Federal de 1988 incumbiu tanto o poder público quanto a coletividade do dever de proteger o bem ambiental, preservando-o; d) não somente as presentes, mas também as futuras gerações são responsáveis pela preservação do bem ambiental.

Assim, ao poder público e à coletividade compete o dever de defender e preservar o meio ambiente. O ordenamento jurídico vigente possui diversas leis dedicadas à proteção ambiental como a Lei nº 6.938/81, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), a Lei nº 7.347/85, que versa sobre a competência do Ministério Público para propositura da Ação Civil Pública de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, e a Lei nº 9.605/98, que tipificou e penalizou condutas criminosas contra o meio ambiente. 

Ademais, de acordo com o art. 196 da Constituição Federal de 1988, “a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação”.

É dever dos entes públicos garantir aos indivíduos políticas públicas voltadas à prevenção e proteção à saúde, assegurando aos cidadãos os serviços à sua promoção, no presente caso, consubstanciada no regular funcionamento de um matadouro público.

Ora, em observância ao arcabouço legal supracitado, o Ministério Público utilizou do Inquérito Civil Público nº 19/2016 para averiguar se o Matadouro de Currais-PI atendia ao direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e à saúde pública. Por sua vez, extrajudicialmente, o Município de Currais-PI firmou Termo de Ajustamento de Conduta em 20/06/2017 para que o inquérito fosse arquivado, firmando o compromisso de que, no prazo de 08 (oito) meses da assinatura do acordo, realizaria a construção de matadouro local em observância aos parâmetros sanitários e ambientais necessários. 

Ocorre, porém, que a municipalidade não cumpriu as obrigações acordadas no TAC, razão pela qual o Ministério Público pleiteou judicialmente a execução da avença. Assim sendo, perceba que a hipótese dos presentes autos não seria de intervenção arbitrária do Judiciário no Executivo, mas sim na apreciação judicial das repercussões jurídicas do acordo firmado. 

Relembre-se, pois, que  o Termo de Ajustamento de Conduta possui eficácia de título executivo, nos termos do art. 5º, § 6º, da Lei 7.347/1985, c/c o art. 585, VIII, do CPC/2015. Logo, uma vez celebrado livre e conscientemente, a Administração Pública não pode se abster de cumprir o TAC por meio da alegação de juízo de discricionariedade ou invasão judicial na esfera de sua competência política, sobretudo em razão do acordo ter por objeto direito assegurado constitucionalmente.  Na medida em que constitui título executivo, desde que legal e válido, o TAC deve ser cumprido integralmente, sendo aplicáveis as sanções nele previstas nos casos de inadimplemento total ou parcial. 

Em consonância, observe-se os seguintes precedentes: 

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. PROTEÇÃO DA SAÚDE PÚBLICA E DO MEIO AMBIENTE. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA - TAC. ART. 5º, § 6º, DA LEI 7.347/1985, ART. 585, INCISOS II E VIII E § 1º, E ART. 461, § 6º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. CONSTRUÇÃO DE MATADOURO. DESCUMPRIMENTO. EMBARGOS À EXECUÇÃO. LEGITIMIDADE DA INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. INEXISTÊNCIA DE NULIDADE DO TAC E DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. 1. O Município não cumpriu o acordado no Termo de Ajustamento de Conduta - TAC, mantendo matadouro sem condições adequadas de higiene e funcionamento, ocasionando riscos à saúde pública e ao meio ambiente, o que levou o Parquet estadual a ajuizar ação de execução da multa cominatória. 2. Os fatos são incontroversos. Entretanto, o Tribunal a quo deu provimento ao reexame necessário por entender nulo o TAC e extinta a execução, sob o argumento de que não cabe ao Poder Judiciário interferir na gestão de verbas públicas, o que constituiria violação ao princípio da separação de poderes. 3. Consoante o disposto no art. 5º, § 6º, da Lei 7.347/1985, c/c o art. 585, VIII, do Código de Processo Civil, o Termo de Ajustamento de Conduta possui eficácia de título executivo. Uma vez celebrado livre e conscientemente (sem necessidade que o faça prazerosamente), não cabe à Administração Pública, em seguida, alegar, para não cumpri-lo, discricionariedade ou invasão na esfera de competência política, tanto mais quando tiver por objeto incumbências estatais prescritas na Constituição e nas leis. Portanto, sendo o TAC legal, válido e com força de título executivo, deve, como boa-fé, ser rigorosa e integralmente cumprido, aplicando-se as sanções nele previstas para inadimplemento total ou parcial, cabendo ao juiz modificar o valor ou periodicidade da multa, se insuficiente ou excessiva ( CPC, art. 461, § 6º). Finalmente, importa lembrar que "A propositura de qualquer ação relativa ao débito constante do título executivo não inibe o credor de promover-lhe a execução" ( CPC, art. 585, § 1º). 4. O Superior Tribunal de Justiça, na esteira do Supremo Tribunal Federal, possui entendimento de inexistir violação ao princípio da separação de poderes quando houver afronta a direitos constitucional ou legalmente reconhecidos como essenciais, onde se encaixam, por exemplo, o direito à saúde e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado: AgInt no REsp 1.304.269/MG, Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 20.10.2017; REsp 1.367.549/MG, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 8.9.2014; REsp 1.661.531/SP, Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 19.12.2017; REsp 1.150.392/SC, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 20.9.2016; AgInt no REsp 1.373.051/SC, Rel. Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe 19.12.2018; e AgRg no REsp 1.192.779/SP, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 11.3.2016. No mesmo sentido, as seguintes decisões monocráticas: REsp 1.762.505/AM, Rel. Ministra Assusete Magalhães, DJe 25.10.2018; REsp 1.739.767/RO, Rel. Ministra Assusete Magalhães, DJe 2.10.2018; e AREsp 1.343.766/CE, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, DJe 24.8.2018. 5. Recurso Especial provido. (STJ - REsp: 1559180 MG 2015/0247705-7, Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 19/03/2019, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 08/09/2020)

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO POR TÍTULO EXTRAJUDICIAL. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA. TAC. DANO AMBIENTAL. MATADOURO. MUNICÍPIO DE RIO PARDO DE MINAS. PRESCRIÇÃO. INOCORRÊNCIA. DIREITO AMBIENTAL TRANSINDIVIDUAL E INDISPONÍVEL. IMPRESCRITÍVEL. NULIDADE DO TAC. INEXIGIBILIDADE. AUSÊNCIA DE DISPONIBILIDADE DE RECURSOS. ASTREINTES. FAZENDA PÚBLICA. 1. O dano ambiental é de natureza transindividual e viola o direito fundamental do cidadão de viver num meio ambiente ecologicamente estável, saudável e equilibrado. Dada à natureza jurídica do direito coletivo indisponível, tem-se que as disposições legais atinentes à prescrição, não lhe são aplicáveis. 2. O Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) é um acordo firmado entre o Ministério Público e o infrator de determinado direito coletivo e tem por objetivo estancar a violação desse direito, obrigando o infrator a cessar a ilegalidade e reparar os danos gerados pela sua conduta. 3. O TAC tem assento no § 6º do art. 5º da Lei Federal n.º 7.347/85 (Ação Civil Pública) e no art. 14 da Recomendação do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) nº 16/10. 4. Trata-se de título executivo extrajudicial apto a instruir o processo de execução e, tendo sido firmado para o cumprimento de obrigação de fazer envolvendo dano ambiental, não há falar-se em qualquer nulidade que possa macular a sua exigibilidade. 5. O STJ já pacificou entendimento no sentido de que é cabível a aplicação de multa em face do Poder Público como medida coercitiva para o cumprimento da obrigação de fazer ou não fazer. 5. A eventual falta de recursos para a execução da obra não obsta o cumprimento do TAC na medida em que restou devidamente ressalvado que o matadouro poderia ser construído com dinheiro publicou ou oriundo da iniciativa privada, cabendo ao Município, nesses casos, a busca dos parcerias. (TJ-MG - AC: 10556180011489001 MG, Relator: Wagner Wilson, Data de Julgamento: 09/05/2019, Data de Publicação: 16/05/2019)

Ainda que não houvesse prévio Termo de Ajustamento de Conduta, a intervenção do judiciário seria perfeitamente cabível no presente caso, senão vejamos. 

A atuação judicial no âmbito das políticas públicas, de forma excepcional, é admitida para fins de controle de legalidade das medidas efetivamente adotadas pela Administração, bem como para fins de controle da legalidade de eventuais omissões estatais capazes de violar direitos fundamentais, tais como saúde, educação, meio ambiente, etc., devendo ser observado, entretanto, os princípios da proporcionalidade e razoabilidade.

O Poder Judiciário poderá efetivar os direitos fundamentais, respeitando as limitações impostas pelo texto constitucional. Apesar da consagrada estrutura tripartida de funções, se mostra indispensável, além das funções atípicas de atuação dos Poderes, baseadas nos freios e contrapesos, a atuação harmônica e, se necessário for, interventiva, do Poder Judiciário para garantir a efetivação dos direitos e garantias consagrados na Constituição da República de 1988.

Lemos no voto do eminente Relator Ministro Ricardo Lewandowski no julgamento do RE 592.581, litteris:

“A Constituição dirigente, que não esgota em si mesma o seu conteúdo direcional, é também política. Ela só se realiza plenamente através da atuação do Poder Legislativo (produção de leis) e do Poder Executivo (criação e execução de políticas públicas). Mas, ao Poder Judiciário cabe justamente guardar e garantir os direitos fundamentais, os quais devem estar subjacentes às leis e às políticas públicas. E quando estas são insuficientes, como se verifica claramente no presente caso, é dever do Poder Judiciário atuar para que essas políticas públicas cumpram com o seu desiderato e satisfaçam um direito tido como pressuposto para qualquer existência digna e sadia. 

A agenda de políticas públicas nasce de pesquisa realizada no seio do grupo social e da definição das prioridades, a partir dos recursos financeiros existentes. Todavia, o não atendimento dessas necessidades coletivas pelos demais Poderes autoriza a atuação do Poder Judiciário no sentido de tornar efetiva a proteção aos direitos fundamentais. Ou seja, a atuação judicial sobressai da inércia ou insuficiência dos demais Poderes em cumprir as diretrizes e determinações da Constituição de efetivar direitos, especialmente os direitos fundamentais”.

(STF - RE 592.581/RS - Plenário. Relator: Ministro Ricardo Lewandowski. Julgamento: 13/08/2015)

É exatamente esse o entendimento consolidado do Superior Tribunal de Justiça, consoante se extrai do seguinte aresto: 

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. PROTEÇÃO DA SAÚDE PÚBLICA E DO MEIO AMBIENTE. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA - TAC. ART. 5°, § 6°, DA LEI 7.347/1985, ART. 585, INCISOS II E VIII E § 1º, E ART. 461, § 6º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. CONSTRUÇÃO DE MATADOURO. DESCUMPRIMENTO. EMBARGOS À EXECUÇÃO. LEGITIMIDADE DA INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. INEXISTÊNCIA DE NULIDADE DO TAC E DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. 

1. O Município não cumpriu o acordado no Termo de Ajustamento de Conduta - TAC, mantendo matadouro sem condições adequadas de higiene e funcionamento, ocasionando riscos à saúde pública e ao meio ambiente, o que levou o Parquet estadual a ajuizar ação de execução da multa cominatória. 

2. Os fatos são incontroversos. Entretanto, o Tribunal a quo deu provimento ao reexame necessário por entender nulo o TAC e extinta a execução, sob o argumento de que não cabe ao Poder Judiciário interferir na gestão de verbas públicas, o que constituiria violação ao princípio da separação de poderes. (...) 

4. O Superior Tribunal de Justiça, na esteira do Supremo Tribunal Federal, possui entendimento de inexistir violação ao princípio da separação de poderes quando houver afronta a direitos constitucional ou legalmente reconhecidos como essenciais, onde se encaixam, por exemplo, o direito à saúde e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado: AgInt no REsp 1.304.269/MG, Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 20.10.2017; REsp 1.367.549/MG, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 8.9.2014; REsp 1.661.531/SP, Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 19.12.2017; REsp 1.150.392/SC, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 20.9.2016; AgInt no REsp 1.373.051/SC, Rel. Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe 19.12.2018; e AgRg no REsp 1.192.779/SP, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 11.3.2016. No mesmo sentido, as seguintes decisões monocráticas: REsp 1.762.505/AM, Rel. Ministra Assusete Magalhães, DJe 25.10.2018; REsp 1.739.767/RO, Rel. Ministra Assusete Magalhães, DJe 2.10.2018; e AREsp 1.343.766/CE, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, DJe 24.8.2018. 5. Recurso Especial provido. 

(REsp 1559180/MG, Rel.Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 19/03/2019, DJe 08/09/2020) (sem grifos no original)

É sabido que não é papel do Poder Judiciário a formulação de políticas públicas, mas sim atuar quando constatada a inércia renitente da Administração. Em recente julgamento do RE 684.612, ao apreciar o Tema n. 698 da Repercussão Geral, o Supremo Tribunal Federal fixou a seguinte tese:

1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 

2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. 

3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP). 

Sob a Relatoria para acórdão do Ministro Luís Roberto Barroso, ficou consignado que “é necessário que esteja devidamente comprovada nos autos a ausência ou grave deficiência do serviço público, decorrente da inércia ou excessiva morosidade do Poder Público”. Lê-se no voto condutor do Ministro:

“29 [...] De fato, quando os Poderes Legislativo e Executivo descumprem seus deveres institucionais, o Poder Judiciário estará autorizado a servir de alerta para que estes exerçam suas atribuições. Falhas estruturais geradas pelo vazio ou pela inefetividade de políticas públicas para o atendimento de determinado direito fundamental fazem com que a atuação do Judiciário seja necessária, em especial se estiver em jogo o mínimo existencial. 

30. Assim, diante de um Poder Executivo omisso, é necessária uma intervenção judicial para “retirar as autoridades públicas do estado de letargia”, como bem pontuou esta Corte na medida cautelar da ADPF 347, que reconheceu o “estado de coisas inconstitucional”, em razão da violação massiva de direitos fundamentais no sistema carcerário brasileiro.

31. Em síntese, é obrigação dos Poderes Públicos fornecerem políticas públicas de qualidade. Mesmo diante de uma escassez de recursos, os direitos fundamentais não podem ser ignorados, cabendo ao Estado oferecer condições mínimas para a efetivação desses direitos em nome da dignidade humana. Frente a omissões reiteradas do Executivo e Legislativo, pode o Judiciário ser chamado na tentativa de corrigir violações constantes ao texto constitucional”. 

No caso em apreço, não há motivos para citar a reserva do possível, pois ela não pode ser utilizada como argumento genérico para que o Poder Público negue ao cidadão direito que lhe é assegurado pelo texto constitucional, ou seja, não pode ser invocada pela Administração com a finalidade de intencionalmente descumprir obrigações constitucionais.

A Constituição da República prevê, ao lado do direito subjetivo público à saúde, o dever estatal de sua efetiva consecução, que pressupõe “políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para a sua promoção, proteção e recuperação” (art. 196). Para alcançar tal finalidade, fontes de receita relativas à seguridade social (arts. 195 e 198, § 1º) e o dever de gasto mínimo nas ações e serviços públicos de saúde (arts. 167, IV e 198, §§ 2º e 3º) se conjugam com a garantia de financiamento estável e progressivo.

Aceitar argumentos relacionados a questões orçamentárias para negar direitos sociais importantes e básicos seria o mesmo que desprezar os fundamentos e princípios constitucionais e impedir que o cidadão obtenha o mínimo existencial. Sabe-se que as prestações positivas custam e estão subordinadas ao orçamento público, no entanto, se não há comprovação objetiva da  impossibilidade econômica do Poder Público em atender a demanda, não há irrazoabilidade em exigir a efetivação do direito. 

Perceba-se, então, que a alegação de insuficiência orçamentária é manifestamente insubsistente, pois não restou comprovada qualquer impossibilidade econômica. Em verdade, os supostos fatos supervenientes apontados pelo ente municipal dizem respeito meramente a gastos ordinários da Administração Pública, que não possuem o condão de afastar as obrigações assumidas pelo ente público ao firmar o TAC. 

Para finalizar, relembre-se que a municipalidade executada/embargante, representada na figura do gestor municipal Raimundo de Sousa Santos, firmou no TAC o compromisso de pagar multa em caso de decumprimento, litteris: 

CLÁUSULA DÉCIMA - O descumprimento de quaisquer das obrigações e proibições do presente termo importará na aplicação imediata de multa no valor de R$ 2.000,00 (dois mil reais) por ato de descumprimento, assumindo as pessoa física responsável, juntamente com a pessoa jurídica que representa, responsabilidade pessoalmente e solidária com tal obrigação, sem prejuízo das demais sanções previstas em lei e da adoção das medidas judiciai civis e administrativas cabíveis, incluindo promoção de ação civil pública de obrigação de fazer e imposição de multa, além de execução específica na forma estatuída no parágrafo 6°, do artigo 50, da Lei Federal n° 7.347, de 24 de julho de 1985 e incisos II e VII, do artigo 585, do Código de Processo Civil.

Nos autos da Ação de Execução de n° 0801308-02.2021.8.18.0042, embora possuísse fundamento para pleitear o valor da multa em juízo, o MINISTÉRIO PÚBLICO pleiteou apenas o cumprimento das obrigações principais concernentes à construção do matadouro, o que demonstra a boa-fé de sua atuação na municipalidade. Porém, para garantir eficácia à medida em pleito, requereu a incidência da multa prevista nos arts. 814 e 815 do CPC/2015, litteris: 

Art. 814. Na execução de obrigação de fazer ou de não fazer fundada em título extrajudicial, ao despachar a inicial, o juiz fixará multa por período de atraso no cumprimento da obrigação e a data a partir da qual será devida.

Art. 815. Quando o objeto da execução for obrigação de fazer, o executado será citado para satisfazê-la no prazo que o juiz lhe designar, se outro não estiver determinado no título executivo. 

O juízo a quo, acertadamente, fixou multa pessoal diária no importe de R$1.000,00 (mil reais) contra o gestor municipal, sendo tal medida razoável para garantir eficácia à tutela jurisdicional e evitar a persistência no descumprimento da avença. Ora, a aplicação da multa diária potencializa a efetividade do comando jurisdicional, razão pela qual o pleito subsidiário do apelante de que os astreintes sejam afastados é insubsistente. 

DISPOSITIVO

Em face do exposto, CONHEÇO da Apelação, mas para NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo íntegra a sentença recorrida, pelos seus próprios fundamentos.

Quanto aos honorários advocatícios determinados pelo juízo a quo, dada a sucumbência do embargante/apelante, entendo pela necessidade de majorar o quantum arbitrado. Para tal, considerando as diretrizes constantes nos §§ 2º e 11 do art. 85 do CPC, opto pela fixação dos honorários advocatícios em 12% (doze por cento) sobre o valor da condenação. Porém, afasto de ofício a condenação da municipalidade em custas processuais, em decorrência da isenção concedida à fazenda pública. 

Ausência de parecer ministerial, em razão da atuação do Parquet como parte. 

É como voto.

Des. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

Relator