EMENTA ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROPOSTA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE MATADOURO PÚBLICO NO MUNICÍPIO DE SANTA LUZ - PI. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA. OMISSÃO GRAVE. INÉRCIA DO PODER PÚBLICO. NÃO COMPROVAÇÃO DE INSUFICIÊNCIA DE RECURSOS. ESTIPULAÇÃO DE PRAZO PARA AS PROVIDÊNCIAS. APELAÇÃO CONHECIDA E PROVIDA PARCIALMENTE. 1. O MINISTÉRIO PÚBLICO, órgão legitimado pelo art. 5º da Lei nº 7.347/85, ajuizou a presente ACP, fundamentado no Inquérito Civil Público nº 17/2016, em razão de o município não possuir um estabelecimento de Matadouro Público para abate de animais (bovinos, suínos, ovinos e caprinos) que atenda às recomendações técnicas e tecnológicas gerais estabelecidas pelo Regulamento da Inspeção Industrial e Sanitária de Produtos de Origem Animal – RIISPOA (Lei n° 1.283/1950) e pela Lei Estadual n° 4.715/1994, que criou a inspeção sanitária e industrial dos produtos de origem animal no Estado do Piauí. 2. É dever dos entes públicos garantir aos indivíduos, políticas públicas voltadas à prevenção e proteção à saúde, assegurando aos cidadãos os serviços à sua promoção, no presente caso, consubstanciada no regular funcionamento de um matadouro público. 4. É sabido que não é papel do Poder Judiciário a formulação de políticas públicas, mas sim atuar quando constatada a inércia renitente da Administração. Frente a omissões reiteradas do Executivo e Legislativo, pode o Judiciário ser chamado na tentativa de corrigir violações constantes ao texto constitucional (TEMA 698 DO STF). 5. Vê-se que o Inquérito Civil é datado de 2016 e durante todo o curso do processo, não se viu inclinação do MUNICÍPIO DE SANTA LUZ na direção de ampliar a destinação de recursos materiais, humanos e financeiros para estabelecimento de um matadouro público para melhor prestar serviço à população em geral. 6. Aceitar argumentos relacionados a questões orçamentárias para negar direitos sociais importantes e básicos seria o mesmo que desprezar os fundamentos e princípios constitucionais e impedir que o cidadão obtenha o mínimo existencial. Sabe-se que as prestações positivas custam e estão subordinadas ao orçamento público, no entanto, se não há comprovação objetiva da impossibilidade econômica do Poder Público em atender a demanda, não há irrazoabilidade em exigir a efetivação do direito. 7. Ocorre que, ainda levando em conta o decidido no Tema 698 do STF, a Corte Suprema firmou o entendimento de que o Poder Judiciário precisa indicar o resultado a ser produzido, mas preservar o espaço de discricionariedade do mérito administrativo. Assim, entendo necessária a reforma parcial da sentença para fixar o prazo razoável de seis meses, a fim de que o MUNICÍPIO DE SANTA LUZ possa efetivar as medidas necessárias ao início da construção de um novo matadouro. 8. Apelação conhecida e parcialmente provida. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0000330-48.2018.8.18.0047 - Relator: SEBASTIAO RIBEIRO MARTINS - 5ª Câmara de Direito Público - Data 13/12/2023 )

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ

5ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

 

APELAÇÃO CÍVEL nº 0000330-48.2018.8.18.0047

Órgão Julgador: 5ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

Origem: Vara Única da Comarca de Cristino Castro

Apelante: MUNICÍPIO DE SANTA LUZ - PI

Procuradoria Geral do Município de Santa Luz

Apelado: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ

Relator: DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

 

EMENTA

ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROPOSTA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE MATADOURO PÚBLICO NO MUNICÍPIO DE SANTA LUZ - PI. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA. OMISSÃO GRAVE. INÉRCIA DO PODER PÚBLICO. NÃO COMPROVAÇÃO DE INSUFICIÊNCIA DE RECURSOS. ESTIPULAÇÃO DE PRAZO PARA AS PROVIDÊNCIAS. APELAÇÃO CONHECIDA E PROVIDA PARCIALMENTE.

1. O MINISTÉRIO PÚBLICO, órgão legitimado pelo art. 5º da Lei nº 7.347/85, ajuizou a presente ACP, fundamentado no Inquérito Civil Público nº 17/2016, em razão de o município não possuir um estabelecimento de Matadouro Público para abate de animais (bovinos, suínos, ovinos e caprinos) que atenda às recomendações técnicas e tecnológicas gerais estabelecidas pelo Regulamento da Inspeção Industrial e Sanitária de Produtos de Origem Animal – RIISPOA (Lei n° 1.283/1950) e pela Lei Estadual n° 4.715/1994, que criou a inspeção sanitária e industrial dos produtos de origem animal no Estado do Piauí.

2. É dever dos entes públicos garantir aos indivíduos, políticas públicas voltadas à prevenção e proteção à saúde, assegurando aos cidadãos os serviços à sua promoção, no presente caso, consubstanciada no regular funcionamento de um matadouro público.

4. É sabido que não é papel do Poder Judiciário a formulação de políticas públicas, mas sim atuar quando constatada a inércia renitente da Administração. Frente a omissões reiteradas do Executivo e Legislativo, pode o Judiciário ser chamado na tentativa de corrigir violações constantes ao texto constitucional (TEMA 698 DO STF).

5. Vê-se que o Inquérito Civil é datado de 2016 e durante todo o curso do processo, não se viu inclinação do MUNICÍPIO DE SANTA LUZ na direção de ampliar a destinação de recursos materiais, humanos e financeiros para estabelecimento de um matadouro público para melhor prestar serviço à população em geral.

6. Aceitar argumentos relacionados a questões orçamentárias para negar direitos sociais importantes e básicos seria o mesmo que desprezar os fundamentos e princípios constitucionais e impedir que o cidadão obtenha o mínimo existencial. Sabe-se que as prestações positivas custam e estão subordinadas ao orçamento público, no entanto, se não há comprovação objetiva da  impossibilidade econômica do Poder Público em atender a demanda, não há irrazoabilidade em exigir a efetivação do direito.

7. Ocorre que, ainda levando em conta o decidido no Tema 698 do STF, a Corte Suprema firmou o entendimento de que o Poder Judiciário precisa indicar o resultado a ser produzido, mas preservar o espaço de discricionariedade do mérito administrativo. Assim, entendo necessária a reforma parcial da sentença para fixar o prazo razoável de seis meses, a fim de que o MUNICÍPIO DE SANTA LUZ possa efetivar as medidas necessárias ao início da construção de um novo matadouro.

8. Apelação conhecida e parcialmente provida.

 

 

ACÓRDÃO

Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHECER da Apelação e DAR-LHE PARCIAL PROVIMENTO, reformando em parte a sentença, no sentido de determinar o prazo razoável de seis meses, para que sejam implementadas as medidas necessárias ao início da construção de um matadouro no MUNICÍPIO DE SANTA LUZ, mantidos os demais termos do decisório, em concordância parcial com o parecer do Ministério Público, na forma do voto do Relator.

 

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator): 

Trata-se de Apelação Cível da sentença de Id. 7763498, oriunda da Vara Única da Comarca de Batalha, nos autos de Ação Civil Pública Ambiental proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ em face do MUNICÍPIO DE SANTA LUZ, objetivando a condenação do apelado à adoção de medidas de segurança sanitárias e ambientais, de redução de riscos de doenças e contaminação do solo, com fins a prevenir/coibir atividades degradantes ao meio ambiente e à saúde da população do município requerido.

Em primeira instância, com base no Inquérito Civil nº 17/2016, suscita o Parquet que o município não possui Matadouro Público para o abate de animais que atenda às recomendações gerais estabelecidas pelo Regulamento de Inspeção Industrial e Sanitária de Produtos de Origem Animal – RIISPOA.

O juízo de primeiro grau julgou procedente o pedido inicial, para condenar o MUNICÍPIO DE SANTA LUZ-PI na obrigação de fazer, consistente na realização de obras de construção do matadouro Municipal, obedecendo os padrões e metragens exigidos pela legislação vigente e adoção de equipamentos adequados ao Matadouro.

Inconformado, o MUNICÍPIO DE SANTA LUZ interpôs o presente recurso. Em suas razões recursais (Id. 7763503), sustenta que, embora haja previsão constitucional, relativamente ao dever do ente municipal de prestação dos serviços públicos de interesse local, não há obrigação legal ou constitucional dos municípios instituírem ou manterem por conta própria um abatedouro, não cabendo ao Judiciário determinar a sua construção ou forma de operacionalidade, que está afeta à discricionariedade e oportunidade da Administração Pública.

Acrescenta que o MUNICÍPIO DE SANTA LUZ não possui recursos financeiros suficientes para realização da obra determinada na sentença recorrida. Ressalta a grave crise financeira e fiscal pela qual passa o Poder Executivo com o pagamento de precatórios, RPVS, folha de servidores e reajuste do piso salarial dos professores da rede pública de ensino. Com intuito de demonstrar tal situação fática, junta aos autos cópias dos débitos de precatórios judiciais, acordo para parcelamento de dívida com a Equatorial (concessionária de energia elétrica) e folha de pagamento de servidores. Faz referência aos princípios da realidade e da reserva do possível, além da necessidade de previsão orçamentária.

Contrarrazões do Ministério Público em Id. 7764068. Sustenta que  não se trata de matéria restrita ao poder discricionário do administrador, pois não há que se falar em oportunidade e conveniência em obedecer aos ditames constitucionais e legais quando se está diante de garantir o direito fundamental à saúde.

Acrescenta que não se ignora haver limitação orçamentária. No entanto, no escopo da concretização de direito fundamental à vida digna e à saúde, qualificados como indispensáveis ao mínimo existencial, e sem excepcionalidade motivada por real e específica impossibilidade objetiva demonstrada, a omissão da Administração não comporta justificação na cláusula da "reserva do possível".

Afirma que a ausência de matadouro municipal oferece riscos à saúde da população ao abater animais e produzir carne sem estar com as devidas licenças ambientais para tanto, colocando à disposição, assim, produtos impróprios para o consumo, violando, deste modo, os direitos básicos das relações de consumo. Por ser o mercado interno abastecido desta forma, ou seja, sem observância das normas de higiene sanitária, são inegáveis os sérios riscos ao meio ambiente e à saúde pública resultantes do abate de animais em desconformidade com as normas ambientais e sanitárias. Pleiteia a manutenção da sentença em todos os seus termos.

Recurso recebido em duplo efeito (Id. 9257056).

Em fundamentado parecer, o Ministério Público Superior opina pelo não provimento do presente Recurso, devendo ser mantida a sentença recorrida em todos os seus termos, a fim de que seja condenado o Município Apelante na obrigação de fazer consistente na realização de obras de construção do matadouro municipal.

Encaminhados os autos para o Centro Judiciário de Resolução de Conflitos e Cidadania - CEJUSC 2º GRAU, a mediação/conciliação resultou prejudicada diante da ausência das partes, o que inviabilizou qualquer tratativa de acordo (Id. 13007350).

É o relatório.

 

 

 

VOTO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator): 

I. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal e, cumpridos os requisitos estabelecidos pelo artigo 1.010 e seguintes do Código de Processo Civil, CONHEÇO da Apelação interposta.

II. PRELIMINARES

Sem preliminares a serem analisadas.

III. MÉRITO

A Ação Civil Pública (ACP) é um instrumento processual instituído pela Lei nº 7.347/85, que visa a responsabilização por danos ocasionados a bens e direitos coletivos, estejam eles previstos na lei ou não. Objetiva, portanto, proteger interesses coletivos, ou seja, bens e direitos cuja titularidade recai sobre toda ou parte da sociedade, podendo ter por objeto, nos termos do art. 3º, a condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer.

Na visão de Marcus Orione Gonçalves Correia (in Direito Processual Constitucional 4ª ed.,2017) a ação civil pública constitui-se um “instrumento para a efetividade desses direitos postulatórios, dado que por seu intermédio questões do maior interesse social, antes relegadas, são levadas à apreciação do Poder Judiciário, resolvendo-se, em parte, os tormentosos problemas do acesso à justiça”.

Na presente demanda, tal como relatado, o MINISTÉRIO PÚBLICO, órgão legitimado pelo art. 5º da Lei nº 7.347/85, ajuizou a presente ACP, fundamentado no Inquérito Civil Público nº 17/2016, em razão de o município não possuir um estabelecimento de Matadouro Público para abate de animais (bovinos, suínos, ovinos e caprinos) que atenda às recomendações técnicas e tecnológicas gerais estabelecidas pelo Regulamento da Inspeção Industrial e Sanitária de Produtos de Origem Animal – RIISPOA (Lei n° 1.283/1950) e pela Lei Estadual n° 4.715/1994, que criou a inspeção sanitária e industrial dos produtos de origem animal no Estado do Piauí.

Da mesma forma, constata-se que inexiste qualquer estabelecimento privado com as devidas adequações higiênico-sanitário-ambientais para fins de prestação de serviços à população local, no que tange ao recebimento, manipulação, armazenamento, conservação ou acondicionamento de produtos de origem animal, fazendo com que a matança de animais para fins de fornecimento de tais produtos de origem animal à população local ocorra na clandestinidade, na maioria das vezes em propriedade rurais privadas, sem qualquer fiscalização do Poder Público Municipal, com evidente risco à saúde pública e ao meio ambiente. 

Requereu o Parquet a determinação para que o Município adote as seguintes providências: “determine-se o requerimento junto à SEMAR/PI, das Licenças Prévia-LP, de Instalação- LI e de Operação-PI para a construção do Matadouro Púbico; c) a condenação do Município requerido às obrigações de fazer consistente na realização de obras de construção do Matadouro Municipal, obedecendo os padrões e metragens exigidos pela legislação vigente, afastado da zona urbana de SANTA LUZ-PI e devidamente cercado, para evitar a entrada de animais domésticos no local da matança; d) a condenação do Município requerido às obrigações de fazer consistente na adoção de equipamentos adequados ao Matadouro a ser construído; e) Sem prejuízo, determine-se, após a construção do Matadouro Público, a adoção das seguintes exigências: e.1) Imediata e permanente apresentação de Guia de Transporte Animal- GTA para os proprietários de todos os animais abatidos no Matadouro, assim como exigindo a apresentação de toda a documentação referente ao certificados de sanidade animal expedido pela ADAPI, que deverão ficar arquivados em pasta própria para a devida fiscalização; e.2) Limpeza da área do matadouro e adjacências, com a retirada dos resíduos sólidos, material orgânico, camada superficial de solo contaminada e efluentes líquidos nela existentes, no prazo de 30(trinta dias), destinando o material coletado ao aterro sanitário do Município de SANTA LUZ, com orientação da SEMAR/PI; e.3) Iniciar a coleta diária dos resíduos sólidos e orgânicos produzidos pela atividade desenvolvida; e.4) Instalar caixa de contenção de tamanho mínimo de 15m³, impermeabilizada, para destinação dos efluentes líquidos produzidos pela atividade desenvolvida, cuja limpeza deverá ser promovida periodicamente, de modo a evitar o transbordo dos efluentes e, por consequência, a poluição ambiental;f) a condenação solidária do gestor ao cumprimento das obrigações de fazer/não fazer descritas acima”. 

Conforme relatado, o juízo de primeiro grau julgou procedentes os pedidos, nos termos do artigo 487, I, do Código de Processo Civil, para condenar o MUNICÍPIO DE SANTA LUZ-PI na obrigação de fazer, consistente na realização de obras de construção do matadouro Municipal, obedecendo os padrões e metragens exigidos pela legislação vigente e adoção de equipamentos adequados ao Matadouro.

O art. 225 da Constituição Federal de 1988 é o dispositivo que confere máxima proteção legal ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, sendo que seus fundamentos ligam-se à proteção da vida e da saúde, salvaguardando a dignidade da pessoa humana e visando a funcionalização ecológica da vida social, dispondo, litteris:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.

§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:

I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;       

II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;       

III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;      

IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;        

V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;        

VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;

VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.         

VIII - manter regime fiscal favorecido para os biocombustíveis destinados ao consumo final, na forma de lei complementar, a fim de assegurar-lhes tributação inferior à incidente sobre os combustíveis fósseis, capaz de garantir diferencial competitivo em relação a estes, especialmente em relação às contribuições de que tratam a alínea "b" do inciso I e o inciso IV do caput do art. 195 e o art. 239 e ao imposto a que se refere o inciso II do caput do art. 155 desta Constituição. 

§ 2º Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei.

§ 3º As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.

§ 4º A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.    

§ 5º São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais.

§ 6º As usinas que operem com reator nuclear deverão ter sua localização definida em lei federal, sem o que não poderão ser instaladas.

§ 7º Para fins do disposto na parte final do inciso VII do § 1º deste artigo, não se consideram cruéis as práticas desportivas que utilizem animais, desde que sejam manifestações culturais, conforme o § 1º do art. 215 desta Constituição Federal, registradas como bem de natureza imaterial integrante do patrimônio cultural brasileiro, devendo ser regulamentadas por lei específica que assegure o bem-estar dos animais envolvidos. 

Tem-se, portanto, numa visão geral do caput do art. 225 da Constituição, que certas concepções acerca do direito ambiental foram acatadas pelo ordenamento jurídico, a citar: a) o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é um direito de todos; b) esse direito diz respeito à um bem de uso comum do povo e essencial à vida com qualidade, ou seja, refere-se ao bem ambiental; c) a Constituição Federal de 1988 incumbiu tanto o poder público quanto a coletividade do dever de proteger o bem ambiental, preservando-o; d) não somente as presentes, mas também as futuras gerações são responsáveis pela preservação do bem ambiental.

Assim, ao poder público e à coletividade compete o dever de defender e preservar o meio ambiente. O ordenamento jurídico vigente possui diversas leis dedicadas à proteção ambiental como a Lei nº 6.938/81, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), a Lei nº 7.347/85, que versa sobre a competência do Ministério Público para propositura da Ação Civil Pública de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, e a Lei nº 9.605/98, que tipificou e penalizou condutas criminosas contra o meio ambiente. 

Ademais, de acordo com o art. 196 da Constituição Federal de 1988, “a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação”.

É dever dos entes públicos garantir aos indivíduos políticas públicas voltadas à prevenção e proteção à saúde, assegurando aos cidadãos os serviços à sua promoção, no presente caso, consubstanciada no regular funcionamento de um matadouro público.

A atuação judicial no âmbito das políticas públicas, de forma excepcional, é admitida para fins de controle de legalidade das medidas efetivamente adotadas pela Administração, bem como para fins de controle da legalidade de eventuais omissões estatais capazes de violar direitos fundamentais, tais como saúde, educação, meio ambiente, etc., devendo ser observado, entretanto, os princípios da proporcionalidade e razoabilidade.

O Poder Judiciário poderá efetivar os direitos fundamentais, respeitando as limitações impostas pelo texto constitucional. Apesar da consagrada estrutura tripartida de funções, se mostra indispensável, além das funções atípicas de atuação dos Poderes, baseadas nos freios e contrapesos, a atuação harmônica e, se necessário for, interventiva, do Poder Judiciário para garantir a efetivação dos direitos e garantias consagrados na Constituição da República de 1988.

Lemos no voto do eminente Relator Ministro Ricardo Lewandowski no julgamento do RE 592.581, litteris:

“A Constituição dirigente, que não esgota em si mesma o seu conteúdo direcional, é também política. Ela só se realiza plenamente através da atuação do Poder Legislativo (produção de leis) e do Poder Executivo (criação e execução de políticas públicas). Mas, ao Poder Judiciário cabe justamente guardar e garantir os direitos fundamentais, os quais devem estar subjacentes às leis e às políticas públicas. E quando estas são insuficientes, como se verifica claramente no presente caso, é dever do Poder Judiciário atuar para que essas políticas públicas cumpram com o seu desiderato e satisfaçam um direito tido como pressuposto para qualquer existência digna e sadia. 

A agenda de políticas públicas nasce de pesquisa realizada no seio do grupo social e da definição das prioridades, a partir dos recursos financeiros existentes. Todavia, o não atendimento dessas necessidades coletivas pelos demais Poderes autoriza a atuação do Poder Judiciário no sentido de tornar efetiva a proteção aos direitos fundamentais. Ou seja, a atuação judicial sobressai da inércia ou insuficiência dos demais Poderes em cumprir as diretrizes e determinações da Constituição de efetivar direitos, especialmente os direitos fundamentais”. (STF - RE 592.581/RS - Plenário. Relator: Ministro Ricardo Lewandowski. Julgamento: 13/08/2015)

 

É exatamente esse o entendimento consolidado do Superior Tribunal de Justiça, consoante se extrai do seguinte aresto: 

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. PROTEÇÃO DA SAÚDE PÚBLICA E DO MEIO AMBIENTE. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA - TAC. ART. 5°, § 6°, DA LEI 7.347/1985, ART. 585, INCISOS II E VIII E § 1º, E ART. 461, § 6º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. CONSTRUÇÃO DE MATADOURO. DESCUMPRIMENTO. EMBARGOS À EXECUÇÃO. LEGITIMIDADE DA INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. INEXISTÊNCIA DE NULIDADE DO TAC E DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. 

1. O Município não cumpriu o acordado no Termo de Ajustamento de Conduta - TAC, mantendo matadouro sem condições adequadas de higiene e funcionamento, ocasionando riscos à saúde pública e ao meio ambiente, o que levou o Parquet estadual a ajuizar ação de execução da multa cominatória. 

2. Os fatos são incontroversos. Entretanto, o Tribunal a quo deu provimento ao reexame necessário por entender nulo o TAC e extinta a execução, sob o argumento de que não cabe ao Poder Judiciário interferir na gestão de verbas públicas, o que constituiria violação ao princípio da separação de poderes. (...) 

4. O Superior Tribunal de Justiça, na esteira do Supremo Tribunal Federal, possui entendimento de inexistir violação ao princípio da separação de poderes quando houver afronta a direitos constitucional ou legalmente reconhecidos como essenciais, onde se encaixam, por exemplo, o direito à saúde e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado: AgInt no REsp 1.304.269/MG, Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 20.10.2017; REsp 1.367.549/MG, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 8.9.2014; REsp 1.661.531/SP, Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 19.12.2017; REsp 1.150.392/SC, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 20.9.2016; AgInt no REsp 1.373.051/SC, Rel. Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe 19.12.2018; e AgRg no REsp 1.192.779/SP, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 11.3.2016. No mesmo sentido, as seguintes decisões monocráticas: REsp 1.762.505/AM, Rel. Ministra Assusete Magalhães, DJe 25.10.2018; REsp 1.739.767/RO, Rel. Ministra Assusete Magalhães, DJe 2.10.2018; e AREsp 1.343.766/CE, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, DJe 24.8.2018. 5. Recurso Especial provido. 

(REsp 1559180/MG, Rel.Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 19/03/2019, DJe 08/09/2020) (sem grifos no original)

 

 

É sabido que não é papel do Poder Judiciário a formulação de políticas públicas, mas sim atuar quando constatada a inércia renitente da Administração. Em recente julgamento do RE 684.612, ao apreciar o Tema n. 698 da Repercussão Geral, o Supremo Tribunal Federal fixou a seguinte tese:

 

1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 

2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. 

3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP). 

 

Sob a Relatoria para acórdão do Ministro Luís Roberto Barroso, ficou consignado que “é necessário que esteja devidamente comprovada nos autos a ausência ou grave deficiência do serviço público, decorrente da inércia ou excessiva morosidade do Poder Público”. Lê-se no voto condutor do Ministro:

 

“29 [...] De fato, quando os Poderes Legislativo e Executivo descumprem seus deveres institucionais, o Poder Judiciário estará autorizado a servir de alerta para que estes exerçam suas atribuições. Falhas estruturais geradas pelo vazio ou pela inefetividade de políticas públicas para o atendimento de determinado direito fundamental fazem com que a atuação do Judiciário seja necessária, em especial se estiver em jogo o mínimo existencial. 

30. Assim, diante de um Poder Executivo omisso, é necessária uma intervenção judicial para “retirar as autoridades públicas do estado de letargia”, como bem pontuou esta Corte na medida cautelar da ADPF 347, que reconheceu o “estado de coisas inconstitucional”, em razão da violação massiva de direitos fundamentais no sistema carcerário brasileiro.

31. Em síntese, é obrigação dos Poderes Públicos fornecerem políticas públicas de qualidade. Mesmo diante de uma escassez de recursos, os direitos fundamentais não podem ser ignorados, cabendo ao Estado oferecer condições mínimas para a efetivação desses direitos em nome da dignidade humana. Frente a omissões reiteradas do Executivo e Legislativo, pode o Judiciário ser chamado na tentativa de corrigir violações constantes ao texto constitucional”. 

 

No caso em apreço, não há motivos para citar a reserva do possível, pois ela não pode ser utilizada como argumento genérico para que o Poder Público negue ao cidadão direito que lhe é assegurado pelo texto constitucional, ou seja, não pode ser invocada pela Administração com a finalidade de intencionalmente descumprir obrigações constitucionais.

A Constituição da República prevê, ao lado do direito subjetivo público à saúde, o dever estatal de sua efetiva consecução, que pressupõe “políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para a sua promoção, proteção e recuperação” (art. 196). Para alcançar tal finalidade, fontes de receita relativas à seguridade social (arts. 195 e 198, § 1º) e o dever de gasto mínimo nas ações e serviços públicos de saúde (arts. 167, IV e 198, §§ 2º e 3º) se conjugam com a garantia de financiamento estável e progressivo.

Aceitar argumentos relacionados a questões orçamentárias para negar direitos sociais importantes e básicos seria o mesmo que desprezar os fundamentos e princípios constitucionais e impedir que o cidadão obtenha o mínimo existencial. Sabe-se que as prestações positivas custam e estão subordinadas ao orçamento público, no entanto, se não há comprovação objetiva da  impossibilidade econômica do Poder Público em atender a demanda, não há irrazoabilidade em exigir a efetivação do direito.

Vê-se que o Inquérito Civil é datado de 2016 e, durante todo o curso do processo, não se viu inclinação do MUNICÍPIO DE SANTA LUZ na direção de ampliar a destinação de recursos materiais, humanos e financeiros para estabelecimento de um matadouro público para melhor prestar serviço à população em geral.

Os tribunais pátrios têm decidido no sentido de intervenção em caso de omissão estatal na implementação de políticas públicas relacionadas à construção de abatedouro municipal:

APELAÇÃO CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INTEMPESTIVIDADE DO RECURSO. INADMISSIBILIDADE. EXAME DAS MATÉRIAS POR REMESSA NECESSÁRIA. CONSTRUÇÃO DE NOVO MATADOURO MUNICIPAL. JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE. AUSÊNCIA DE CERCEAMENTO DE DEFESA. PREVISÃO NO TEXTO CONSTITUCIONAL. 

1. [...]. 

3. Considerando que a sentença recorrida destacou que o matadouro e suas adjacências revelam um completo desrespeito ao meio ambiente, não havendo qualquer equilíbrio em sua utilização pela Municipalidade, eis que restou devidamente demonstrados nos autos, mediante a juntada de relatório de inspeção contendo fotografias e o detalhamento da condição física do local, a existência de dejetos de animais jogados em locais inapropriados, bem como a incineração das fezes próximas ao local de matança, dentre outros aspectos que revelam as instalações precárias, perigo para a população e agressão ao meio ambiente, entende-se que deve ser mantida a determinação de construção de um novo matadouro municipal. 4. Não há como eximir o Município da obrigação imposta em sede de tutela antecipada, e confirmada na sentença em reexame, eis que se trata de serviço público de natureza essencial e, portanto, indispensável, e se o Apelante não tomou as medidas necessárias à sua execução de forma voluntária, inclusive com as devidas formalidades orçamentárias, cabe ao Judiciário compeli-lo a assim proceder, bem como o Órgão Ministerial, autor da Ação Civil Pública de origem. 5. Apelação não conhecida, por intempestiva. 6. Remessa conhecida e improvida. 7. Unanimidade. (TJMA, Apelação Cível n. 0407292017, rel. Desembargador Ricardo Tadeu Bugarin Duailibe, Quinta Câmara Cível, j. 22/01/2018 , DJe 26/01/2018)

ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROPOSTA PELO PARQUET VISANDO A REFORMA DO MATADOURO PÚBLICO DO MUNICÍPIO DE PARAMOTI OU CONSTRUÇÃO DE NOVO. SENTENÇA DE PARCIAL PROCEDÊNCIA, A QUAL DETERMINOU APENAS A INTERDIÇÃO DO LOCAL, SEM ESTIPULAR A CONSTRUÇÃO DE NOVO ABATEDOURO OU A NECESSIDADE DE MUDANÇAS ESTRUTURAIS NO LOCAL. INTERVENÇÃO DO JUDICIÁRIO AUTORIZADA. DIREITO À SAÚDE. INFRAÇÃO À LEGISLAÇÃO PERTINENTE. PODER PÚBLICO QUE DEVE SER COMPELIDO A REALIZAÇÃO DE VÁRIOS AJUSTES NO ABATEDOURO, DE ACORDO COM AS NORMAS AFETAS AO ASSUNTO. UTILIZAÇÃO DE PISTOLA PARA ABATE. INCABÍVEL A CONCESSÃO DE REFERIDA TÉCNICA SEM DEMONSTRAÇÃO DE OUTRAS MEIOS MENOS ONEROSOS COM A MESMA EFICÁCIA. CONVENIÊNCIA E OPORTUNIDADE DA ADMINISTRAÇÃO, RESPEITANDO OS MEIOS LEGAIS ADMITIDOS PARA A EXECUÇÃO DA ATIVIDADE. RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. SENTENÇA INTEGRADA.

1. Por primeiro, saliento que não desconheço a competência legitimamente conferida ao Poder Executivo, especialmente, a gestão dos recursos públicos e a definição das políticas públicas prioritárias segundo critérios de conveniência e oportunidade da discricionariedade administrativa. No entanto, o Poder Judiciário terá a legitimidade, excepcionalmente, para determinar ao Poder Executivo a realização, sempre que houver omissão, de um direito fundamental de cunho prestacional condizente com a noção de mínimo existencial e de dignidade da pessoa humana. 

2. Nessa senda, a pretensão ministerial tem como fundamento a proteção do direito fundamental à saúde, em sentido amplo, nos termos do art. 196 da Constituição Federal, em virtude da verificada precária estrutura física e funcional do matadouro, o qual apresenta irregularidades, descritas no Relatório de Vistoria Técnica realizado pelo Núcleo de Apoio Técnico do Ministério Público após verificação in loco, desde do abate clandestino de animais, o descarte dos resíduos sólidos de forma totalmente inapropriada, abate de bovino de forma rudimentar, além de uma estrutura física completamente deteriorada, dentre outros fatores. 

3. Com efeito, verifica-se que o Parquet lastreou o presente feito com provas e documentos técnicos que evidenciam a precariedade do abatedouro municipal, valendo mencionar o Relatório Técnico elaborado por Fiscais de Vigilância Sanitária do próprio município demandado, (fls. 32-33), em que se verificou diversas inconsistências com as normas exigidas, a exemplo da presença de dejetos e lixo espalhados em todas as áreas e ausência de instalações hídricas e sanitárias para a execução das atividades. 

4. Sobremodo importante destacar que o Município juntou documento que demonstra a utilização de recursos públicos no importe de R$ 8.610,00 (oito mil seiscentos e dez reais) para a reforma do matadouro público (fls. 41-43), valendo salientar o recibo de execução dos serviços de fl. 43, emitido em 27 de setembro de 2006. Contudo, o relatório emitido pelos Fiscais após vistoria no local se reporta a data posterior (05 de outubro de 2007), e, mesmo assim, evidenciou-se que a reforma não fora suficiente para sanar as inadequações constatadas. 

5. Desta forma, a simples interdição do matadouro, sem a determinação de adequação deste às normas regentes não constitui tutela jurisdicional satisfativa no caso em espécie, razão pela qual necessária a determinação pelo Judiciário de realização de reformas no matadouro público municipal de Paramoti para garantir a efetivação do direito fundamental a uma saúde de qualidade. 

6. Noutra senda, não emerge crível a parca argumentação municipal de que não seria obrigado a manter o referido serviço ou disponibilizar a sua estrutura para a comunidade local, por entender que estaria diante de interesse público secundário. A esse respeito, o Colendo Superior Tribunal de Justiça já se manifestou no sentido de que "a Administração Pública não está obrigada a construir ou manter serviços de matadouro, mas, em construindo, terá a obrigação de cumprir com os requisitos legais exigidos pela Vigilância Sanitária e pelas demais normas de regência, para preservação do meio ambiente e da saúde pública". (STJ, AgRg no AREsp 531.098/PE, Rel. Min. Sérgio Kukina, T1 – Primeira Turma, julgado em 16/12/2014, DJe 19/12/2014). 

7. Em sentido dissonante, entendeu o Voto condutor da divergência, "que o núcleo de direitos fundamentais à saúde e à proteção ao meio ambiente equilibrado não incluem a condenação à obrigação de fazer concernente à reforma e à construção de novo matadouro público". Acompanhando o posicionamento dissidente, o Excelentíssimo Desembargador Fernando Luiz Ximenes Rocha, assentou "que a interdição do estabelecimento determinada pelo Judicante singular, é medida apta e suficiente para resguardar o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e a salvaguardar a saúde pública, porquanto impede que o mau funcionamento do estabelecimento viole os direitos acima indicados." 

8. Mesmo após bem ponderar as razões dos Votos-Vista apresentados, reafirmei o posicionamento inaugural externado, no sentido de conferir parcial acolhimento ao apelo, para o fim de condenar o Município a promover a reforma do abatedouro já existente, excluindo apenas a obrigatoriedade de adoção de pistola para abate animal, no que fui acompanhada pela maioria do Órgão Colegiado, sob a sistemática da técnica de julgamento prevista no art. 942 do CPC. 

9. Apelação Cível conhecida e parcialmente provida. Sentença integrada para determinar ao município de Paramoti que promova as medidas necessárias à reforma do matadouro já existente em adequação às normas vigentes. 

(TJ-CE - APL: 00003043820118060206 CE 0000304-38.2011.8.06.0206, Relator: LISETE DE SOUSA GADELHA, Data de Julgamento: 17/02/2020, 1ª Câmara Direito Público, Data de Publicação: 18/02/2020)

 

 

APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA OFICIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ALAGOINHA. INTERDIÇÃO E CONSTRUÇÃO DE MATADOURO PÚBLICO MUNICIPAL. IRREGULARIDADES CONSTATADAS. IMÓVEL QUE NÃO ATENDE ÀS CONDIÇÕES MÍNIMAS. INFRINGÊNCIA DAS NORMAS SANITÁRIAS E AMBIENTAIS. DESCASO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL. OMISSÃO DO PODER PÚBLICO. TEORIA DA RESERVA DO POSSÍVEL. INAPLICABILIDADE. DIREITO A SAÚDE. GARANTIA CONSTITUCIONAL. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. PRECEDENTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. DESPROVIMENTO. Constitui obrigação do Município manter os matadouros públicos em condições básicas de higiene, cumprindo as normas sanitárias e ambientais vigentes, a fim de não colocar em risco à saúde da população. Não há que se falar em violação ao Princípio da Separação dos Poderes o fato de o Poder Judiciário determinar, em situações excepcionais, ao Poder Executivo a implementação de medidas ou a execução de obras, visando o bem comum da população local. 

(TJPB – ACÓRDÃO/DECISÃO do Processo nº 00009176320138150521, 3ª Câmara Especializada Cível, Relator Desa. Maria das Graças Morais Guedes, j. em 24/09/2019).

APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INTERDIÇÃO DE MATADOURO MUNICIPAL E CONSTRUÇÃO DE NOVO PRÉDIO DETERMINADAS EM PROVIMENTO JUDICIAL. CONDIÇÕES DE SALUBRIDADE, HIGIENE E SEGURANÇA INADEQUADAS. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS AUTORIZADA. CONCRETIZAÇÃO DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS REFERENTES À DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA, À SAÚDE E AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO QUE SE SOBREPÕEM. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E RESERVA DO POSSÍVEL. PRECEDENTES. 1. Conforme atestam os autos, as infringências às normas constitucionais, federais e estaduais, com destaque à Lei Ambiental (Lei n. 9.605/1998), têm ocorrido desde 2009, sem que tomadas as medidas bastantes para regularizar a situação do matadouro de Redenção. As condições de salubridade, higiene e segurança do matadouro público são inadequadas. A circunstância reclama e autoriza a intervenção do Judiciário em questão de políticas públicas, para interditar o matadouro municipal e determinar a construção de um novo prédio, segundo as conclusões nos pareceres técnicos e solicitações pelo Ministério Público, tudo em homenagem aos direitos fundamentais insculpidos na Constituição Federal referentes à dignidade da pessoa humana, à saúde e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. 2. A interferência do Judiciário faz-se premente para materialização de direitos fundamentais, na hipótese, preteridos e, portanto, que se sobrepõem, pelo que não constitui ofensa ao princípio da separação dos poderes e à reserva do possível a intervenção jurisdicional. 3. Recurso de apelação e reexame necessário conhecidos e parcialmente providos, reformada em parte a sentença, apenas para estabelecer o prazo razoável de seis meses para implementar as medidas necessárias ao início da construção de um novo matadouro, mantidos os demais termos do decisório recorrido.” 

(TJCE - APC 0005593- 97.2014.8.06.0156; Relator (a): FRANCISCO GLADYSON PONTES; Comarca: Redenção; Órgão julgador: 2ª Câmara de Direito Público; Data do julgamento: 04/09/2019; Data de registro: 04/09/2019)

Ocorre que, ainda levando em conta o decidido no Tema 698 do STF, a Corte Suprema firmou o entendimento de que o Poder Judiciário precisa indicar o resultado a ser produzido, mas preservar o espaço de discricionariedade do mérito administrativo. Assim, entendo necessária a reforma parcial da sentença para fixar o prazo razoável de seis meses, a fim de que o MUNICÍPIO DE SANTA LUZ possa efetivar as medidas necessárias ao início da construção de um novo matadouro.

IV. DISPOSITIVO

Em face ao exposto, CONHEÇO da Apelação e DOU-LHE PARCIAL PROVIMENTO, reformando em parte a sentença, no sentido de determinar o prazo razoável de seis meses, para que sejam implementadas as medidas necessárias ao início da construção de um matadouro no MUNICÍPIO DE SANTA LUZ, mantidos os demais termos do decisório, em concordância parcial com o parecer do Ministério Público.

É como voto.

Des. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

Relator

 

Teresina, 12/12/2023