RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – RECURSO IMPROVIDO - INDIVIDUALIZAÇÃO DAS CONDUTAS. AUSÊNCIA. NARRATIVA E IMPUTAÇÃO GENÉRICA - RESPONSABILIDADE OBJETIVA – NÃO CABIMENTO - AUSÊNCIA DE INDÍCIOS DA EXISTÊNCIA DO ATO DE IMPROBIDADE. SENTENÇA MANTIDA - RECURSO NÃO PROVIDO. 1. A conduta ímproba deve vir bem delimitada na exordial, sob pena de impossibilitar a defesa do demandado. No caso, o MP não demonstrou as circunstâncias particulares dos alegados atos ímprobos supostamente cometidos pelos requeridos. 2. Para a configuração do ato de improbidade é imprescindível a demonstração detalhada, clara e precisa da conduta do agente. É necessária a mínima individualização da conduta a fim de possibilitar ao demandado o exercício ao contraditório e à ampla defesa. 3. Para caracterização do ato de improbidade administrativa faz-se necessário dolo do agente, assim entendido como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA, não bastando a voluntariedade do agente ou o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas. 4. Ausência de prova de dolo dos réus. 5. Sentença Mantida. Apelação não provida. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0836334-29.2019.8.18.0140 - Relator: FRANCISCO GOMES DA COSTA NETO - 4ª Câmara de Direito Público - Data 02/09/2024 )

ÓRGÃO JULGADOR : 4ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0836334-29.2019.8.18.0140

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI
REPRESENTANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

 

APELADO: FLORENTINO ALVES VERAS NETO, MERLONG SOLANO NOGUEIRA

Advogado(s) do reclamado: UANDERSON FERREIRA DA SILVA REGISTRADO(A) CIVILMENTE COMO UANDERSON FERREIRA DA SILVA, ALINE NOGUEIRA BARROSO, GERMANO TAVARES PEDROSA E SILVA, GARCIAS GUEDES RODRIGUES JUNIOR

RELATOR(A): Desembargador FRANCISCO GOMES DA COSTA NETO

 

EMENTA

 

RECURSOS DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – RECURSO IMPROVIDO - INDIVIDUALIZAÇÃO DAS CONDUTAS. AUSÊNCIA. NARRATIVA E IMPUTAÇÃO GENÉRICA - RESPONSABILIDADE OBJETIVA – NÃO CABIMENTO - AUSÊNCIA DE INDÍCIOS DA EXISTÊNCIA DO ATO DE IMPROBIDADE. SENTENÇA MANTIDA - RECURSO NÃO PROVIDO.

1. A conduta ímproba deve vir bem delimitada na exordial, sob pena de impossibilitar a defesa do demandado. No caso, o MP não demonstrou as circunstâncias particulares dos alegados atos ímprobos supostamente cometidos pelos requeridos.

2. Para a configuração do ato de improbidade é imprescindível a demonstração detalhada, clara e precisa da conduta do agente. É necessária a mínima individualização da conduta a fim de possibilitar ao demandado o exercício ao contraditório e à ampla defesa.

3. Para caracterização do ato de improbidade administrativa faz-se necessário dolo do agente, assim entendido como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA, não bastando a voluntariedade do agente ou o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas.

4. Ausência de prova de dolo dos réus.

5. Sentença Mantida. Apelação não provida.

 

ACÓRDÃO

 

DECISÃO: Acordam os componentes da Egrégia 4ª Câmara Especializada Cível, do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, A unanimidade, conhecer e dar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

 

RELATÓRIO 

Trata-se de APELAÇÃO CÍVEL, interposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ, ora apelante, em desfavor de FLORENTINO ALVES VERAS NETO e MERLONG SOLANO NOGUEIRA, ora apelados, com o escopo de combater a sentença proferida nos autos da AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (Proc. nº 0836334-29.2019.8.18.0140).

 

Na sentença (Id. nº 8855556), o magistrado julgou improcedente a ação para absolver os réus das acusações, diante da não ocorrência dos atos de improbidade administrativa.

 

O Ministério Público interpôs apelação (Id. nº 855553), argumentando que o juízo aplicou retroativamente a nova Lei de Abuso de Autoridade (Lei nº 14.230/2021), a qual revogou o inciso I do art. 11, da Lei nº 8.429/1992, contudo, diante da continuidade típico normativa, as condutas dolosas praticadas pelos requeridos seguem amoldando-se a atos de improbidade administrativa, motivo pelo qual pugna pela reforma da sentença para que seja julgada procedente e se promovam as condenações dos apelados pela prática de atos de improbidade administrativa nos termos do artigo 11, caput, inciso V, da Lei nº 8.429/92, aplicando-se as penas previstas no art. 12, inciso III, da mesma lei, cumulativamente e/ou alternativamente, conforme a extensão do dano causado.

 

Nas contrarrazões ao recurso de apelação (Id nº 8855560 e 8855563), os apelados pleiteiam o improvimento do recurso de apelação interposto pelo Ministério Público Estadual e a consequente manutenção da sentença a quo, sob o argumento da revogação do dispositivo legal supramencionado.

 

Sem parecer ministerial, visto que o Ministério Público é uno como instituição e sua atuação como parte dispensa a sua presença como fiscal da lei (Id. nº 10158505).

 

É o relatório. 

 

VOTO

O Exmo. Senhor Desembargador FRANCISCO GOMES DA COSTA NETO(Relator):

 

I. Juízo de admissibilidade

 

Recurso tempestivo e formalmente regular. Preenchidos os demais requisitos necessários à admissibilidade, CONHEÇO do instrumental.

 

II. Matéria Preliminar

 

Não há.

 

III. Do mérito

 

Cinge-se a pretensão recursal ao suposto ato de improbidade administrativa cometido pelos requeridos acerca da prática de atos ímprobos constantes no art. 10, caput, e inciso IV e XI, e art. 11, I e II, ambos da Lei 8.429/92. Assim, teria ocorrido a contratação irregular de profissionais nos estabelecimentos hospitalares, sem o prévio concurso público ou processo seletivo simplificado, no âmbito da Secretaria Estadual de Saúde do Piauí, violando o disposto no art. 37, II, da CRFB/88, como também a existência de prevaricação e não atendimento de recomendações do parquet estadual.

Ressalta-se, no entanto, que a Lei de Improbidade Administrativa sofreu profundas alterações pela Lei n° 14.230/2021, havendo intensa alteração no que se refere ao seu aspecto material. Dentre elas, está a previsão de forma expressa da aplicação, em sede de improbidade administrativa, dos princípios constitucionais do Direito Administrativo Sancionador.

Dessa forma, em que pese a diferença de gradação entre sanções penais e sanções administrativas, tais campos do Direito Público Sancionador decorrem de um ius puniendi estatal único, não havendo uma diferença ontológica entre tais regimes.

Nesse sentido, CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO proclama, verbis: “Não há, pois, cogitar de qualquer distinção substancial entre infrações e sanções administrativas e infrações e sanções penais. O que as aparta é única e exclusivamente a autoridade competente para impor a sanção” (Curso de Direito Administrativo, 37ª ed., São Paulo, Malheiros, 2022, p. 871).

E, também, a respeito do ius puniendi estatal único, EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA e TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ afirmam que o “mesmo ius puniendi do Estado pode se manifestar tanto pela via judicial como pela via administrativa.” (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo; FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de derecho administrativo. 9. ed. Madri: Civitas, 2022. v. 2, p. 163).

Logo, as sanções penais e administrativas se submetem a incidência de princípios comuns aplicáveis ao Direito Público Sancionador, dentre esses, o princípio da irretroatividade (art. 5°, XL, da CF) que dispõe: “a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”, o que nos leva a crer que tal princípio deve ser aplicado nos casos de improbidade administrativa, ante o caráter de Direito Administrativo Sancionador, devendo a norma mais benéfica retroagir para beneficiar o reú na interpretação e na aplicação nos atos ímprobos.

Além disso, importante pontuar o art. 9°, do Pacto de São José da Costa Rica: “Ninguém pode ser condenado por ações ou omissões que, no momento em que forem cometidas, não sejam delituosas, de acordo com o direito aplicável. Tampouco se pode impor pena mais grave que a aplicável no momento da perpetração do delito. Se depois da perpetração do delito a lei dispuser a imposição de pena mais leve, o delinquente será por isso beneficiado.”.

Nesse sentido, transcreve-se entendimentos da jurisprudência pátria, em que ratificam a retroatividade da norma mais benéfica, in litteris:

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA Ação pretendendo a condenação do réu por ato de improbidade administrativa decorrente da quebra da ordem cronológica no pagamento de precatórios. Prescrição. Inocorrência. Lei nº 14.230/21 promoveu alterações na redação do caput art. 23 da LIA alterando para 08 (oito) anos o prazo para ajuizamento da ação de improbidade, contados da ocorrência do fato ou, em caso de infração permanente, do dia em que cessou a permanência. O novo regime prescricional previsto na Lei nº 14.230/21 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei - Tema nº 1.199 do C. STF. Presentes pressupostos para enfrentar o mérito. Retroatividade da norma mais benéfica quanto à conduta. Cabimento. Lei nº 14.230/21 promoveu alterações na redação do art. 11 da LIA, restringindo a caracterização do ato ímprobo por violação aos princípios da Administração Pública, às condutas descritas em seu rol taxativo. Inequivocamente mais benéfica ao réu as novas disposições. Princípio da retroatividade da lei mais benéfica aplicável ao Direito Administrativo Sancionador. Precedentes. Tema nº 1.199 do C. STF. Improbidade administrativa. Ausência. Conduta imputada não se enquadra em quaisquer das hipóteses constantes do rol taxativo da nova redação do art. 11 da LIA. Descabida a condenação a esse título. Precedentes. Dou provimento, em parte, ao recurso, para afastar a extinção da ação em razão da prescrição. Em prosseguimento, julgo improcedente a demanda.

(TJ-SP - AC: 00014823120088260348 SP 0001482-31.2008.8.26.0348, Relator: Evaristo dos Santos, Data de Julgamento: 17/10/2022, 6ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 24/10/2022). (Grifou-se).

EMENTA: ADMINISTRATIVO - APELAÇÕES CÍVEIS - AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - ATO ALEGADAMENTE VIOLADOR DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO - ALTERAÇÕES INTRODUZIDAS PELA LEI N. 14.230/2021 - NORMA MAIS BENÉFICA - DIREITO ADINISTRATIVO SANCIONADOR - APLICABILIDADE - ENQUADRAMENTO DA ATUAÇÃO NO INCISO II DO ARTIGO 11 DA LIA - REVOGAÇÃO DA NORMA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - INOCORRÊNCIA - RECURSO PRINCIPAL PROVIDO. A Lei n. 14.230, de 25 de outubro de 2021, introduziu significativas alterações para a Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), dentre as quais a fixação de um rol taxativo para a tipificação dos atos violadores dos princípios da Administração Pública e o estabelecimento de um especial fim de agir. Tratando-se a Lei n. 14.230/21 de norma mais benéfica ao réu, deve ser desde logo aplicada, por aplicação do artigo 5º, XL, da Constituição da Republica. A revogação do inciso em que se enquadrava o ato apontado como ímprobo pela Lei n. 14.230/2021 (artigo 11, inciso II) afasta a possibilidade de condenação do apelante principal, devendo ser reconhecida a improcedência do pedido inicial.

(TJ-MG - AC: 10105100151593001 Governador Valadares, Relator: Edilson Olímpio Fernandes, Data de Julgamento: 07/06/2022, Câmaras Cíveis / 6ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 13/06/2022). (Grifou-se).

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO – AÇÃO POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – AQUISIÇÃO DE MEDICAMENTOS SEM LICITAÇÃO – DANO AO ERÁRIO E OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS – DOLO – SUPERVENIÊNCIA DA LEI Nº 14.230/21 – APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR AO SISTEMA DE IMPROBIDADE – RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA. 1. O propósito da Lei de Improbidade Administrativa é coibir atos praticados com manifesta intenção lesiva à Administração Pública e não apenas atos que, embora ilegais ou irregulares, tenham sido praticados por administradores inábeis sem a comprovação de má-fé. Ausência de dolo. 2. Da ilegalidade ou irregularidade em si não decorre a improbidade. Para caracterização do ato de improbidade administrativa exige-se a presença do elemento subjetivo na conduta do agente público. 3. Ação civil pública por improbidade administrativa. A Lei n.º 14.230/2021 promoveu profundas alterações na Lei de Improbidade Administrativa, dentre as quais a supressão das modalidades culposas nos atos de improbidade. Novatio legis in mellius. Retroatividade. Aplicação dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador (art. 1º, § 4º, da Lei nº 8.429/1992). 4. Para caracterização do ato de improbidade administrativa faz-se necessário dolo do agente, assim entendido como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA, não bastando a voluntariedade do agente ou o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas. Ausência de prova de dolo dos réus. Ação civil pública improcedente. Sentença reformada. Recursos providos.

(TJ-SP - AC: 10012716120188260498 SP 1001271-61.2018.8.26.0498, Relator: Décio Notarangeli, Data de Julgamento: 18/04/2022, 9ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 18/04/2022). (Grifou-se).

Assim, a Lei nº 14.230/2021 incluiu os §§ 1º a 3º no artigo 1º da Lei de Improbidade Administrativa, determinando que os atos de improbidade administrativa são condutas dolosas, conceituando o dolo como "a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente", bem como exigindo a comprovação de "ato doloso com fim ilícito", não sendo suficiente "o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas" pelo agente.

Feitas essas considerações iniciais, passa-se à análise da suposta violação do art. 11, V, em que houve a sua continuidade normativo-típica, apesar de sua alteração com a Lei n° 14.230/2021.

O Juízo a quo, ao julgar a presente lide, entendeu pela improcedência da ação, absolvendo os réus de todas as acusações, na medida em que constatou a não ocorrência do ato de improbidade apontado pelo MP.

O ponto fulcral da lide é a contratação irregular de profissionais nos estabelecimentos hospitalares, sem o prévio concurso público ou processo seletivo simplificado, no âmbito da Secretaria Estadual de Saúde do Piauí, o que levaria a configuração de improbidade administrativa.

Nos ditames aplicados pelo Superior Tribunal de Justiça, "a lei de improbidade administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé" (AgRg no AREsp 654.406/SE, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/11/2015, DJe 04/02/2016).

Com isso, o mero fato de contratar em desconformidade com os preceitos constitucionais e infralegais não se perfaz, por si só, como ato de improbidade administrativa. Em outras palavras, mesmo patente a indevida contratação de temporários, haja vista a ausência de necessidade excepcional de interesse público, ao arrepio da Lei, tal ilegalidade não conduz a presença de ato ímprobo. Portanto, a inobservância de norma constitucional e legal, quando não comprovado o dolo ou má-fé do agente público, caracteriza ausência de improbidade administrativa.

Nesse sentido, vêm entendendo os tribunais pátrios, ipsis verbis:

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO – RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PREJUDICIAL DE NULIDADE DA SENTENÇA – AFASTADA – CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA DE SERVIDORES – LEI MUNICIPAL – EXIGÊNCIA DE PROCESSO SELETIVO – INEXISTÊNCIA DA DEMONSTRAÇÃO DA NECESSIDADE TEMPORÁRIA DE EXCEPCIONAL INTERESSE PÚBLICO – ILEGALIDADE MANIFESTA – DOLO, AINDA QUE GENÉRICO – AUSÊNCIA – MERA IRREGULARIDADE – VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – NÃO CONFIGURADA – PROVIMENTO. Havendo demonstração dos motivos que levaram o Juízo singular a aplicar as sanções, previstas no artigo 12, inciso III, da Lei n. 8.429/1992, de forma cumulada, não há falar em nulidade do ato sentencial recorrido. É manifesta a realização de contratação temporária, sem que haja demonstração da necessidade temporária de excepcional interesse público e, em contrariedade ao previsto na lei municipal, pertinente à matéria. A ilegalidade das contratações temporárias não configura ato de improbidade administrativa, por violação aos princípios que regem a Administração Pública, quando ausente o dolo, ainda que genérico, na conduta do agente público. Para a configuração do ato de improbidade previsto no artigo 11, da LIA, faz-se necessária a demonstração de que a parte requerida tenha agido, de forma consciente, no intuito de infringir os princípios da Administração Pública. (TJ-MT 00006918420148110052 MT, Relator: MARCIO VIDAL, Data de Julgamento: 21/06/2021, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 06/07/2021)”.

“EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA - ILEGALIDADE - ELEMENTO SUBJETIVO - DOLO - AUSÊNCIA. 1- Para a caracterização da improbidade administrativa a lei exige a comprovação de atos que importem em enriquecimento ilícito em razão do recebimento de vantagem patrimonial indevida (art. 9º), prejuízo ao erário por ação ou omissão (art. 10), concessão ou aplicação indevida de benefício financeiro ou tributário (art. 10-A) ou que atentem contra “os princípios da administração pública, violando os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições (art. 11), além do elemento subjetivo do tipo, que exige a conduta “dolosa no caso dos artigos 9º e 11 e com culpa grave no art. 10; 2- Na análise do elemento subjetivo do tipo para a caracterização do ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 é imprescindível a demonstração de dolo por parte do agente público, sem o qual não caberá a condenação nas sanções previstas pela Lei nº 8.429/92; 3- A contratação temporária de servidores em inobservância à Constituição da Republica ou à norma local, por si só, não caracteriza ato de improbidade administrativa, quando não comprovado o dolo ou má-fé do agente público; 4- Nos termos do art. 17, § 8º, da Lei nº 8.429/92, "recebida a manifestação, o juiz, no prazo de trinta dias, em decisão fundamentada, rejeitará a ação, se convencido da inexistência do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação da via eleita". (TJMG - Apelação Cível 1.0476.17.001589-7/001, Relator (a): Des.(a) Renato Dresch , 4ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 06/06/2019, publicação da súmula em 11/06/2019”.

Vale ressaltar ainda que, conforme já explicado, aplicando a retroatividade pela necessidade de dolo específico, não há a comprovação do referido dolo, ainda mais, quando o art. 11, V, da Lei de Improbidade, assim prevê: “V - frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros.”.

Assim, a parte apelante não apresentou provas de benefício para as partes apeladas referentes às aludidas contratações. Ademais, caberia ao apelante comprovar a violação aos princípios da administração pública (art. 11, V), nos termos que exige a Lei de Improbidade, ou seja, os elementos trazidos à lide são insuficientes para demonstrar a ocorrência de ato ímprobo, principalmente, no que se refere ao dolo específico dos apelados.

Vale frisar que não se está ratificando as contratações temporárias ilegais no âmbito da Administração Pública, mas apenas afastando a caracterização da improbidade, ao entendimento de que a mera contratação de temporários de forma irregular, somado à ausência de dolo específico, além de que não consta a obtenção de benefícios, seja para os apelados, seja para terceiros, desvestindo-se, assim, do elemento subjetivo imprescindível à configuração do ato ímprobo, à luz das provas e do entendimento jurisprudencial e legal.

IV. Dispositivo

Com base nessas razões, CONHEÇO do recurso interposto, para NEGAR-LHE provimento, mantendo a sentença na integralidade.

Preclusas as vias impugnativas, dê-se baixa e arquive-se. É como voto.

 

Teresina – PI, datado e assinado eletronicamente.

 

 

Desembargador FRANCISCO GOMES DA COSTA NETO

Relator