DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MUNICÍPIO DE COIVARAS. GASTOS COM SAÚDE. MÍNIMO LEGAL. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ART. 11, VI, DA LEI Nº 8.429/1992. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. NECESSIDADE. PRECEDENTES DO STF E STJ. 1. Tese fixada no Tema 1.199 da repercussão geral, STF: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei". 2. Assim, é preciso que se destaque que, agora, apenas a forma dolosa se aplica aos tipos de improbidade administrativa, especificamente os atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º, Lei nº 8.492/92), causem prejuízo ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92) e atentem contra os princípios da administração pública (art. 11, Lei nº 8.492/92), não havendo mais que se falar na forma culposa. 3. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. (TJPI - APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA 0001155-93.2016.8.18.0036 - Relator: MARIA DO ROSARIO DE FATIMA MARTINS LEITE DIAS - 5ª Câmara de Direito Público - Data 19/02/2024 )

ÓRGÃO JULGADOR : 5ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) N^o 0001155-93.2016.8.18.0036

APELANTE: EDIME OLIVEIRA GOMES FREITAS

Advogado(s) do reclamante: MARCIO BARBOSA DE CARVALHO SANTANA, LEONARDO DAVID GOMES BRITO

APELADO: MINISTERIO PUBLICO ESTADUAL, MUNICIPIO DE COIVARAS / PIAUÍ

Advogado(s) do reclamado: IVAN LOPES DE ARAUJO FILHO

RELATOR(A):  MARIA DO ROSÁRIO DE FÁTIMA MARTINS LEITE DIAS, Juíza de Direito Convocada 

EMENTA

 

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MUNICÍPIO DE COIVARAS. GASTOS COM SAÚDE. MÍNIMO LEGAL. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ART. 11, VI, DA LEI Nº 8.429/1992. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. NECESSIDADE. PRECEDENTES DO STF E  STJ. 

1.  Tese fixada no Tema 1.199 da repercussão geral, STF: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

2. Assim, é preciso que se destaque que, agora, apenas a forma dolosa se aplica aos tipos de improbidade administrativa, especificamente os atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º, Lei nº 8.492/92), causem prejuízo ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92) e atentem contra os princípios da administração pública (art. 11, Lei nº 8.492/92), não havendo mais que se falar na forma culposa.

3. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO.

ACÓRDÃO

Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHEÇO da Apelação, no mérito, DAR-LHE PROVIMENTO, reformando a sentença recorrida para julgar improcedentes os pedidos autorais. Sem condenação em custas e honorários, diante da inexistência de prova de má-fé, na forma do voto do(a) Relator(a).

RELATÓRIO

 

Cuida-se de apelação cível (ID n. 9244540, p. 263/288) interposta por Edimê Oliveira Gomes Freitas, contra sentença de parcial procedência de ação civil pública de improbidade administrativa, contra ela proposta pelo Ministério Público do Estado do Piauí.

Segundo alega o autor, a ré foi prefeita do Município de Coivaras em 2013, ano que desrespeitou a Constituição Federal por não destinar o mínimo estabelecido para os gastos com saúde. Em razão disso, pediu a condenação da ré na prática de ato de improbidade administrativa prevista no art. 12, II e III, da Lei n. 8.429/92 (ID n.9244540, p. 02/06). Juntou documentos (ID n. 9244540, p. 7/18).

Devidamente citada, a parte demandada apresentou manifestação nos autos, sustentando que: i) os autos deveriam ser remetidos à Justiça Federal já que trata de recursos oriundos da área de saúde, especialmente de recursos federais; ii) a situação do Município quando assumido pela ré merecia atividades extraordinárias, especialmente a regularização de salários de servidores em atraso, bem como débitos com a Eletrobrás, INSS e outros fornecedores; iii) que o mínimo constitucional foi aplicado, tendo-se a exemplo a reforma do posto de saúde do povoado Duvidosa que já seria suficiente para atingir o índice constitucional; iv) ainda que tivesse havido irregularidade, não houve prejuízo ao Município; v) não houve dolo na conduta da demandada. Por fim, pediu improcedência do pedido autoral (ID n. 9244540, p. 29/44). Juntou documentos (ID n. 9244540, p. 45/55).

O Ministério Público manifestou-se no sentido de que a competência é da Justiça Estadual pela própria existência de entendimento do STF consolidado sobre o tema, reiterando a inicial quanto às demais teses levantadas pela defesa (ID n. 9244540, p. 86/92).

Em decisão de ID n. 9244540, p. 106/107 foi recebida a inicial e determinada a citação do réu para contestar a ação. Na defesa, foram reiterados os argumentos da manifestação de ID n. 9244540, p. 45/55. 

Foi, então, realizada audiência entre as partes (ID n. 9244540, p. 142), cuja conciliação foi infrutífera e, em ID n. 9244540, p. 202, foi deferido o ingresso do Município de Coivaras na lide. Após requerimento de instrução probatória (ID n.  9244540, p. 224/226), foi deferida a oitiva de testemunhas (ID n. 9244540, p. 229), registradas em áudio (ID n. 9244540, p. 240/241).

Após conclusão, sobreveio sentença que, reconhecendo a competência da Justiça Estadual para seu processamento e julgamento, julgou parcialmente procedente a ação de improbidade, considerando a recorrente incursa no art. 11, da Lei n. 8.429/92, condenado-a ao pagamento de multa civil  correspondente a 2 (duas) vezes a remuneração atribuída ao cargo de prefeito municipal na data da liquidação da sentença, bem como proibição de contratar com o Poder Público, receber incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio pelo prazo de três anos, nos limites postos na fundamentação (ID n. 9244540, p. 243/254).

Inconformada, a ré interpôs o presente recurso sustentando, em síntese, que a decisão deve ser reformada porque: i) a justiça estadual é incompetente para o julgamento de causas da área de saúde que envolvem recursos federais; ii) o Município encontrava-se com vários déficits financeiros quando a apelante assumiu o cargo de prefeita, razão pela qual teve que pagar, prioritariamente, dívidas sobre serviços essenciais; iii) os recursos foram aplicados conforme exige a legislação, inexistindo desvio de recursos e desvio de finalidade;  iv) não houve prejuízo por parte do Município na destinação das verbas públicas e nem divergência na finalidade do uso do dinheiro público; v) inexiste dolo na conduta da recorrente, além da inexistência da comprovação de dano ao erário; vi) não houve prática de qualquer ato de má-fé, mas dentro do que se conhece por reserva do possível. Pediu, ao fim, o provimento do recurso para julgar-se os pedidos iniciais totalmente improcedentes (ID n. 9244540, p. 263/288).

O Ministério Público do Estado apresentou contrarrazões ao recurso, impugnando os argumentos do apelante, como a legítima competência da Justiça Estadual para julgamento do feito. Também sustentou que a autoria e materialidade restaram demonstradas nos autos, reiterando os termos da petição inicial (ID n. 9244540, p. 300/312).

O recurso foi recebido em seu duplo efeito (ID n. 9259272) e, instado a se manifestar, o Ministério Público Superior opinou pelo conhecimento e não provimento da apelação, mantendo-se a sentença em sua integralidade (ID n. 10250080).

Após determinação de providências, foram juntadas as mídias da audiência realizada (ID n. 13975749) e os autos vieram conclusos para voto.

É o relatório.

VOTO

Admissibilidade

Tenho que estão preenchidos os requisitos de admissibilidade.

As partes são legítimas, houve sucumbência da apelante, o recurso é tempestivo e houve recolhimento de custas. 

Por isso, conheço da apelação. 

Preliminar de incompetência da Justiça Estadual para processamento e julgamento do feito

Sustenta a recorrente que o feito deveria ser deslocado para a Justiça Estadual em razão de se tratar de alegação de desvio de finalidade de verba da União. 

No entanto, tal argumento não merece acolhimento, nos termos do entendimento mais recente do Superior Tribunal de Justiça. 

A competência para processar e julgar ações de ressarcimento ao erário e de improbidade administrativa, relacionadas à eventuais irregularidades na utilização ou prestação de contas de repasses de verbas federais aos demais entes federativos, estava sendo dirimida por aquela Corte Superior sob o enfoque das Súmulas 208/STJ ("Compete à Justiça Federal processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita à prestação de contas perante órgão federal") e 209/STJ ("Compete à Justiça Estadual processar e julgar prefeito por desvio de verba transferida e incorporada ao patrimônio municipal").

Lado outro, o art. 109, I, da Constituição Federal prevê, de maneira geral, a competência cível da Justiça Federal, delimitada objetivamente em razão da efetiva presença da União, entidade autárquica ou empresa pública federal, na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes na relação processual.

Neste sentido, vê-se que a legislação estabelece, portanto, competência absoluta em razão da pessoa (ratione personae), configurada pela presença dos entes elencados no dispositivo constitucional na relação processual, independentemente da natureza da relação jurídica litigiosa.

Não há que se confundir com o art. 109, VI, da Constituição Federal, que dispõe sobre a competência penal da Justiça Federal, especificamente para os crimes praticados em detrimento de bens, serviços ou interesse da União, entidades autárquicas ou empresas públicas. Assim, para reconhecer a competência, em regra, bastaria o simples interesse da União, inexistindo a necessidade da efetiva presença em qualquer dos polos da demanda.

Nesse contexto, a aplicação dos referidos enunciados sumulares, em processos de natureza cível, tem sido mitigada no âmbito do STJ. A Segunda Turma afirmou a necessidade de uma distinção (distinguishing) na aplicação das Súmulas 208 e 209 do STJ, no âmbito cível, pois tais enunciados provêm da Terceira Seção deste Superior Tribunal, e versam hipóteses de fixação da competência em matéria penal, em que basta o interesse da União ou de suas autarquias para deslocar a competência para a Justiça Federal, nos termos do inciso IV do art. 109 da CF. Por isso, a competência da Justiça Federal, em matéria cível, é aquela prevista no art. 109, I, da Constituição Federal, que tem por base critério objetivo, sendo fixada tão só em razão dos figurantes da relação processual, prescindindo da análise da matéria discutida na lide (trechos de votos do REsp 1.325.491/BA, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 05/06/2014, DJe 25/06/2014, bem como AgInt no CC: 174764 MA 2020/0234871-0, Relator: Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, Data de Julgamento: 09/02/2022, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 17/02/2022). 

Neste sentido, também:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO CONFLITO DE COMPETÊNCIA. CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA INSTAURADO ENTRE JUÍZOS ESTADUAL E FEDERAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA AJUIZADA POR MUNICÍPIO CONTRA EX-PREFEITO. IRREGULARIDADES NA APLICAÇÃO DE VERBAS ORIUNDAS DO FUNDEB. INOCORRÊNCIA DE COMPLEMENTAÇÃO DA UNIÃO AO FUNDEB, NO PERÍODO DAS IRREGULARIDADES. AUSÊNCIA DE INTERESSE DA UNIÃO RECONHECIDA, PELA JUSTIÇA FEDERAL. ART. 109, I, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. COMPETÊNCIA ABSOLUTA, EM RAZÃO DA PESSOA. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL PARA O JULGAMENTO DO FEITO. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO.

I. Conflito de Competência suscitado nos autos de Ação Civil Pública ajuizada pelo Município de Itapeva/SP, na qual postula a condenação de ex-Prefeito pela prática de atos de improbidade administrativa, consubstanciados em irregularidades na aplicação de verbas do FUNDEB, recebidas pelo Município, no ano de 2004.

II. Nos termos da jurisprudência do STJ, (a) "a competência da Justiça Federal, prevista no art. 109, I, da Constituição Federal, é fixada, em regra, em razão da pessoa (competência ratione personae), levando-se em conta não a natureza da lide, mas, sim, a identidade das partes na relação processual" (STJ, CC 105.196/RJ, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 22/02/2010); e (b) "deve-se observar uma distinção (distinguishing) na aplicação das Súmulas 208 e 209 do STJ, no âmbito cível. Isso porque tais enunciados provêm da Terceira Seção deste Superior Tribunal, e versam hipóteses de fixação da competência em matéria penal, em que basta o interesse da União ou de suas autarquias para deslocar a competência para a Justiça Federal, nos termos do inciso IV do art. 109 da CF" (STJ, REsp 1.325.491/BA, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 25/06/2014).

III. No caso, nenhum dos entes elencados no art. 109, I, da Constituição Federal figura na relação processual, seja como autor, réu, assistente ou oponente e, remetidos os autos à Justiça Federal, fora afastado, de forma expressa, o interesse da União no julgamento do feito, pois, no período dos fatos apurados, não houve complementação ao FUNDEB com verbas federais. Assim, compete ao Juízo Estadual, suscitante, o julgamento do feito (Súmulas 150, 224 e 254/STJ).

IV. Agravo Regimental improvido.

( AgRg no CC 124.862/SP, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 24/02/2016, DJe 15/03/2016)

PROCESSUAL CIVIL E CONSTITUCIONAL. CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA INSTAURADO ENTRE JUÍZOS ESTADUAL E FEDERAL. AÇÃO DE RESSARCIMENTO DE DANOS AO ERÁRIO AJUIZADA POR MUNICÍPIO EM FACE DE EX-PREFEITO. MITIGAÇÃO DAS SÚMULAS 208/STJ E 209/STJ. COMPETÊNCIA CÍVEL DA JUSTIÇA FEDERAL (ART. 109, I, DA CF). COMPETÊNCIA ABSOLUTA EM RAZÃO DA PESSOA.PRECEDENTES DO STJ. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL.

[...]

11. Conflito de competência conhecido para declarar a competência do Juízo Estadual.

(CC 142.354/BA, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 23/09/2015, DJe 30/09/2015)

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA. AÇÃO DE IMPROBIDADE. IRREGULARIDADES NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. APLICAÇÃO DE VERBAS DA FUNDAÇÃO NACIONAL DE SAÚDE-FUNASA. ATÉ ENTÃO, HÁ A AUSÊNCIA DE MANIFESTAÇÃO EXPRESSA DA UNIÃO QUANTO AO INTERESSE EM INTEGRAR À LIDE. SÚMULA 150/STJ. ART. 109, I DA CF/88. RATIONAE PERSONAE. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL.

[...]

(CC 131.323/TO, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 25/03/2015, DJe 06/04/2015)

Assim, não há o que se alterar no entendimento do juízo a quo acerca da competência da justiça estadual para o julgamento do feito, mesmo porque, no caso dos autos, não figura em nenhum dos polos da relação processual ente federal indicado no art. 109, I, da Constituição Federal.

Mérito

Conforme relatado, a sentença sob exame reconheceu que a ré incorreu na conduta imputada no art. 11, VI, da Lei n. 8.429/92, no art. 11, da Lei n. 8.429/92, sendo condenada ao pagamento de multa civil  correspondente a 2 (duas) vezes a remuneração atribuída ao cargo de prefeito municipal na data da liquidação da sentença, bem como proibição de contratar com o Poder Público, receber incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio pelo prazo de três anos (ID n. 9244540, p. 243/254).

Como é cediço, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seu artigo 37, caput, dispõe que:

 

“A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: [...]”

 

Observa-se, assim, que todo e qualquer ato praticado na Administração Pública deverá ser regido pelo princípio da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Com o intuito de salvaguardar os princípios da Administração Pública, foram criados alguns instrumentos na legislação brasileira, dentre os quais destacam-se: Ação Popular, Ação Civil Pública de Improbidade, Controle Externo Exercido pelos Tribunais de Contas e Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs).

Diante disso, também foi criada a Lei nº 8.492, de 02 de junho de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa), recentemente alterada pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021, que regulamentou o disposto no art. 37, § 4º, da Constituição Federal de 1988, objetivando impor sanções aos agentes públicos que, por ação ou omissão, violem os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, lealdade às instituições e notadamente: a) importem enriquecimento ilícito (art. 9º); b) causem prejuízo ao erário (art. 10); c) atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11). 

Para aplicação das sanções acima descritas, é necessária além da presença da conduta, do resultado e do nexo causal, para responsabilização do agente público, a presença do elemento subjetivo (dolo), não sendo admitido confundir com simples ilegalidade, tampouco a atribuição de responsabilidade objetiva em sede de improbidade administrativa.

Sobre a matéria, em recente decisão, de 18/08/2022, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do já mencionado Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, apreciando o Tema 1.199 da repercussão geral, deu provimento ao recurso extraordinário para extinguir a ação, e, por maioria, o Tribunal acompanhou os fundamentos do voto do Ministro Alexandre de Moraes (Relator). Na sequência, por unanimidade, foi fixada a seguinte tese:

 

"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

 

Assim, é preciso que se destaque que, agora, apenas a forma dolosa se aplica aos tipos de improbidade administrativa, especificamente os atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º, Lei nº 8.492/92), causem prejuízo ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92) e atentem contra os princípios da administração pública (art. 11, Lei nº 8.492/92), não havendo mais que se falar na forma culposa, anteriormente admitida com relação a atos que causem lesão ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92), sendo esta uma das principais mudanças promovidas pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021.

Por sua vez, a caracterização da conduta ímproba que contraria os princípios da administração pública (art. 11, da Lei nº 8.492/92), não obriga a demonstração de dano ao erário ou de enriquecimento ilícito, não prescindindo, em contrapartida, da demonstração de dolo.

Não há responsabilidade objetiva em relação aos atos de improbidade. Da mesma forma, a inversão do ônus da prova não se aplica a esses casos, ou seja, quem ingressa com a ação deve provar o dolo do agente, provar que além de ter ferido os princípios da administração pública o fez com um mínimo de má-fé que revele um comportamento desonesto.

Neste sentido, sustentar que um ato é doloso, genericamente, ou ilegal, não é suficiente para a caracterização de ato de improbidade. O erro grosseiro, a falta de zelo com a coisa pública, a negligência, podem até ser punidos em outra esfera, de modo que não ficarão necessariamente impunes, mas não mais caracterizarão atos de improbidade (GAJARDONI, Fernando da Fonseca; CRUZ, Luana Pedrosa de Figueiredo, GOMES JUNIOR, Luiz Manoel; FAVRETO, Rogério. Comentários à Nova Lei de Improbidade Administrativa. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2021).

Assim, não basta mais alegar que um ato é doloso, ou demonstrar que é ilegal. É necessário demonstrar a má-fé. Aliás, esse tem sido o entendimento do Superior Tribunal de Justiça já há algum tempo:

 

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. DISPENSA OU INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO FORA DAS HIPÓTESES PREVISTAS EM LEI. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO DE PREJUÍZOS AO ERÁRIO. DEMONSTRAÇÃO. AUSÊNCIA. ATIPICIDADE DA CONDUTA. 1. Ao interpretar o artigo 89 da Lei 8.666/1993, esta Corte Superior de Justiça consolidou o entendimento no sentido de que para a configuração do crime de dispensa ou inexigibilidade de licitação fora das hipóteses previstas em lei é indispensável a comprovação do dolo específico do agente em causar dano ao erário, bem como do prejuízo à Administração Pública. 2. No caso dos autos, verifica-se que diante da ausência de elemento indispensável para a caracterização do delito previsto no artigo 89 da Lei n. 8.666/1993, em razão da inexistência de efetivo prejuízo à Administração pública, resta insuperável, na espécie, o reconhecimento da atipicidade da conduta, devendo ser afastada a condenação do acusado. 3. Agravo regimental desprovido. (STJ - AgRg no REsp: 1740504 TO 2018/0111675-8, Relator: Ministro JORGE MUSSI, Data de Julgamento: 06/11/2018, T5 - QUINTA TURMA, Data de Publicação: DJe 22/11/2018) (grifou-se)

 

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RECURSOS ESPECIAIS. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. CONTRATAÇÃO E MANUTENÇÃO DE PESSOAL SEM A REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE DOLO E DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADO. RECURSOS PROVIDOS. 1. "A improbidade administrativa consiste na ação ou omissão intencionalmente violadora do dever constitucional de moralidade no exercício da função pública, tal como definido por lei" (Marçal Justen Filho in Curso de Direito Administrativo, 3ª ed. rev. e atual., São Paulo: Saraiva, 2008, p. 828). 2. Para que se configure a improbidade, devem estar presentes os seguintes elementos: o enriquecimento ilícito, o prejuízo ao erário e o atentado contra os princípios fundamentais (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência). 3. O ato de improbidade, na sua caracterização, como de regra, exige elemento subjetivo doloso, à luz da natureza sancionatória da Lei 8.429/92. 4. No caso dos autos, as instâncias ordinárias afastaram a existência de dolo, bem como de prejuízo ao erário, razão por que não há falar em ocorrência de ato de improbidade administrativa. 5. Recursos especiais providos. (STJ - REsp: 654721 MT 2004/0078515-0, Relator: Ministro BENEDITO GONÇALVES, Data de Julgamento: 23/06/2009, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: --> DJe 01/07/2009 LEXSTJ vol. 241 p. 107) (grifou-se)

Inclusive, no sentido de ser imprescindível a demonstração do dolo na conduta imputada como de improbidade, este Tribunal de Justiça segue o mesmo entendimento:

APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINAR DE ERRO MATERIAL NA SENTENÇA. ACOLHIDA. NÃO CONFIGURAÇÃO DOS ATOS ÍMPROBOS. ELEMENTO SUBJETIVO E DANO NÃO DEMONSTRADOS. NÃO CARACTERIZAÇÃO. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS INICIAIS. SENTENÇA MANTIDA. 1. Apesar de o processo ter como requerido a pessoa de José Erasmo da Silva, ex-Prefeito do Município de Cocal de Telha/PI, o magistrado condenou a parte autora ao pagamento de honorários ao advogado de Gervársio Barbosa. Apura-se, com efeito, a existência de erro material no dispositivo da sentença, visto que se refere ao advogado de parte estranha à relação jurídica processual. 2. Analisando a questão posta nos autos, é necessário destacar que quanto à característica de ato de improbidade administrativa, que cause prejuízo ao erário, é necessária a comprovação efetiva do dano real ao patrimônio público. Assim, para configuração destas hipóteses são necessários a existência de uma conduta ilegal do agente público, ativa ou omissiva, que, de forma dolosa, associado pela má-fé, enseje o prejuízo financeiro provado ao patrimônio público. 3. In casu, não é possível enquadrar a conduta do requerido na hipótese do artigo 10, X, da Lei 8.429/92 (X - agir ilicitamente na arrecadação de tributo ou de renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público), não havendo mais que se falar na aplicação do art. 11, II, da Lei 8.429/92 (II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício), porquanto tenha sido revogado pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021, a qual ser aplicada retroativamente para beneficiar o réu. 4. De igual sorte, também não ficou provado nos autos que os atos praticados pelo agente público tenham sido eivados de dolo, má-fé ou desonestidade, não estando demonstrando, de modo contundente, o elemento subjetivo do dolo. 5. Apelo conhecido e improvido. (TJPI - ApCiv 0000354-55.2015.8.18.0088 Relator: Des. Olímpio José Passos Galvão Data de Julgamento: de 20 a 27 de maio de 2022, da 3ª Câmara de Direito Público)

APELAÇÃO CÍVEL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NO MUNICÍPIO DE TERESINA. ARTIGOS. 10 E 11 DA LEI Nº. 8.429/92. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA. AUSÊNCIA DE DOLO E DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. [...] 3. Não se encontram demonstradas as violações aos artigos 10 e 11, da Lei de Improbidade Administrativa, uma vez que não resta caracterizada a conduta ou omissão dos requeridos a causar prejuízos ao erário municipal, nem sua intenção de obterem vantagem pessoal com referidas contratações. 4. Do Exposto e no mais que nos autos constam, voto pelo Conhecimento e Improvimento do recurso para manter a sentença fustigada em seus expressos termos. É o Voto. Instado a se manifestar, o Órgão do Parquet estadual, por seu representante, às fls. 356/357, manifestou desinteresse na ação. (TJ-PI - REEX: 00014155720138180140 PI, Relator: Des. José James Gomes Pereira, Data de Julgamento: 22/08/2019, 2ª Câmara de Direito Público).

 

DIREITO PÚBLICO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NO MUNICÍPIO DE TERESINA. ARTIGOS. 10 E 11 DA LEI Nº. 8.429/92. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA. AUSÊNCIA DE DOLO E DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. […] 2. Não se encontram demonstradas as violações aos artigos 10 e 11, da Lei de Improbidade Administrativa, uma vez que não resta caracterizada a conduta ou omissão dos requeridos a causar prejuízos ao erário municipal, nem sua intenção de obterem vantagem pessoal com referidas contratações. 3. Sentença mantida em reexame necessário e desprovimento do recurso ministerial à unanimidade. (TJ-PI - REEX: 00010795320138180140 PI, Relator: Des. Joaquim Dias de Santana Filho, Data de Julgamento: 07/12/2017, 6ª Câmara de Direito Público)

 

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICO POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVO. PRELIMINAR DE VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL, AMPLA DEFESA E CONTRADITÓRIO. REJEITADA. ATOS DE IMPROBIDADE CONSUBSTANCIADA NA CONTRATAÇÃO DE PESSOAL SEM CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE DOLO E PREJUÍZO AO ERÁRIO PÚBLICO. […] 3. Assim, é necessário ter em mente que a improbidade administrativa não se confunde com a ilegalidade ou com a irregularidade da conduta do agente público. A improbidade se revela uma espécie peculiar de ilegalidade praticada com intuito malsão do agente, quando atua com desonestidade, malícia, dolo ou culpa grave, a fim de propiciar enriquecimento ilícito próprio ou alheio, de causar prejuízo ao erário ou em afronta aos princípios da administração pública. 4. Esse entendimento se justifica na intenção de evitar punições contra atos apenas ilegais praticados por seus agentes como se fossem atos de improbidade. Assim, o Tribunal da Cidadania assevera que só adquire o caráter ímprobo a conduta que fere os princípios constitucionais da Administração Pública em razão do ato ser constituído de má-fé e caracterizada a conduta dolosa, não reputando adequado a punição do administrador que agiu de maneira inábil, sem a comprovação do dolo. 5. Outrossim, é necessária a existência do elemento subjetivo dolo para caracterização da improbidade administrativa para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 e, ao menos a culpa, para a hipótese do artigo 10 da Lei n. 8.249/92. 6. No caso concreto verifica-se que o Ministério Público juntou inquérito civil que investigou os mesmos fatos, tendo requerido ao então gestor, ora apelante, que disponibilizasse as folhas de pagamentos dos meses de abril a julho de 2008, o que foi atendendo pela administração. 7. Do cotejo desses documentos, como o próprio Ministério Público reconhece em seu relatório do inquérito (fls. 391/398), não é possível distinguir os servidores efetivos, comissionados e temporários. Portanto, em consonância com os princípios da razoabilidade e proporcionalidade e por não estar presente na conduta do apelante qualquer indício de improbidade, de má-fé ou de dolo e, também, não ter este causado prejuízo ao Município, nem mesmo dado azo ao enriquecimento ilícito, não se justifica a sua condenação por ato de improbidade. 8. Firme nesses fundamentos, acompanhando o parecer Ministerial de segundo grau, dou provimento ao recurso interposto, para julgar improcedente o pedido inicial, reformando totalmente a sentença. Sem custas e honorários. (TJ-PI - AC: 00000503020088180079 PI, Relator: Des. Hilo de Almeida Sousa, Data de Julgamento: 25/10/2018, 3ª Câmara de Direito Público).

 

Caberia, portanto, ao Poder Judiciário extrair dos autos se há prova de que a ré, ora apelante, na condição de ex-gestora de Coivaras agiu com dolo, má-fé, na conduta a ela imputada.

Porém, destaque-se que a questão de fundo é que não há comprovação de qualquer dano causado pela gestora ao município, ao passo que a má gestão, por si só, não configura ato de improbidade.

Lado outro, ainda que ficasse demonstrado – o que não vislumbro ocorrer nos autos – que a apelante violou princípios da administração pública, o fato é que os argumentos utilizados pela recorrente demonstram que a utilização das verbas públicas foi direcionada para serviços essenciais, inclusive da área de saúde.

Assim, in casu, entendo que não ficou evidenciada a conduta dolosa da recorrente, o que gera a impossibilidade de se reconhecer a ocorrência de ato de improbidade administrativa. O autor/apelado não se desincumbiu do ônus de provar o fato constitutivo do seu direito, ante a ausência de comprovação do efetivo dolo em violar os princípios da administração pública.

Destaque-se, por oportuno, que se antes da Lei n. 14.230/21, o STJ tinha o entendimento sobre a dispensabilidade de dolo específico em casos como o dos autos. Hoje, diante da decisão do STF no julgamento do RE n. 843989, o dolo específico mostra-se essencial.

Inclusive, este Tribunal de Justiça vem adotando a aplicação da tese de necessidade de se comprovar a existência de dolo específico para o fim de caracterização de ato de improbidade administrativa:

EMENTA: PROCESSUAL CIVIL E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESENÇA DO ELEMENTO SUBJETIVO. APELO CONHECIDO E IMPROVIDO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA A QUO. 1) No caso em comento, o autor, alega que o requerido, enquanto gestor municipal, deixou de publicar os Relatórios de Gestão Fiscal e os Relatórios Resumidos de Execução Orçamentária, e que, isso teria colocado o município na condição de inadimplente junto ao CAUC (Cadastro Único de Convênio), bem como que o requerido não deixou nenhum documento que demonstrasse a publicação dos referidos relatórios, e que descumpriu, por omissão voluntária, a determinação legal de prestar contas com órgãos de controle, o que teria causado dano material e moral à Administração Pública. Pois bem, a probidade administrativa é um valor que deve ser observado pelo gestor público e consiste no dever de servir à Administração com honestidade, sem aproveitar os poderes ou facilidades decorrentes de suas funções, seja em proveito pessoal ou de outrem. A obrigação dos gestores públicos prestarem contas de sua administração é imperativo constitucional e representa, em sua essência, a própria qualidade democrática do Estado Brasileiro, na medida em que reflete a obrigatoriedade de probidade com a coisa pública. 2) No caso do ato de improbidade administrativa que importa em deixar de prestar contas (art. 11, VI, da Lei nº 8.429/92), é necessário a prova do elemento anímico dolo, ainda que genérico, vez que importa em violação aos princípios da Administração. 3) Por cediço, para a caracterização de atos de improbidade com base no preceito supratranscrito, revela-se essencial a demonstração do enriquecimento ilícito e do ato que atente contra os princípios da Administração Pública, associada ao dolo, como elemento subjetivo, não admitida a penalização na figura culposa. 4) No caso dos autos, além da inexistência de provas do enriquecimento sem causa ou de prejuízo ao erário, não se pode extrair o dolo, nem mesmo em sua natureza genérica, na demora protagonizada pelo ex-Prefeito. Não obstante o atraso na prestação de contas e entrega de documentos pelo ex-prefeito, quanto à sua gestão, vê-se que o requerido juntou aos autos documentos de que publicou os Relatórios Resumidos de Execução Orçamentária e os Relatórios de Gestão Fiscal referentes ao período em que esteve à frente da administração do Município de Campo Maior (PI), mesmo que em atraso, no dia 26 de abril de 2013. 5) As cópias de publicações do DJM, datadas de 26 de abril de 2013, dão conta da publicação dos relatórios (REEO e RGF) durante o período de janeiro de 2012 a dezembro do mesmo ano, malgrado o não cumprimento dos prazos da LRF (art. 52/54), corroborando a publicação dos citados relatórios, consta também na peça de defesa, certidão tirada do site do Tribunal de Contas Estadual confirmando a entrega da prestação de contas do exercício de 2012. Portanto, não é possível concluir que houve dolo ou má-fé de sua parte, ao ponto de caracterizar um ato de improbidade administrativa. Ademais, não restaram configurados nenhum dos outros tipos da Lei de Improbidade Administrativa. Para a correta subsunção ao tipo do artigo 11, tem-se por necessária a configuração do dolo genérico ou específico como elemento subjetivo, consistente no ímpeto consciente da prática do ato ímprobo, independentemente da consecução de um determinado resultado e da demonstração de dano para a Administração Pública ou de enriquecimento ilícito do agente. 6) Com essas considerações, voto pelo CONHECIMENTO E IMPROVIMENTO da apelação, mantendo a sentença a quo em todos os seus termos e fundamentos, conforme o parecer ministerial. É o voto. (TJ-PI - AC: 00010193420138180026, Relator: José James Gomes Pereira, Data de Julgamento: 25/03/2022, 2ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO).

Em face ao exposto, CONHEÇO da Apelação, no mérito, DAR-LHE PROVIMENTO, reformando a sentença recorrida para julgar improcedentes os pedidos autorais.

Sem condenação em custas e honorários, diante da inexistência de prova de má-fé.

É como voto.

DECISÃO

Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHEÇO da Apelação, no mérito, DAR-LHE PROVIMENTO, reformando a sentença recorrida para julgar improcedentes os pedidos autorais. Sem condenação em custas e honorários, diante da inexistência de prova de má-fé, na forma do voto do(a) Relator(a).

Participaram do julgamento os Excelentíssimos Desembargadores Des. Sebastião Ribeiro Martins, Des. Pedro de Alcântara da Silva Macêdo e Dra. Maria do Rosário de Fátima Martins Leite Dias- Juíza Convocada (Portaria/ Presidência nº 1627/2023).

Impedido: não houve.

Acompanhou a sessão, o Exmo. Sr. Dr. Hugo de Sousa Cardoso- Procuradora de Justiça.

PLENÁRIO VIRTUAL DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, Teresina, data registrada no sistema.

MARIA DO ROSÁRIO DE FÁTIMA MARTINS LEITE DIAS

JUÍZA DE DIREITO CONVOCADA

RELATORA

DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

PRESIDENTE