EMENTA APELAÇÃO CÍVEL. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA ENTRE MINISTÉRIO PÚBLICO E EX-PREFEITO. ILEGITIMIDADE PASSIVA COMPROVADA. RECURSO DO MP CONHECIDO E DESPROVIDO. 1.A legitimidade de parte é uma das condições da ação, portanto, matéria de ordem pública que pode ser apreciada de ofício pelo juiz em qualquer grau de jurisdição e a qualquer tempo. 2. Ainda que prevista em cláusula, não há como se acolher a responsabilização pessoal de ex-Prefeito, por descumprimento de medidas impostas no TAC, pois sua atuação foi estritamente a de um gestor público. 3. O ex-gestor não pode figurar no polo passivo desta relação jurídica processual. 4. A obrigação deve ser dirigida exclusivamente ao Município, conforme a teoria do órgão, pois presume-se que a pessoa jurídica manifesta a sua vontade por meio dos órgãos e agentes públicos, que são partes integrantes da própria estrutura da pessoa jurídica. Quando um agente público atua, o faz em nome da pessoa jurídica a qual está vinculado, sendo do poder público a manifestação de vontade. 5. Recurso do Ministério Público conhecido e desprovido. (TJPI - APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA 0800209-35.2020.8.18.0073 - Relator: ADERSON ANTONIO BRITO NOGUEIRA - 1ª Câmara de Direito Público - Data 20/06/2024 )

ÓRGÃO JULGADOR : 1ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) N^o 0800209-35.2020.8.18.0073

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI

APELADO: LUZIVALTER DIAS DOS SANTOS
REPRESENTANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

Advogado(s) do reclamado: ELISANGELA TEIXEIRA ROSA DOS SANTOS, LUZEMBERG DIAS DOS SANTOS

RELATOR(A): Desembargador ADERSON ANTONIO BRITO NOGUEIRA

 

EMENTA

 

       EMENTA 

 

APELAÇÃO CÍVEL. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA ENTRE MINISTÉRIO PÚBLICO E EX-PREFEITO.  ILEGITIMIDADE PASSIVA COMPROVADA. RECURSO DO MP CONHECIDO E DESPROVIDO.  

1.A legitimidade de parte é uma das condições da ação, portanto, matéria de ordem pública que pode ser apreciada de ofício pelo juiz em qualquer grau de jurisdição e a qualquer tempo.

2. Ainda que prevista em cláusula, não há como se acolher a responsabilização pessoal de ex-Prefeito, por descumprimento de medidas impostas no TAC, pois sua atuação foi estritamente a de um gestor público.

3. O ex-gestor não pode figurar no polo passivo desta relação jurídica processual.

4. A obrigação deve ser dirigida exclusivamente ao Município, conforme a teoria do órgão, pois presume-se que a pessoa jurídica manifesta a sua vontade por meio dos órgãos e agentes públicos, que são partes integrantes da própria estrutura da pessoa jurídica. Quando um agente público atua, o faz em nome da pessoa jurídica a qual está vinculado, sendo do poder público a manifestação de vontade.

5. Recurso do Ministério Público conhecido e desprovido.

 

RELATÓRIO

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) -0800209-35.2020.8.18.0073
Origem: 
APELANTE: LUZIVALTER DIAS DOS SANTOS 
Advogados do(a) APELANTE: ELISANGELA TEIXEIRA ROSA DOS SANTOS - PE40605-A, LUZEMBERG DIAS DOS SANTOS - PE17602-A

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI
REPRESENTANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI


RELATOR(A): Desembargador ADERSON ANTONIO BRITO NOGUEIRA

 

Senhor Presidente, eminentes julgadores integrantes desta e. Primeira Câmara Especializada Cível, senhor(a) procurador(a) de justiça, senhores advogados, demais pessoas aqui presentes.   

Trata-se de apelação cível interposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ em face de LUZIVALTER DIAS DOS SANTOS, ambos qualificados, visando reformar a sentença proferida nos embargos à execução nº 0800209-35.2020.8.18.0073.

Na ação de origem (execução de título extrajudicial nº 0001827-53.2017.8.18.0073), o Ministério Público/apelante pugna pela execução de Termo de Ajustamento de Conduta – TAC – firmado, em 11/03/2015, com Luzivalter Dias dos Santos, quando ele era o prefeito do Município de Dom Inocêncio-PI.

O Ministério Público move a presente demanda diretamente contra o gestor da época, porquanto este teria se obrigado solidariamente ao cumprimento dos deveres impostos no TAC, tais como, a adoção medidas para a elaboração do Plano Municipal de Saneamento Básico (PMSB) e do Plano de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos (PMGIRS).

Em razão do descumprimento das obrigações, o Ministério Público pleiteia o pagamento da multa prevista no TAC, perante o Poder Judiciário.

Em seguida, no id 10882398, o executado apresentou embargos à execução nos quais sustenta a perda do objeto, já que realizou processo de licitação, na modalidade tomada de preço nº 03/2015, cujo objeto é a elaboração e execução do Plano de Saneamento Básico e do Plano Municipal de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos – PMGIRS.

Alega o embargante/apelado que a empresa contratada cumpriu o objeto do TAC.

Requer a extinção da execução por perda de superveniente interesse, ante o cumprimento do termo de ajustamento de conduta.

Pleiteia, ao final, a inexigibilidade do título executivo extrajudicial, em razão da Lei nº 14.026, de 15 de julho de 2020, que estende para 02 de agosto de 2024 o prazo para elaboração do plano intermunicipal de resíduos sólidos ou plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos da Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS). 

Após, o Ministério Público apresentou impugnação aos embargos à execução (id 10882915) nos quais reafirma o descumprimento do TAC.

Na sentença de id 10882927, o juízo “a quo” reconheceu a ilegitimidade passiva ad causam do embargante/executado para figurar no polo passivo da demanda executiva, extinguiu o feito sem resolução de mérito e condenou o órgão ministerial em honorários advocatícios.

Contra esta sentença, o Parquet interpôs a presente apelação na qual alega a nulidade da sentença, pois o magistrado singular extinguiu o processo sem oportunizar às partes prévia manifestação, violando o artigo 10 do Código de Processo Civil, segundo o qual o juiz não pode decidir, em grau algum de jurisdição, com base em fundamento a respeito do qual não se tenha dado às partes oportunidade de se manifestar, ainda que se trate de matéria sobre a qual deva decidir de ofício.

Argumenta, ainda, em sua apelação, que ao celebrar o TAC, o executado assumiu responsabilidade solidária com o Município de Dom Inocêncio para dar efetivo cumprimento às obrigações assumidas. Menciona que o referido TAC não foi efetivamente cumprido.

Por fim, aduz que o termo de ajustamento de conduta deve ser cumprido por se constituir em um ato jurídico perfeito, ademais, assevera que a lei nº 14.026/20 não retirou a exigibilidade do título que ora se executa.

Pede a exclusão do ônus da sucumbência por ser o parquet órgão isento de custas e honorários e requer também o pagamento de multa pelo descumprimento das obrigações firmadas no TAC.

Devidamente intimado, o Sr. Luzivalter Dias Dos Santos apresentou contrarrazões à apelação nas quais reitera a sua ilegitimidade passiva e refuta os argumentos da apelação.

O Ministério Público Superior opina pelo conhecimento e provimento do recurso de apelação.

É o relatório.

Vieram-me os autos conclusos.

Encaminhem-se os presentes autos ao Presidente da 1ª Câmara Especializada Cível deste TJPI, para a sua inclusão em pauta de julgamento, nos termos do art. 934, do CPC.

Cumpra-se.

 

VOTO

 

 

 

VOTO DO RELATOR

DO JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Conheço o recurso de apelação, eis que preenchidos os seus pressupostos de admissibilidade. Confirmo, portanto, a decisão de id 11196654.

  

II – NULIDADE DA SENTENÇA POR VIOLAÇÃO AO RTIGO 10 DO CPC

Em seu recurso de apelação, o Ministério Público levanta a tese de nulidade da sentença por inobservância do magistrado ao artigo 10 do Código de Processo Civil, segundo o qual:

“o juiz não pode decidir, em grau algum de jurisdição, com base em fundamento a respeito do qual não se tenha dado às partes oportunidade de se manifestar, ainda que se trate de matéria sobre a qual deva decidir de ofício”.

  

Realmente, a magistrado “a quo”, antes de ter extinto o feito sem resolução de mérito, deveria ter dado ao Ministério Público oportunidade para se manifestar sobre a ilegitimidade passiva acolhida na sentença impugnada.

Segundo a literalidade do artigo, o certo seria declarar a nulidade da sentença e determinar o retorno dos autos ao juízo de origem para que fosse oportunizada ao “Parquet” o direito de manifestação prévia ao acolhimento da ilegitimidade passiva do executado.

Porém, como o processo está totalmente instruído e o órgão ministerial se pronunciou, em suas razões da apelação, sobre a legitimidade do embargante/executado, e este também se manifestou sobre a sua ilegitimidade passiva, em suas contrarrazões, creio que devo suprir a nulidade da sentença e proferir o voto.

 

III – PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA

A legitimidade de parte é uma das condições da ação, portanto, matéria de ordem pública que pode ser apreciada de ofício pelo juiz, em qualquer grau de jurisdição e a qualquer tempo. Em outras palavras, pode-se dizer que o juiz, antes de conhecer e julgar o mérito, deve verificar se a relação jurídica processual instaurou-se e evoluiu regularmente (pressupostos processuais), se a ação foi exercida regularmente diante do caso concreto (condições da ação), ainda que decida a respeito destas questões somente na sentença. 

Segundo os ensinamentos do Professor FREDIE DIDIER JR, a legitimidade para agir é: 

condição da ação que se precisa investigar no elemento subjetivo da demanda: os sujeitos. Não basta que se preencham os “pressupostos processuais” subjetivos para que a parte possa atuar regularmente em juízo. É necessário, ainda, que os sujeitos da demanda estejam em determinada situação jurídica que lhes autorize a conduzir o processo em que se discuta aquela relação jurídica de direito material deduzida em juízo. É a “pertinência subjetiva da ação”, segundo célebre definição doutrinária. […] Para exemplificar: se alguém pretende obter uma indenização de outrem, é necessário que o autor seja aquele que está na posição jurídica de vantagem e o réu seja o responsável, ao menos em tese, pelo dever de indenizar. 

 

As condições da ação são, na verdade, condições para que o magistrado possa apreciar o mérito da demanda proposta pelo autor da ação.

Compulsando os autos, verifico que a parte apelada firmou TAC com o Ministério Público, na condição de gestor do Município de Dom Inocêncio-PI. Entretanto, entendo que o ex-gestor não pode figurar no polo passivo desta relação jurídica processual.  

Isso porque a obrigação deve ser dirigida exclusivamente ao Município, conforme a teoria do órgão, pois presume-se que a pessoa jurídica manifesta a sua vontade por meio dos órgãos e agentes públicos, que são partes integrantes da própria estrutura da pessoa jurídica, de tal modo que quando os agentes atuam, manifestam a vontade da pessoa jurídica a qual estão vinculados.  

 Assim, o gestor atua tão somente como representante da pessoa jurídica de direito público, de modo que dívidas relativas ao descumprimento de TAC são de responsabilidade do Município, e não do ex-prefeito.

Embora o executado tenha se obrigado solidariamente pelo pagamento da multa, em matéria de direito público, a responsabilidade por danos causados a terceiros deve ser interpretada à luz do artigo 37, § 6º, da Constituição da República Federativa do Brasil. De acordo com este dispositivo constitucional:

"As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa".

 

Consoante o texto em vigor, o legislador constituinte parece ter imposto a responsabilidade direta à pessoa jurídica de direito público, e não ao agente público que a representa. Conforme a Constituição Federal, a responsabilidade do agente público ocorre perante o Município, em ação regressiva, devendo haver demonstração de dolo ou culpa.

Na seara do Direito Público, a responsabilidade só pode advir de lei expressa, de tal modo que a responsabilização do próprio agente político pelos atos praticados em nome da pessoa jurídica por ele representada, tal como ocorre no caso, não encontra respaldo legal, originando a ineficácia da multa pessoal do TAC em apreço.

Além do mais, o Supremo Tribunal Federal, no Tema 940 firmou a seguinte tese de repercussão geral:

A teor do disposto no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, a ação por danos causados por agente público deve ser ajuizada contra o Estado ou a pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público, sendo parte ilegítima para a ação o autor do ato, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

 

Em minha compreensão, permitir que o agente político seja responsabilizado direta e solidariamente no caso de TAC, significa criar uma exceção à responsabilidade regressiva prevista no artigo 36, § 7º da Constituição Republicana.

A respeito disso, colaciono os seguintes arestos jurisprudenciais pátrios:

EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO. CUMPRIMENTO DE SENTENÇA. IMPUGNAÇÃO. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA. TAC. OBRIGAÇÃO DE FAZER. MORA. MULTA COMINATÓRIA. RESPONSABILIDADE PESSOAL DO PREFEITO. IMPOSSIBILIDADE. ILEGITIMIDADE PASSIVA. OCORRÊNCIA. PRECEDENTES.

I. Consoante ao estabelecido pelo STF quando do julgamento do RE 1027633, "a teor do disposto no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, a ação por danos causados por agente público deve ser ajuizada contra o Estado ou a pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público, sendo parte ilegítima para a ação o autor do ato, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa".

II. Conquanto o Termo de Ajustamento de Conduta firmado entre o ente municipal e o Ministério Público do Estado de Minas Gerais preveja a responsabilidade pessoal do gestor municipal pela multa cominatória no caso de inexecução, este é mero represente daquele, de modo que não possui legitimidade para suportar pessoalmente a exação pecuniária.

(Processo AI 5594922-53.2020.8.13.0000 Unaí Órgão Julgador Câmaras Cíveis / 1ª CÂMARA CÍVEL Publicação 17/08/2021 Julgamento 10 de Agosto de 2021 Relator Washington Ferreira).

 

 

PROCESSO CIVIL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. MEIO AMBIENTE. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA: MULTA PELO DESCUMPRIMENTO. RESPONSABILIDADE DO PREFEITO QUE ASSINOU O AJUSTE. IMPOSSIBILIDADE. A MULTA DEVE SER APLICADA AO MUNICÍPIO.

 - O Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) tem eficácia de título executivo extrajudicial por força de dispositivo legal. Havendo prova inequívoca de descumprimento de uma ou mais de suas cláusulas, pode ser o cumprimento determinado liminarmente.

- A legitimidade para figurar no polo passivo da execução decorrente do respectivo descumprimento é do próprio Município e não da pessoa física do seu representante legal, que firma o termo em nome do Município, até porque o TAC pode ser celebrado durante uma administração e executado, em razão do descumprimento, no curso de outra, a cargo de agente diverso. Assim, cabe à Municipalidade arcar com a multa prevista, não havendo previsão legal para impor no próprio Termo a responsabilidade pessoal do gestor municipal.

-Nesse campo fático não é justo, nem prevista em lei, a responsabilidade pessoal do agente, pois as condições do cumprimento do TAC estavam referidas a fatos fora do controle do agente, na dependência única do Município, pessoa jurídica de direito público a quem cabia a realização do TAC e a efetiva tomada de providências para o seu cumprimento.

- Caráter individual do TAC, que não se aproxima de alguns casos - distintos - nos quais foi firmada a responsabilidade pessoal do agente. (Processo AC 0008374-36.2014.8.13.0435 MG  Órgão Julgador Câmaras Cíveis / 5ª CÂMARA CÍVEL Publicação 13/12/2016 Julgamento 1 de Dezembro de 2016  Relator Wander Marotta)

 

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE EXECUÇÃO FORÇADA POR TÍTULO EXTRAJUDICIAL. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA -  TAC. MULTA VÁLIDA. LEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM AUSENTE. RECURSO NÃO PROVIDO.

1. A legitimidade para a causa decorre do envolvimento das partes no conflito de interesses independentemente da relação jurídica material.

2. O termo de ajustamento de conduta - TAC, firmado entre as partes, contém certeza, liquidez e exigibilidade. Alegado, mas não comprovado defeito formal, prevalece a presunção.

3. Entretanto, de acordo com o Tema nº 940, do egrégio Supremo Tribunal Federal, o Administrador Público que firmou o termo não tem responsabilidade solidária  no que se refere a exigibilidade da multa por eventual descumprimento da obrigação.

4. Apelação cível conhecida e não provida, mantida a sentença que acolheu a exceção de pré-executividade e extinguiu a execução.

(Processo AC 0395596-30.2004.8.13.0625 São João del-Rei Órgão Julgador  Câmaras Cíveis / 2ª CÂMARA CÍVEL Publicação 11/02/2022 Julgamento  1 de Fevereiro de 2022 Relator Caetano Levi Lopes).

 

PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL EM AÇÃO DE EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA - TAC. DESCUMPRIMENTO. MULTA PESSOAL EM FACE DO PREFEITO MUNICIPAL SUBSCRITOR DO TERMO, ORA EXECUTADO. ILEGITIMIDADE PASSIVA. RESPONSABILIDADE DO ENTE PÚBLICO. TEORIA DO ÓRGÃO. IMPUTAÇÃO VOLITIVA. PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE. APELO CONHECIDO E DESPROVIDO.

 1. A cláusula constante em Termo de Ajustamento de Conduta e que prevê a responsabilidade pessoal do gestor público pelo descumprimento de obrigação prevista no acordo deve ser interpretada em consonância com o ordenamento jurídico posto. E, no campo do Direito Público, a responsabilidade só pode advir de lei expressa, de tal modo que a responsabilização do próprio agente político pelos atos praticados em nome da pessoa jurídica por ele representada, tal como ocorre no caso, não encontra respaldo legal, originando a ineficácia da multa pessoal do TAC em apreço.

2. Conforme norteia o princípio da impessoalidade, os atos praticados pela Administração Pública, ou por ela delegados, são imputados ao ente ou órgão em nome do qual se realiza. Essa ideia é reforçada pela Teoria do Órgão Público, constantemente aplicada pelos Tribunais, especialmente quando se trata da responsabilização pessoal do agente público. A característica fundamental da Teoria do Órgão Público consiste  no princípio da imputação volitiva, ou seja, a vontade do órgão público é imputada à pessoa jurídica a cuja estrutura pertence.

3. Por ocasião da fixação do Tema 940, o Supremo Tribunal Federal consolidou a compreensão de que a ação indenizatória deve ser ajuizada em face da pessoa jurídica de direito público, sendo dada a esta a possibilidade de intentar ação regressiva em face do agente público, comprovando o elemento subjetivo (dolo ou culpa). Assim, seria do Município a legitimidade para figurar  no polo passivo da execução do TAC, restando plenamente possível a propositura de ação regressiva em face do gestor descumpridor do acordo, em razão de eventuais valores despendidos devido à conduta irregular. - Precedentes deste Colegiado.

 – Apelação conhecida e não provida. ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos os presentes autos de Reexame Necessário e Apelação Cível nº 0050358-03.2021.8.06.0159, em que figuram as partes acima indicadas. Acorda a 3ª Câmara de Direito Público do egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, por unanimidade, em conhecer da apelação interposta para negar-lhe provimento, mantendo a sentença de primeiro grau por seus termos, nos termos do voto da Relatora. (Fortaleza, 6 de março de 2023, Juíza Convocada Fátima Maria Rosa Mendonça Port.).

 

Com fundamento no artigo 37, § 6º da Constituição Federal, na teoria do órgão e apoiado na jurisprudência colacionada, entendo que cabe ao Ministério Público exigir diretamente do Município de Dom Inocêncio o pagamento da multa por descumprimento do TAC, e cabe ao ente público, se condenado, mover ação regressiva contra o agente público que deu causa ao prejuízo.

Mas não se mostra possível a responsabilidade primária, integral e solidária do agente público. Sua responsabilidade, assim como a de qualquer agente público que atue nesta condição, está condicionada à ação regressiva ajuizada pelo Município.

Não resta mais o que discutir.

 

DISPOSITIVO:

Ante o exposto, conheço do recurso de apelação para negar-lhe provimento, e reconhecer a ilegitimidade passiva do embargante/executado para figurar no polo passivo desta execução.

Excluo a condenação do Ministério Público no ônus da sucumbência, portanto, sem custas nem honorários advocatícios.

É o voto.

P.R.I.

 

 

Teresina, 17/06/2024