EMENTA. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AO ACUSADO. APLICABILIDADE. INEXISTÊNCIA DE PROVA DO DOLO ESPECÍFICO. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. 1. Destaca-se que a mencionada Lei n° 14.230/21 revogou vários incisos dos arts. 9º, 10 e 11, excluindo assim, da Lei de Improbidade Administrativa condutas consideradas ilícitas, e portanto, descriminalizando determinados atos, inclusive do inciso I e II, do artigo 11, imputados aos requeridos, ora recorridos. 2. Como se vê, diferentemente de outrora, a nova disciplina legal além de exigir a comprovação do dolo do agente, não mais prevê as condutas de praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência e de retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício, como sendo ímprobas, o que impede, no caso, a condenação dos requeridos, por força do art. 5º, caput, XL da Constituição Federal c/c art. 1.º, § 4.º, da Lei 8.429/1992. 3. Dessa forma, sintetizando os argumentos expostos, entendo que para ser a conduta praticada pelos demandados tida na esfera da ilegalidade (violação ao princípio da moralidade e causadora de prejuízo ao erário) e correspondente a improbidade, deveria ter "origem em comportamento desonesto ou denotativo de má-fé" , sendo certo que a desonestidade pressupõe "a consciência da ilicitude da ação ou omissão praticada pelo administrador e sua prática ou abstenção, mesmo assim, por má- fé" (in Lei de Improbidade Administrativa Comentada, Atlas, 3a edição, p. 113), o que, claramente, não se vê no caso dos autos. 4. Recurso conhecido e desprovido. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0019978-31.2015.8.18.0140 - Relator: JOSE WILSON FERREIRA DE ARAUJO JUNIOR - 2ª Câmara de Direito Público - Data 13/11/2023 )

ÓRGÃO JULGADOR : 2ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0019978-31.2015.8.18.0140

APELANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

REPRESENTANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

 

APELADO: JOAO RODRIGUES DE CARVALHO FILHO, MARIA DALVA SOUSA DE RESENDE, KARLA MARIA MAGALHAES NASCIMENTO, MARIA DO ROSARIO LEAL DA COSTA ARCOVERDE, ANTONIO RODRIGUES DE SOUSA NETO

Advogado(s) do reclamado: WELTON LUIZ BANDEIRA DE SOUZA, RANIERY AUGUSTO DO NASCIMENTO ALMEIDA, ANTONIO RODRIGUES DE SOUSA NETO

RELATOR(A): Desembargador JOSÉ WILSON FERREIRA DE ARAÚJO JÚNIOR

EMENTA

 

APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AO ACUSADO. APLICABILIDADE. INEXISTÊNCIA DE PROVA DO DOLO ESPECÍFICO. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. 1. Destaca-se que a mencionada Lei n° 14.230/21 revogou vários incisos dos arts. 9º, 10 e 11, excluindo assim, da Lei de Improbidade Administrativa condutas consideradas ilícitas, e portanto, descriminalizando determinados atos, inclusive do inciso I e II, do artigo 11, imputados aos requeridos, ora recorridos. 2. Como se vê, diferentemente de outrora, a nova disciplina legal além de exigir a comprovação do dolo do agente, não mais prevê as condutas de praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência e de retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício, como sendo ímprobas, o que impede, no caso, a condenação dos requeridos, por força do art. 5º, caput, XL da Constituição Federal c/c art. 1.º, § 4.º, da Lei 8.429/1992. 3. Dessa forma, sintetizando os argumentos expostos, entendo que para ser a conduta praticada pelos demandados tida na esfera da ilegalidade (violação ao princípio da moralidade e causadora de prejuízo ao erário) e correspondente a improbidade, deveria ter "origem em comportamento desonesto ou denotativo de má-fé" , sendo certo que a desonestidade pressupõe "a consciência da ilicitude da ação ou omissão praticada pelo administrador e sua prática ou abstenção, mesmo assim, por má- fé" (in Lei de Improbidade Administrativa Comentada, Atlas, 3a edição, p. 113), o que, claramente, não se vê no caso dos autos. 4. Recurso conhecido e desprovido.

 

DECISÃO

 

“Acordam os componentes da 2ª Câmara de Direito Público, do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, em dissonância com o parecer ministerial superior, votar pelo conhecimento e desprovimento do recurso, para manter a sentença impugnada em todos os seus termos, nos termos do voto do Relator.”

RELATÓRIO

 

Trata-se de recurso de Apelação interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ em face de sentença (ID Num. 11692471) proferida pelo juízo de Direito da 2ª Vara dos Feitos da Fazenda Pública da Comarca de Teresina/PI que, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada em face de JOÃO RODRIGUES DE CARVALHO FILHO e OUTROS, julgou improcedente o pedido, nos termos do art. 487, I, do CPC. Sem condenação em custas ou honorários advocatícios.

Em suas razões, ID Num. 11692475, o Parquet alega que foram praticadas pelos apelados diversas “irregularidades perpetradas ao longo do exercício financeiro de 2009 tanto no âmbito da Secretaria Estadual da Fazenda, como no Fundo de Aperfeiçoamento da Administração Tributária e nos Encargos Gerais do Estado”, relativas a falta de transparência, má gestão orçamentária, empenho de despesa a posteriori, irregularidades no pagamento de Gratificação por Condição Especial de Trabalho, irregularidades em diárias, irregularidades em licitações e contratos, irregularidades na utilização do sistema ticket car, prejuízos aos cofres públicos com atraso no recolhimento de INSS e com atraso de parcelas.

Nesse sentido, aponta violação aos princípios da igualdade, impessoalidade e moralidade e conclui que os recorridos praticaram atos de improbidade administrativa, pelo que pugna pela sua condenação nas sanções da Lei de Improbidade Administrativa.

Sem contrarrazões das partes apeladas, embora tenham sido devidamente intimadas, conforme se verifica em Certidão de ID Num. 11692477.

O Ministério Público Superior apresenta parecer no feito, ID Num. 12609389, opinando pelo conhecimento e provimento do recurso.

É o relatório.

Determino a inclusão do feito em pauta.

 

VOTO

 

I – DO CONHECIMENTO DO RECURSO

Preenchidos os pressupostos processuais exigíveis à espécie, conheço do presente Apelo.

Sem preliminares a serem apreciadas, passo a análise do mérito.

 

II – DO MÉRITO

Narra o órgão ministerial na inicial do feito que foram praticadas pelos apelados diversas “irregularidades perpetradas ao longo do exercício financeiro de 2009 tanto no âmbito da Secretaria Estadual da Fazenda, como no Fundo de Aperfeiçoamento da Administração Tributária e nos Encargos Gerais do Estado”, relativas a falta de transparência, má gestão orçamentária, empenho de despesa a posteriori, irregularidades no pagamento de Gratificação por Condição Especial de Trabalho, irregularidades em diárias, irregularidades em licitações e contratos, irregularidades na utilização do sistema ticket car, prejuízos aos cofres públicos com atraso no recolhimento de INSS e com atraso de parcelas.

O Ministério Público fala em condutas ímprobas caracterizadas pelo “não envio de peças que deveriam compor as prestações de contas mensais; emissão de notas de emprenho fora de prazo; abertura de créditos adicionais suplementares em percentual superior em limite estipulado pela Lei Orçamentária Anual”. Indica como infringidas normas do art. 11, caput e inciso IV, da Lei nº 8.429/92.

O magistrado de origem, por sua vez, observando as peculiaridades referentes a cada requerido/apelado, rechaçou detalhadamente as imputações feitas a cada um, com base, quanto a Maria do Rosário Leal da Costa Arcoverde, Karla Maria Magalhães Nascimento, Maria Dalva Sousa de Resende e João Rodrigues de Carvalho Filho, no fato de que “apresentaram certidão expedida pelo TCE/PI informando a inexistência de, nos últimos 8 (oito) anos, registro de Prestação de Contas, Tomada de Contas ou Tomada de Contas Especial, cuja decisão tenha sido pela emissão de parecer de reprovação ou julgamento de irregularidade”, e quanto a Antonio Rodrigues de Sousa Neto, pelo fato de apresentar comprovação de que o processo originário do TCE, que fundamenta a ação, resultou em modificação do resultado, após recurso interposto no órgão de origem, com resultado de “modificação do julgamento de irregularidades para regularidades com ressalva”.

Sobre o tema, registra-se que a Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa) sofreu profundas alterações pela Lei nº 14.230/2021. Na hipótese, entendo pela possibilidade de aplicação retroativa das normas mais benéficas oriundas da reforma promovida pela Lei nº 14.230/2021, tendo em vista a Lei de Improbidade Administrativa está inserida no chamado Direito Administrativo Sancionador e, portanto, pode ter tratamento similar ao Direito Penal, invocando a aplicação de seus princípios, dentre eles o da aplicação da retroatividade da lei mais benéfica, prevista no art. 5º, inciso XL, da Constituição Federal.

O Supremo Tribunal Federal - STF, ao apreciar o Agravo em Recurso Extraordinário nº 843.989/PR, afeto ao Tema 1199 da sistemática de repercussão geral, fixou a seguinte tese jurídica:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei, (grifos inexistentes no original)

 

Delineadas estas considerações, passo a análise da matéria devolvida a esta Corte de Justiça, considerando as alterações benéficas implementadas pela Lei nº 14.230/2021, na Lei de Improbidade Administrativa (LIA).

Partindo-se, pois, desse pressuposto, a manutenção da sentença recorrida é medida que se impõe, na medida em que o conjunto probatório não reúne elementos aptos a demonstrar conduta que, à luz da LIA, caracterize ato de improbidade.

De fato, não restou demonstrado o dolo específico, doravante exigido pela LIA, que não mais admite a modalidade culposa de improbidade, nem o dolo genérico. Com efeito, a Lei Federal nº 14.230/2021 revogou o tipo de improbidade previsto no art. 11, incisos I e II, da LIA, que tinham uma tessitura mais aberta e, de certa forma, admitiam expressamente o dolo genérico:

“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;

I - (revogado); (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;

II - (revogado); (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021).”

 

A supramencionada lei federal alterou a redação do inciso IV e V, do art. 11, da LIA, para incluir, neste último, como elemento subjetivo do tipo, a finalidade de obter benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros, para a caracterização do ato ímprobo de frustrar o caráter concorrencial de procedimento licitatório, em ofensa à imparcialidade, senão vejamos:

“Art. 11.

[…]

IV - negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei;

V - frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros”.

 

Quanto aos atos causadores de enriquecimento ilícito ou danos ao erário, embora sem instituir rol taxativo, passou-se a exigir, como visto acima, dolo específico. A Lei Federal nº 14.230/2021 mudou a redação do art. 10, caput, da LIA, para instituir como elemento da conduta de prejuízo ao erário a efetiva e comprovada perda patrimonial, o que se repete no texto do art. 10, inciso VIII, que trata da frustração da licitude/dispensa indevida de processo licitatório:

"Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

[…]

VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva;

[…]

§ 1º Nos casos em que a inobservância de formalidades legais ou regulamentares não implicar perda patrimonial efetiva, não ocorrerá imposição de ressarcimento, vedado o enriquecimento sem causa das entidades referidas no art. 1º desta Lei. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 2º A mera perda patrimonial decorrente da atividade econômica não acarretará improbidade administrativa, salvo se comprovado ato doloso praticado com essa finalidade”.

 

Da leitura do dispositivo referido, fica claro que a modalidade culposa, prevista na redação anterior, foi revogada, sendo que agora para se caracterizar ato de improbidade administrativa que cause prejuízo ou lesão ao erário deve restar evidenciado o dolo específico do agente, este definido como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado, nos expressos termos do § 2º, do art. 1º, da atual redação da norma.

Assim, para a caracterização da prática deste ato ímprobo, é necessária a configuração de um vínculo subjetivo que una o agente ao resultado pretendido, ou seja, um desvio de conduta ética, uma transgressão consciente de um dever jurídico, resultante, na espécie, de uma conduta que cause prejuízo ao erário.

O § 3º, do art. 1º, da LIA é claro ao dispor que "o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa".

Como se vê, diferentemente de outrora, a nova disciplina legal além de exigir a comprovação do dolo do agente, não mais prevê as condutas de praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência e de retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício, como sendo ímprobas, o que impede, no caso, a condenação dos requeridos, por força do art. 5º, caput, XL da Constituição Federal c/c art. 1.º, § 4.º, da Lei 8.429/1992, como pretende o órgão ministerial.

Importa registrar, que ainda que assim não fosse e a antiga redação da lei continuasse em vigor, a conduta do apelante não se enquadraria como ímproba. Ocorre que, nos termos da lei, somente se caracterizava como ato de improbidade do art. 11 a conduta omissiva ou comissiva de agente público que fosse não só ilegal, mas também desonesta ou despida de boa-fé, evidenciando a livre vontade de ofender os princípios da Administração Pública.

Dessa forma, sintetizando os argumentos expostos, tenho que para ser a conduta praticada pelos demandados tida na esfera da ilegalidade (violação ao princípio da moralidade e causadora de prejuízo ao erário) e correspondente a improbidade, deveria ter "origem em comportamento desonesto ou denotativo de má-fé" , sendo certo que a desonestidade pressupõe "a consciência da ilicitude da ação ou omissão praticada pelo administrador e sua prática ou abstenção, mesmo assim, por má- fé" (in Lei de Improbidade Administrativa Comentada, Atlas, 3a edição, p. 113), o que, claramente, não se vê no caso dos autos.

Nesse ponto, ressalta-se que cabia ao Ministério Público fazer prova dos fatos constitutivos do direito pretendido (art. 373, inciso I, do CPC), todavia, não se desincumbiu do ônus probatório. Neste ponto, peco vênia para destacar trecho explicativo do julgado de origem, in litteris:

“Todavia, não obstante realmente tenha sido constatada a omissão no dever de prestação de contas, observa-se que o demandado colacionou aos presentes autos documentação atestando que de fato apresentara a prestação de contas exigida ainda que de maneira intempestiva. E a demora na prestação de contas não configura ato de improbidade administrativa, pois só é prevista como tal a própria omissão do dever de prestá-las.

(...)

Ocorre que o requerido demonstrou a existência da Portaria posterior que validou os atos indicados como ímprobos, conforme decisão do TCE.

(...)”. 

Em suma, do conjunto probatório não se extrai que os requeridos, ora apelados, tenham agido com dolo específico de alcançar qualquer das condutas proibidas pela Lei nº 8.429/1992.

Destarte, considerando todo o acima exposto, em especial a revogação do inciso I e II, do art. 11, da Lei nº 8.249/1992, que trouxe uma verdadeira abolitio illicit – haja vista ser norma mais benéfica –, tem-se que os demandados não podem ser condenados pela prática das referidas condutas, decidindo acertadamente o juízo primevo no julgamento da causa.

Isto posto, em dissonância com o parecer ministerial superior, voto pelo conhecimento e desprovimento do recurso, para manter a sentença impugnada em todos os seus termos.

É o voto.

Sessão Ordinária do Plenário Virtual, realizada no período de 06 a 13 de novembro, da 2ª Câmara de Direito Público, presidida pelo Exmo. Sr. Des. José Wilson Ferreira de Araújo Júnior.

Participaram do julgamento os Exmos. Srs. Des. José James Gomes Pereira, Des. Manoel de Sousa Dourado e Des. José Wilson Ferreira de Araújo Júnior.

Impedido/Suspeito: Não houve.

Presente o Exmo. Sr. Dr. Antônio de Pádua Ferreira Linhares, Procurador de Justiça.

SALA DAS SESSÕES VIRTUAIS DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, Teresina, 13 de novembro de 2023.

Desembargador José Wilson Ferreira de Araújo Júnior

- Relator -