APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO) E DE DANO AO ERÁRIO. I. O entendimento do STJ é de que, para que seja reconhecida a tipificação da conduta do réu como incurso nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, enriquecimento ilícito e violação a princípio, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos, pela culpa, dano ao erário, nas hipóteses do artigo 10, o que não ocorreu nos autos. II. Analisando os autos, verifico que a sentença atacada não merece reparos vez que está em consonância com a legislação aplicada ao caso e a jurisprudência pátria firmada no Tema 1199 do STF. III. Recurso conhecido e improvido. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0800285-16.2020.8.18.0055 - Relator: DIOCLECIO SOUSA DA SILVA - 6ª Câmara de Direito Público - Data 18/12/2023 )

ÓRGÃO JULGADOR : 6ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0800285-16.2020.8.18.0055

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI
REPRESENTANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

 APELADO: EUILSON RODRIGUES MOREIRA, MUNICIPIO DE ISAIAS COELHO

REPRESENTANTE: MUNICIPIO DE ISAIAS COELHO

Advogado(s) do reclamado: THYAGO ANDRE ALVES DE BRITO MELO

RELATOR: Dr. DIOCLÉCIO SOUSA DA SILVA -  Juiz de Direito convocado 

EMENTA

 

APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO) E DE DANO AO ERÁRIO.

I. O entendimento do STJ é de que, para que seja reconhecida a tipificação da conduta do réu como incurso nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, enriquecimento ilícito e violação a princípio, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos, pela culpa, dano ao erário, nas hipóteses do artigo 10, o que não ocorreu nos autos.

II. Analisando os autos, verifico que a sentença atacada não merece reparos vez que está em consonância com a legislação aplicada ao caso e a jurisprudência pátria firmada no Tema 1199 do STF. 

III. Recurso conhecido e improvido.

 

Acórdão

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos,  “Acordam os componentes da 6ª Câmara De Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHECER da Apelação, para NEGAR-LHE PROVIMENTO, confirmando a sentença monocrática em todos os seus termos, na forma do voto do Relator.”

SESSÃO ORDINÁRIA DO PLENÁRIO VIRTUAL DA  6ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO  DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ,  em Teresina/PI, realizada no período de 01 a 11 de dezembro de 2023.

Des. Joaquim Dias de Santana Filho

Presidente

Dr. Dioclécio Sousa da Silva - Juiz de Direito Convocado

 Relator

RELATÓRIO

 

Trata-se de APELAÇÃO interposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ contra sentença proferida nos autos da AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA nº 0800285-16.2020.8.18.0055 que o Ministério Público propôs em face do Apelado. 

O MM. Juiz a quo, proferiu sentença com Dispositivo nos seguintes termos: “Ante o exposto, JULGO IMPROCEDENTE o pleito autoral e EXTINGO O PROCESSO COM RESOLUÇÃO DO MÉRITO, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil”, entendendo que: 

“No presente caso, há, na verdade, dificuldade de visualização do dolo na conduta albergada pela hipótese legislativa, notadamente se dissociados de outros elementos, como a demonstração de que houve superfaturamento nas contratações ou de que os serviços não foram prestados, ainda que a melhor forma não tenha sido observada.

Frise-se que não se desconhece o entendimento consagrado no âmbito do STJ acerca da presunção do dano ao erário nas hipóteses de dispensa indevida de licitações, uma vez que impede a análise de propostas mais vantajosas à Administração.

Entretanto, a mesma presunção não pode ocorrer quanto ao elemento subjetivo, o qual, desde o advento das modificações no tratamento legal da Improbidade Administrativa, deve corresponder a um "fim especial de agir", ou seja, ao dolo específico, pois a Lei nº 8.429/92 visa punir o administrador desonesto e não o inábil.

Ressalte-se que não é possível afirmar que a conduta do requerido se mostrou orientada pela manifesta vontade de realizar atos lesivos ao erário, haja vista a já referida ausência de prova clara quanto ao dolo específico.

(...)

Desse modo, à vista do conjunto probatório existente aos autos, tem-se que sem a clara presença do elemento subjetivo, ou seja, sem o ânimo aparente e comprovado de causar prejuízo ao Município, não há configuração de ato de improbidade administrativa na forma requerida na inicial.”

O Ministério Público do Estado do Piauí interpôs recurso de Apelação, pugnando pela reforma da sentença a quo, requerendo:

“Diante do exposto, pelas robustas, consistentes e idôneas provas carreadas aos autos, após as pertinentes considerações, o MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL levando em consideração o entendimento firmado no julgamento do ARE 843.989 e na decisão em Medida Cautelar na ADI 7.236 - DF, amparado pela premissa do tempus regit actum, pela teoria do isolamento dos atos processuais, pelo princípio constitucional da proporcionalidade, na sua vertente da vedação da proteção deficiente e do retrocesso social, bem como pelos arts. 5º e 29 da Convenção de Mérida, a par do princípio da não surpresa, previsto no art. 10 do NCPC, em sua vertente da segurança das relações jurídicas, em que pesem as alterações advindas da NLIA, ANTE A COMPROVAÇÃO DA CONDUTA DOLOSA DO APELADO NOS AUTOS, REQUER a essa Egrégia Corte que conheça e dê provimento à vertente APELAÇÃO para que seja reformada a r. sentença de ID. 41976321, a fim de que o Apelado seja condenado nos termos da norma de regência, com a consequente imposição das sanções de acordo com as cominações legais respectivas aos atos ímprobos cometidos.”

O Apelado apresentou contrarrazões ao recurso de apelação pugnando pela manutenção da sentença recorrida.

A Procuradoria Geral de Justiça devolveu os autos sem emitir parecer de mérito, entendendo que o Ministério Público é uno como instituição e sua atuação como parte dispensa a sua presença como fiscal da lei.

É o relatório.

VOTO

 

JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Presentes os pressupostos de admissibilidade, CONHEÇO da apelação, uma vez que preenchidos todos os requisitos legais exigíveis à espécie.

MÉRITO

Conforme relatado, trata-se de APELAÇÃO interposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ contra sentença proferida nos autos da AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA nº 0800285-16.2020.8.18.0055 que o Ministério Público propôs em face do Apelado. 

O MM. Juiz a quo, proferiu sentença com Dispositivo nos seguintes termos: “Ante o exposto, JULGO IMPROCEDENTE o pleito autoral e EXTINGO O PROCESSO COM RESOLUÇÃO DO MÉRITO, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil”, entendendo que: 

“No presente caso, há, na verdade, dificuldade de visualização do dolo na conduta albergada pela hipótese legislativa, notadamente se dissociados de outros elementos, como a demonstração de que houve superfaturamento nas contratações ou de que os serviços não foram prestados, ainda que a melhor forma não tenha sido observada.

Frise-se que não se desconhece o entendimento consagrado no âmbito do STJ acerca da presunção do dano ao erário nas hipóteses de dispensa indevida de licitações, uma vez que impede a análise de propostas mais vantajosas à Administração.

Entretanto, a mesma presunção não pode ocorrer quanto ao elemento subjetivo, o qual, desde o advento das modificações no tratamento legal da Improbidade Administrativa, deve corresponder a um "fim especial de agir", ou seja, ao dolo específico, pois a Lei nº 8.429/92 visa punir o administrador desonesto e não o inábil.

Ressalte-se que não é possível afirmar que a conduta do requerido se mostrou orientada pela manifesta vontade de realizar atos lesivos ao erário, haja vista a já referida ausência de prova clara quanto ao dolo específico.

(...)

Desse modo, à vista do conjunto probatório existente aos autos, tem-se que sem a clara presença do elemento subjetivo, ou seja, sem o ânimo aparente e comprovado de causar prejuízo ao Município, não há configuração de ato de improbidade administrativa na forma requerida na inicial.”

O Ministério Público do Estado do Piauí interpôs recurso de Apelação, pugnando pela reforma da sentença a quo, requerendo:

“Diante do exposto, pelas robustas, consistentes e idôneas provas carreadas aos autos, após as pertinentes considerações, o MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL levando em consideração o entendimento firmado no julgamento do ARE 843.989 e na decisão em Medida Cautelar na ADI 7.236 - DF, amparado pela premissa do tempus regit actum, pela teoria do isolamento dos atos processuais, pelo princípio constitucional da proporcionalidade, na sua vertente da vedação da proteção deficiente e do retrocesso social, bem como pelos arts. 5º e 29 da Convenção de Mérida, a par do princípio da não surpresa, previsto no art. 10 do NCPC, em sua vertente da segurança das relações jurídicas, em que pesem as alterações advindas da NLIA, ANTE A COMPROVAÇÃO DA CONDUTA DOLOSA DO APELADO NOS AUTOS, REQUER a essa Egrégia Corte que conheça e dê provimento à vertente APELAÇÃO para que seja reformada a r. sentença de ID. 41976321, a fim de que o Apelado seja condenado nos termos da norma de regência, com a consequente imposição das sanções de acordo com as cominações legais respectivas aos atos ímprobos cometidos.”

Segundo o Ministério Público, a presente demanda é resultado das investigações encetadas nos autos do procedimento 000197-267/2018, que apurou a existência de ilegalidade na contratação do laboratório de Prótese Dentária Flaubeto Batista de Mesquita – ME, pelo ex-prefeito de Isaías Coelho/PI.

O entendimento do STJ é o de que, para que seja reconhecida a tipificação da conduta do réu como incurso nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é necessário demonstrar o elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do artigo 10, o que não restou demonstrado nos autos, não havendo comprovação seja da culpa, seja do dolo genérico, seja do dolo específico.

Compulsando os autos, constata-se que na inicial, na instrução, ou mesmo nas razões recursais, o Autor não questiona se os serviços eram necessários ou se não foram prestados nos termos contratados.

De igual sorte, não se aponta de que o Requerido tenha de qualquer modo tirado proveito pessoal, notadamente financeiros. Não havendo indicativo de que tenham agido com dolo ou má-fé.

Diante da ausência demonstração de dolo ou má-fé, os argumentos que fundam a oposição ao ato não se mostram suficientes para autorizar a imposição de sanções tão sérias quanto as previstas na Lei de Improbidade Administrativa.

O posicionamento firmado nos precedentes do Superior Tribunal de Justiça, a seguir transcrito, é que se exige dolo, ainda que genérico, nas imputações fundadas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/1992 (enriquecimento ilícito e violação a princípio), e ao menos culpa, nas hipóteses do artigo 10 da mesma norma (lesão ao erário), o que não ocorreu no caso dos autos. Vejamos jurisprudência:

STJ. PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO E DO DANO AO ERÁRIO. (...)

1. (…)

5. O entendimento do STJ é de que, para que seja reconhecida a tipificação da conduta do réu como incurso nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do artigo 10.

6. (...)

11. Recurso Especial não conhecido.

(REsp 1655359/GO, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/04/2017, DJe 25/04/2017)

 

STJ. ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. (...).

1. (...)

2. O posicionamento firmado pela Primeira Seção é que se exige dolo, ainda que genérico, nas imputações fundadas nos arts. 9º e 11 da Lei 8.429/1992 (enriquecimento ilícito e violação a princípio), e ao menos culpa, nas hipóteses do art. 10 da mesma norma (lesão ao erário).

3. (...)

5. Recurso especial não provido.

(REsp 1298417/RO, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 12/11/2013, DJe 22/11/2013)

 

STJ. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO DE PRINCÍPIOS. MOVIMENTAÇÃO DE RECURSOS FINANCEIROS EM CONTA DIVERSA DA PREVISTA EM CONVÊNIO. OFENSA DO ART. 11 DA LEI 8.429/92. AUSÊNCIA DE DOLO GENÉRICO. REVISÃO DOS PRESSUPOSTOS FÁTICOS. INVIABILIDADE.

SÚMULA 7/STJ.

1. A orientação jurisprudencial sedimentada no Superior Tribunal de Justiça estabelece que a configuração do ato de improbidade por ofensa a princípio da administração depende da demonstração do chamado dolo genérico. Precedentes.

2. No particular caso dos autos, é impossível extrair do acórdão recorrido qualquer referência - ainda que indireta - à presença desse elemento subjetivo. Na sentença de primeiro grau, por seu turno, o juízo expressamente afastou o dolo de improbidade ao referir que o comportamento do requerido "não denota intenção vil, desonesta ou corrupta".

3. (...)

5. Recurso Especial não provido.

(REsp 1383649/SE, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 05/09/2013, DJe 17/09/2013)

 

STJ. ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATO ÍMPROBO VIOLADOR DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ARTIGO 11 DA LEI 8.429/1992. CONTRATAÇÃO SEM CONCURSO PÚBLICO. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE DEIXA DE SINDICAR SOBRE A ATUAÇÃO DOLOSA DOS RÉUS. AUSÊNCIA DE SUBSUNÇÃO DO ATO REPUTADO ÍMPROBO AO TIPO PREVISTO NO INDIGITADO DISPOSITIVO. ANÁLISE SOBRE A EXISTÊNCIA DO DOLO. NECESSIDADE DE REEXAME. SÚMULA N. 7 DO STJ.

1. Agravo regimental contra decisão que negou provimento ao agravo em recurso especial em que se discute se a contratação, sem concurso público, de funileiro e lanternista para trabalhar, na oficina mecânica das dependências do Quinto Agrupamento de Bombeiros de Maringá/PR, caracteriza ato ímprobo.

2. No caso dos autos, o Tribunal de origem, atento ao conjunto fático-probatório, decidiu que a contratação irregular, sem concurso público, de funileiro e lanternista não configurou ato ímprobo, em razão da não comprovação do comportamento doloso e do efetivo prejuízo ao erário, na medida em que "[...] os serviços foram realizados, bem como o preço pago, isto é, o salário pago ao contratado, pelo exercício de sua atividade laboral, foi adequado e proporcional, levando-se em conta o valor pago total (R$ 25.144,00) no período de contratação (junho de 1994 a outubro de 1999), bem como pelas próprias afirmações do apelante na inicial no que se refere ao salário que o contratado recebia - R$ 250,00, R$ 400,00 e R$ 500,00. [...]". Ressaltou, ainda, que "[...] a contratação estava sendo feita para suprir a carência momentânea de pessoal, acreditando-se que assim se estava satisfazendo o interesse público [...].".

3. (...)

4. Agravo regimental não provido.

(AgRg no AREsp 329.609/PR, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 01/10/2013, DJe 09/10/2013)

De igual sorte, não se verifica nos autos a comprovação de dano ao erário, necessário à configuração de improbidade administrativa censurada nos termos do artigo 10 da Lei 8.429/1992.

Nos termos da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, para a correta fundamentação da condenação por improbidade administrativa, é imprescindível, além da subsunção do fato à norma, caracterizar a presença do elemento subjetivo. A razão para tanto é que a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé. Vejamos precedentes:

STJ. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESENÇA DO ELEMENTO SUBJETIVO. MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA. SÚMULA 7/STJ. HISTÓRICO DA DEMANDA

1. Cuida-se, na origem, de Ação Civil Pública por ato de improbidade movida pelo Ministério Público Federal contra Sérgio Motta Mathias Netto, em razão de suposto envolvimento em fraudes ocorridas em licitações realizadas no âmbito do Hospital Geral de Fortaleza, consistentes no favorecimento de empresas pertencentes ao seu filho e à sua irmã, as quais, na prática, seriam administradas pelo réu.

2. O Juiz de 1º Grau julgou improcedente o pedido.

3. O Tribunal a quo negou provimento à Apelação da autora. PRESENÇA DO ELEMENTO SUBJETIVO

4. O entendimento do STJ é de que, para que seja reconhecida a tipificação da conduta do réu como incurso nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do artigo 10.

5. É pacífico no STJ que o ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei 8.429/1992 exige a demonstração de dolo, o qual, contudo, não precisa ser específico, sendo suficiente o dolo genérico.

6. Assim, para a correta fundamentação da condenação por improbidade administrativa, é imprescindível, além da subsunção do fato à norma, caracterizar a presença do elemento subjetivo. A razão para tanto é que a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé.

7. Precedentes: AgRg no REsp 1.500.812/SE, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 28.5.2015; REsp 1.512.047/PE, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 30.6.2015; AgRg no REsp 1.397.590/CE, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 5.3.2015; AgRg no AREsp 532.421/PE, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 28.8.2014.

8. Quanto à presença do elemento subjetivo, o Tribunal a quo foi categórico em afastar a sua existência: "Porém, assim como divisado em primeira instância, não há qualquer elemento, indicio ou testemunho de que o réu teria feito ingerência para de qualquer modo direcionar a licitação em seu favor, sendo demonstrado justamente o oposto: que era apenas encarregado de fazer a manutenção dos equipamentos hospitalares, não ostentando a condição, como quer o MPF, de comandar ou direcionar qualquer procedimento licitatório" (fl. 3441, e-STJ, grifei).

9. Modificar a conclusão a que chegou a Corte de origem, de modo a acolher a tese do recorrente, demanda reexame do acervo fático-probatório dos autos, o que é inviável em Recurso Especial, sob pena de violação da Súmula 7 do STJ. Nesse sentido: AgRg no AREsp 473.878/SP, Rel. Ministra Marga Tessler (Juíza convocada do TRF 4ª Região), Primeira Turma, DJe 9.3.2015, e REsp 1.285.160/MG, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 12.6.2013.

10. Agravo Interno não provido.

(AgInt no REsp 1551422/CE, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 19/09/2017, DJe 09/10/2017)

Ademais, no caso deve-se considerar a tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1199, com repercussão geral, nos seguintes termos:

Tema 1199

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Analisando os autos, verifico que a sentença atacada não merece reparos vez que está em consonância com a legislação aplicada ao caso e a jurisprudência pátria firmada no Tema 1199 do STF, ante a ausência de dolo, prejuízo para a administração, enriquecimento ilícito ou vantagem pessoal.

Assim, é de se confirmar a sentença recorrida.

DISPOSITIVO

ANTE O EXPOSTO, com base nas razões expendidas, CONHEÇO da Apelação, para NEGAR-LHE PROVIMENTO, confirmando a sentença monocrática em todos os seus termos.

É como voto.

Teresina/PI, datado e assinado eletronicamente.