TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ
ÓRGÃO JULGADOR : 6ª Câmara de Direito Público
APELAÇÃO CÍVEL (198) No 0000540-22.2010.8.18.0034
APELANTE: JOÃO EVARISTO LOPES, RAIMUNDO DEUSDARÁ DE ALMEIDA GOMES
Advogado(s) do reclamante: MANOEL CARVALHO DE OLIVEIRA FILHO
APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ
RELATOR(A): Desembargador JOAQUIM DIAS DE SANTANA FILHO
EMENTA
DIREITO PÚBLICO. DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVO. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. INAPLICABILIDADE. TEMA 1.199 STF. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO. ENQUADRAMENTO DA ATUAÇÃO NO CAPUT E INCISO I DO ARTIGO 11 DA LIA. REVOGAÇÃO DA NORMA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO.
1. No julgamento do Tema 1.199 pelo c. STF, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, com o trânsito em julgado em 16/02/2023 do acórdão de mérito da questão constitucional suscitada no Leading Case ARE 843989, com publicação em 12/12/2022, fixou-se a seguinte tese de repercussão geral: 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. STF. Plenário. ARE 843989/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, julgado em 18/8/2022 (Repercussão Geral – Tema 1.199) (Info 1065).
2. O sistema da improbidade administrativa adotou os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei mais benéfica. A conduta que atente contra os princípios da Administração Pública, para assim ser considerada como ímproba, deverá, necessariamente, estar discriminada na lei, não mais se admitindo seu enquadramento de forma genérica. Assim, tendo o artigo 11, inciso I, da Lei n. 8.429/92, sido revogado com a redação conferida pela Lei n. 14.230/2021, não existe mais tipicidade legal na conduta imputada aos recorrentes. sendo adequada a reforma da sentença para julgar improcedentes os pedidos iniciais, afastando a condenação imposta.
3. Recurso conhecido e provido.
Na Sessão Ordinária do Plenário Virtual, realizada no período de 06 a 13 de novembro de 2023, da SEXTA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO, presidida pelo Exmo. Sr. Des. Joaquim Dias de Santana Filho, foi JULGADO o processo em epígrafe, obtendo-se o seguinte resultado:
DECISÃO: “Acordam os componentes da 6ª Câmara De Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, conhecer da apelação interposta e dar-lhe provimento, na forma do voto do Relator.”
Participaram do julgamento os Exmos. Srs.: Des. Joaquim Dias de Santana Filho, Des. Erivan José da Silva Lopes e Dr. Dioclécio Sousa da Silva – Juiz designado (Portaria/ Presidência nº 1614/2023 – 09 de agosto de 2023).
RELATÓRIO
Trata-se de recurso de apelação (ID nº 5696470, pág. 91/102) interposta por João Evaristo Lopes e Raimundo Deusdará de Almeida Gomes contra a sentença (ID nº 5696470 - Pág. 74/82) proferida nos autos da Ação de Improbidade Administrativa ajuizado pelo Ministério Público.
Aduz o Parquet que a presente ação é um desdobramento da apuração de condutas ilícitas descritas na Ação Penal de n° 0000539–37.2010.8.18.0034. Nesse contexto, destacou que a Prefeitura Municipal de Água Branca/PI foi demandada judicialmente na esfera cível (processo n. 256/2009) por conta de débitos decorrentes da locação de imóvel particular utilizado como sede da Secretaria Municipal de Saúde.
Nesse ponto, destaca que, ao tempo da instrução processual, o ente público juntou 04 (quatro) recibos falsos com o fito de comprovar a quitação do passivo apontado em seu desfavor. Segue informando que, restou comprovado a participação dos réus acima epigrafados na fraude perpetrada e discorre acerca do "modos operandi" utilizado, o qual se deu da seguinte maneira: o primeiro réu JOÃO EVARISTO,(mentor do crime), que à época dos fatos exercia a função de Secretário de Finanças da Prefeitura (Tesoureiro), deu ordens ao segundo réu RAIMUNDO DEUSDARÁ (autor imediato), para que este procedesse com a falsificação dos documentos descritos, e este cumpriu a ordem do seu superior hierárquico. Após, os documentos adulterados foram disponibilizados para a procuradoria do município e consequentemente disponibilizado na demanda civil informada.
Sustenta ainda que, após as investigações e a conclusão da consequente ação penal instaurada, os demandados, foram condenados nas sanções descritas no tipo penal do art. 299, caput, C/C a aplicação da causa de aumento de pena constante no parágrafo único, ambos dispositivos do Código Penal. No entanto, apesar da pena imposta, os demandados tiveram suas respectivas punibilidades extintas, diante da constatação da prescrição da pretensão executória do estado.
O Ministério Público, por entender que as condenações impostas atentam do mesmo modo contra os princípios que regem a administração Pública, nos termos da exordial requereu a condenação dos réus nas penas do art. 12, III, por suposta violação do disposto no art. 11, I, ambos dispositivos da Lei 8.429/92.
Devidamente processado o feito, sobreveio a sentença (ID nº 5696470 - Pág. 74/82) que condenou os apelantes as seguintes penas:
a) A suspensão dos seus direitos políticos por três anos;
b) O pagamento de multa civil no valor de 10 (dez) vezes o salário por eles percebido à época, valor este devidamente corrigido pelos índices oficiais de atualização monetária;
c) Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoas jurídicas das quais sejam sócios majoritários, pelo prazo de três anos;
d) Perda da função pública, se ainda exercerem alguma; e;
e) o pagamento das custas processuais, bem como ao pagamento de honorários advocatícios, os em R$ 1.000,00 (mil reais), na forma do art. 85, §§ 2º e 8º, do Código de Processo Civil.
Inconformados, os recorrentes interpuseram o presente recurso. Em síntese, a defesa dos recorrentes alega preliminarmente a prescrição intercorrente. No mérito, segundo os apelantes, não haveria comprovação de que a falsificação teria sido operada pelos mesmos, negam a autoria do ato. E por fim, alegam a inexistência de improbidade administrativa.
O Ministério Público apresentou contrarrazões (ID nº 5696481) limitando-se a requerer o improvimento da apelação.
Instado a se manifestar, o Ministério Público Superior deixou de emitir parecer sob o argumento de dúplice atuação.
Eis o relatório.
Devidamente relatados, encaminhem-se os autos à SEJU para inclusão em pauta de julgamento da 6.ª Câmara de Direito Público, art. 366, §7.º, RITJPI.
VOTO
Juízo de admissibilidade
Presentes os pressupostos de admissibilidade do recurso, dele conheço.
Preliminar, da inexistência de prescrição intercorrente
Conforme relatado, a defesa dos apelantes requer a aplicação da prescrição intercorrente no feito.
Sem razão.
Sem dúvidas a Lei nº 14.230 promoveu substanciais alterações na Lei de Improbidade, tanto no concernente às disposições de direito processual, como de direito material, reformulando procedimentos, tipos e sanções para os atos ímprobos e, no que interessa ao presente feito, inovou quanto à possibilidade de decretação da prescrição intercorrente.
No julgamento do Tema 1.199 pelo c. STF, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, com o trânsito em julgado em 16/02/2023 do acórdão de mérito da questão constitucional suscitada no Leading Case ARE 843989, com publicação em 12/12/2022, fixou-se a seguinte tese de repercussão geral:
1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se — nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA — a presença do elemento subjetivo — DOLO;
2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 — revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa —, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;
3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;
4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.
STF. Plenário. ARE 843989/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, julgado em 18/8/2022 (Repercussão Geral – Tema 1.199) (Info 1065).
Desse modo, não há que se falar em aplicação da prescrição intercorrente, uma vez que esse instituto apenas pode ser aplicado aos novos casos de improbidade a partir da publicação da Lei nº 14.230/2021.
Mérito
Quanto ao mérito, os recorrentes alegam que não há comprovação de que a falsificação teria sido operada pelos mesmos, negam a autoria do ato. E por fim, alegam a inexistência de improbidade administrativa.
No presente caso, os recorrentes foram condenados por violação ao art. 11, I, da Lei 8.429/92 que assim enuncia (Redação anterior a Lei nº 14.230/2021):
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;
Imperioso ressaltar que a Lei nº 14.230/2021 em seu artigo 1º, § 4º, dispõe: aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.
Com efeito, nos termos expressos da própria lei, o sistema da Improbidade Administrativa adota os princípios do Direito Administrativo Sancionador, tais como, o da legalidade, do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, da segurança jurídica, da retroatividade da lei benéfica, individualização da pena e da razoabilidade e proporcionalidade.
Sob o prisma do direito sancionador, denota-se o seu desdobramento, tanto no direito sancionador penal, como, também, no ramo extrapenal. Nesta segunda espécie, que se insere o supramencionado direito administrativo sancionador.
Esse o entendimento do Superior Tribunal de Justiça:
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 3/STJ. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. NÃO OCORRÊNCIA. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. (...) 2. O processo administrativo disciplinar é uma espécie de direito sancionador. Por essa razão, a Primeira Turma do STJ declarou que o princípio da retroatividade mais benéfica deve ser aplicado também no âmbito dos processos administrativos disciplinares. (...) ( AgInt no RMS 65.486/RO, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/08/2021, DJe 26/08/2021)
Nesse contexto, deve-se aplicar a norma mais benéfica, em consequência do disposto no artigo 5º, XL, da Magna Carta, que, não obstante inicialmente endereçada ao Direito Penal, integra o mesmo direito sancionatório lato sensu.
Após estas considerações iniciais, importante mencionar que uma das alterações mais significativas decorrentes do advento da Lei n. 14.230/21 ocorreu no enunciado do artigo 11, que trata dos atos ímprobos que atentam contra os princípios da Administração Pública, especificamente no que tange à redação do caput e do inciso I, do artigo 11 - tipo legal imputado aos réus. Com as alterações trazidas pela Lei n. 14.230/21, eis teor do artigo 11:
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:
I - (revogado);
(...)
§ 1º Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade.
Nesse capítulo concernente aos atos que atentam contra os princípios da Administração Pública, as principais mudanças implementadas são a necessidade da presença do dolo e a alteração/exigência do rol de condutas tipificadas como ímprobas. O dolo, antes admitido como dolo genérico, agora dá lugar ao dolo específico, assim verificado quando existente a premente intenção de violar o bem jurídico tutelado, nos termos do novel entendimento do Superior Tribunal de Justiça:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DA CONTROVÉRSIA. IMPROBIDADE. CONTRATAÇÃO DE SERVIDOR TEMPORÁRIO. AUTORIZAÇÃO. LEI LOCAL. DOLO. AFASTAMENTO(...) 4. O afastamento do elemento subjetivo de tal conduta dá-se em razão da dificuldade de identificar o dolo genérico, situação que foi alterada com a edição da Lei n. 14.230 /2021, que conferiu tratamento mais rigoroso para o reconhecimento da improbidade, ao estabelecer não mais o dolo genérico, mas o dolo específico como requisito para a caracterização do ato de improbidade administrativa, ex vi do art. 1º , §§ 2º e 3º , da Lei n. 8.429 /1992, em que é necessário aferir a especial intenção desonesta do agente de violar o bem jurídico tutelado. (STJ - REsp: 1930054 SE 2021/0028848-6, Data de Julgamento: 11/05/2022, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 24/05/2022).
A conduta que atente contra os princípios da Administração Pública, para assim ser considerada como ímproba, deverá, necessariamente estar discriminada na lei, não mais se admitindo seu enquadramento de forma genérica, no caput do artigo 11.
Assim, com a nova redação legal, imprescindível se faz não apenas o elemento subjetivo da conduta (dolo específico), mas a certa e determinada subsunção da conduta à norma, a fim de se concretizar a sua tipificação legal, a caracterizar verdadeira condição sine qua non à sua aplicação.
Implica dizer que a nova redação trazida pela Lei 14.230/2021 restringirá sua caracterização a um rol de tipos fechados de conduta, não mais se admitindo seu enquadramento dentro da norma de cunho sancionador ‘em branco’.
No caso em comento, o ato imputado aos recorrentes falsificação dos recibos de aluguel, no intuito ilegítimo de comprovar a quitação do contrato de locação do imóvel particular onde funcionava a sede da Secretaria de Saúde, não se enquadra mais em quaisquer das condutas tipificadas na Lei nº 14.230/2021.
Assim, tendo o magistrado singular enquadrado a conduta do apelante naquela tipificada no artigo 11, inciso I, da Lei n. 8.492/92, e, diante da revogação expressa desse texto legal pela Lei n. 14.230/2021, não se sustenta a sentença condenatória por improbidade com base em uma conduta não mais tipificada legalmente.
Desse modo, considerando que as condutas narradas na inicial estão genericamente enquadradas ao tipo sancionador da violação aos princípios da administração pública, as quais, embora irregulares e de notória repreensão, não se enquadram em quaisquer das condutas elencadas no rol do artigo 11 da Lei n. 14.230/2021, não há como subsistir a condenação imposta. Nesse sentido, a jurisprudência, in verbis:
ADMINISTRATIVO - APELAÇÕES CÍVEIS - AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - ATO ALEGADAMENTE VIOLADOR DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO - ALTERAÇÕES INTRODUZIDAS PELA LEI N. 14.230/2021 - NORMA MAIS BENÉFICA - DIREITO ADINISTRATIVO SANCIONADOR - APLICABILIDADE - ENQUADRAMENTO DA ATUAÇÃO NO INCISO II DO ARTIGO 11 DA LIA - REVOGAÇÃO DA NORMA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - INOCORRÊNCIA - RECURSO PRINCIPAL PROVIDO. A Lei n. 14.230, de 25 de outubro de 2021, introduziu significativas alterações para a Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), dentre as quais a fixação de um rol taxativo para a tipificação dos atos violadores dos princípios da Administração Pública e o estabelecimento de um especial fim de agir. Tratando-se a Lei n. 14.230/21 de norma mais benéfica ao réu, deve ser desde logo aplicada, por aplicação do artigo 5º, XL, da Constituição da República. A revogação do inciso em que se enquadrava o ato apontado como ímprobo pela Lei n. 14.230/2021 (artigo 11, inciso II) afasta a possibilidade de condenação do apelante principal, devendo ser reconhecida a improcedência do pedido inicial. (TJ-MG - AC: 10105100151593001 Governador Valadares, Relator: Edilson Olímpio Fernandes, Data de Julgamento: 07/06/2022, Câmaras Cíveis / 6ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 13/06/2022)
DIREITO ADMINISTRATIVO - APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - EXTINÇÃO DO PROCCESSO SEM JULGAMENTO DE MÉRITO - DECISÃO SURPRESA - NÃO CONFIGURAÇÃO - ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO - ALTERAÇÕES INTRODUZIDAS PELA LEI N. 14.230/2021 - APLICABILIDADE - TEMA N. 1.199/STF - APLICABILIDADE AOS PROCESSOS EM CURSO - ENQUADRAMENTO DA ATUAÇÃO NO CAPUT E INCISO I DO ARTIGO 11 DA LIA - REVOGAÇÃO DA NORMA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - INOCORRÊNCIA - INCONSTITUCIONALIDADE INCIDENTAL - NÃO CONSTATAÇÃO PELO ÓRGÃO FRACIONÁRIO EM JUÍZO DE PRELIBAÇÃO. Não há que se falar em violação aos princípios do contraditório, da vedação à decisão surpresa ou, ainda, da cooperação, uma vez que os fundamentos que ensejaram a decisão que julgou extinto o processo foram suscitados em sede de contestação e enfrentados pelo Ministério Público na impugnação, havendo amplo debate antes da prolação da sentença. A Lei n. 14.230/2021 introduziu significativas alterações na Lei de Improbidade Administrativa, dentre as quais a inauguração de um rol de taxativo de atos violadores dos princípios da administração e a revogação do inciso I do artigo 11 da norma de regência. As referidas alterações devem ser aplicadas no curso do devido processo legal, não sendo possível a eventual condenação dos agentes com base em dispositivo revogado. No mesmo sentido, ao analisar o Tema de Repercussão Geral n. 1.199, o colendo STF decidiu pela possibilidade de se aplicar a Lei n. 14.230/2021 aos atos culposos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior, desde que não exista condenação transitada em julgado. A revogação do inciso em que se enquadrava o ato apontado como ímprobo pela Lei n. 14.230/2021 (artigo 11, inciso I) afasta a possibilidade de condenação dos apelados, devendo ser mantida a sentença que julgou extinto o processo. A arguição do incidente de inconstitucionalidade só tem cabimento se o órgão fracionário acolher a alegação de violação à Constituição da Republica, em um juízo de prelibação, o que não é o caso dos autos, não havendo que se falar na submissão da controvérsia ao Órgão Especial.
(TJ-MG - AC: 21785507720228130000, Relator: Des.(a) Edilson Olímpio Fernandes, Data de Julgamento: 21/03/2023, 6ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 27/03/2023)
Logo, impõe-se a reforma da sentença para julgar improcedentes os pedidos iniciais, ante a ausência de tipificação legal ao caso concreto.
Dispositivo
Diante do exposto, conheço da apelação interposta e dou-lhe provimento
É como voto.
Na Sessão Ordinária do Plenário Virtual, realizada no período de 06 a 13 de novembro de 2023, da SEXTA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO, presidida pelo Exmo. Sr. Des. Joaquim Dias de Santana Filho, foi JULGADO o processo em epígrafe, obtendo-se o seguinte resultado:
DECISÃO: “Acordam os componentes da 6ª Câmara De Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, conhecer da apelação interposta e dar-lhe provimento, na forma do voto do Relator.”
Participaram do julgamento os Exmos. Srs.: Des. Joaquim Dias de Santana Filho, Des. Erivan José da Silva Lopes e Dr. Dioclécio Sousa da Silva – Juiz designado (Portaria/ Presidência nº 1614/2023 – 09 de agosto de 2023).
0000540-22.2010.8.18.0034
Órgão JulgadorDesembargador JOAQUIM DIAS DE SANTANA FILHO
Órgão Julgador Colegiado6ª Câmara de Direito Público
Relator(a)JOAQUIM DIAS DE SANTANA FILHO
Classe JudicialAPELAÇÃO CÍVEL
CompetênciaCâmaras de Direito Público
Assunto PrincipalAbuso de Poder
AutorJoão Evaristo Lopes
RéuMINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ
Publicação30/11/2023