EMENTA: ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE, CONTRATAÇÃO DE SERVIDOR SEM PRÉVIO CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE DOLO. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. 1. A questão central objeto deste recurso, é saber se a contratação de servidores temporários, sem concurso público configura ato de improbidade administrativa, em razão de eventual dificuldade de identificar o elemento subjetivo necessário à caracterização do ilícito administrativo. 2. De acordo com a jurisprudência do e. STJ, “a contratação de servidores públicos temporários sem concurso público baseada em legislação local afasta a caracterização do dolo genérico para a configuração de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública”. 3. O afastamento do elemento subjetivo de tal conduta dá-se em razão da dificuldade de identificar o dolo genérico, situação que foi alterada com a edição da Lei n. 14.230/2021, que conferiu tratamento mais rigoroso para o reconhecimento da improbidade, ao estabelecer não mais o dolo genérico, mas o dolo específico como requisito para a caracterização do ato de improbidade administrativa, ex vi do art. 1º, §§ 2º e 3º, da Lei n. 8.429/1992, em que é necessário aferir a especial intenção desonesta do agente de violar o bem jurídico tutelado. 4. No caso em liça, em momento algum restou especificado o dolo em decorrência dos atos de contratação sem concurso público, visto que os agentes contratados, efetivamente, prestaram os serviços, afastando de vez a configuração do enriquecimento sem causa justificada e, em consequência, a ocorrência de ato ímprobo. 5. Assim, a alegada infração é, no mínimo, de duvidosa caracterização, já que não existem nos autos elementos suficientes para ensejar a procedência da ação de improbidade proposta, exatamente por que ausente o dolo e a má-fé, assim como o prejuízo ao erário municipal. 6. Do exposto e o mais que dos autos consta, em desacordo com o opinativo ministerial voto pelo conhecimento e provimento do apelo para reformar a sentença recorrida, dando-se pela improcedência da ação em sua origem, o que faço com escopo no art. 487, I, CPC. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0001932-61.2014.8.18.0032 - Relator: JOSE JAMES GOMES PEREIRA - Vice-Presidência do Tribunal de Justiça - Data 18/11/2023 )

ÓRGÃO JULGADOR : 2ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0001932-61.2014.8.18.0032

APELANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI
REPRESENTANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

 

APELADO: MUNICIPIO DE DOM EXPEDITO LOPES, IRENY GONCALVES DE CARVALHO VALE, ALECXO DE MOURA BELO
REPRESENTANTE: MUNICIPIO DE DOM EXPEDITO LOPES

Advogado(s) do reclamado: FRANCISCA MONISE MOURA E SOUSA, RAMON COSTA LIMA

RELATOR(A): Desembargador JOSÉ JAMES GOMES PEREIRA

 

EMENTA: ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE, CONTRATAÇÃO DE SERVIDOR SEM PRÉVIO CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE DOLO. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. 1). A questão central objeto deste recurso, é saber se a contratação de servidores temporários, sem concurso público configura ato de improbidade administrativa, em razão de eventual dificuldade de identificar o elemento subjetivo necessário à caracterização do ilícito administrativo. 2). De acordo com a jurisprudência do e. STJ, “a contratação de servidores públicos temporários sem concurso público baseada em legislação local afasta a caracterização do dolo genérico para a configuração de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública”. 3). O afastamento do elemento subjetivo de tal conduta dá-se em razão da dificuldade de identificar o dolo genérico, situação que foi alterada com a edição da Lei n. 14.230/2021, que conferiu tratamento mais rigoroso para o reconhecimento da improbidade, ao estabelecer não mais o dolo genérico, mas o dolo específico como requisito para a caracterização do ato de improbidade administrativa, ex vi do art. 1º, §§ 2º e 3º, da Lei n. 8.429/1992, em que é necessário aferir a especial intenção desonesta do agente de violar o bem jurídico tutelado. 4). No caso em liça, em momento algum restou especificado o dolo em decorrência dos atos de contratação sem concurso público, visto que os agentes contratados, efetivamente, prestaram os serviços, afastando de vez a configuração do enriquecimento sem causa justificada e, em consequência, a ocorrência de ato ímprobo. 5). Assim, a alegada infração é, no mínimo, de duvidosa caracterização, já que não existem nos autos elementos suficientes para ensejar a procedência da ação de improbidade proposta, exatamente por que ausente o dolo e a má-fé, assim como o prejuízo ao erário municipal. 6). Do exposto e o mais que dos autos consta, em desacordo com o opinativo ministerial voto pelo conhecimento e provimento do apelo para reformar a sentença recorrida, dando-se pela improcedência da ação em sua origem, o que faço com escopo no art. 487, I, CPC.

 

 

DECISÃO: “Acordam os componentes da 2ª Câmara de Direito Público, do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, em desacordo com o opinativo ministerial, votar pelo conhecimento e provimento do apelo para reformar a sentença recorrida, dando-se pela improcedência da ação em sua origem, o que faço com escopo no art. 487, I, CPC, nos termos do voto do Relator.” 

Relatório

Cuida-se, APELAÇÃO CÍVEL manejada por ALECXO DE MOURA BELO, objetivando reformar decisão prolatada pela MMª. Juíza de Direito da 1ª Vara da Comarca de Picos, neste Estado, nos autos da AÇÃO CIVIL PÚBLICA PELA PRÁTICA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Piauí em face de Alecxo de Moura Belo, Ireny Gonçalves de Carvalho Vale e o Município de Dom Expedido Lopes/PI.

Aduz o Ministério Público, em síntese, que abriu Procedimento de Investigação Preliminar nº 17/2013, para apurar condutas reiteradas do Prefeito Municipal de Dom Expedido Lopes e da Secretária Municipal de Educação, por contratar servidores sem concurso público e sem qualquer teste seletivo. Assim, requereu a exoneração de todos os contratados de forma precária para cargos permanentes e a condenação do requerido nas sanções do art. 12, III da Lei nº 8.429/92.

Sentença proferida, Id 5480142 (págs. 40/52), julgando parcialmente procedentes os pedidos iniciais, reconhecendo as condutas dos requeridos, condenando Alecxo de Moura Belo nas penas de multa e suspensão dos direitos políticos, e Ireny Gonçalves de Carvalho Vale, na pena de multa.

Recurso de apelação manejado Alecxo de Moura Belo, Id 5480143 (págs. 12/20), sem suscitar preliminar, afirma que não houve má-fé ou dolo, em face da necessidade de manutenção do serviço público de educação, com pagamento regular dos serviços prestados. Ademais, a dosimetria da pena não observou critérios objetivos.

Contrarrazões apresentadas pela representante ministerial, Id 5480143 (págs. 34/41), reafirmando os termos da inicial, refuta as teses suscitadas no recurso apresentado.

O Ministério Público nesta instância emitiu parecer, Id 11156069 opinando pelo conhecimento e desprovimento do recurso.

É o relatório.

Inclua-se o feito em pauta de julgamento virtual.

Cumpra-se.

              Passo ao voto.

 

Voto.

Versam os autos sobre apelação cível interposta contra sentença que condenou o apelante por ato de improbidade administrativa, cujo recurso foi regularmente processado obedecendo-se aos requisitos necessários à sua admissibilidade.

Argumenta o apelante que não praticou ato de improbidade administrativa a justificar a condenação imposta na sentença.

No caso, o Ministério Público intentou ação civil pública por ato de improbidade administrativa, em face de Alecxo de Moura Belo, Ireny Gonçalves de Carvalho Vale e Município de Dom Expedido Lopes, requerendo a condenação dos réus pela prática dos atos de improbidade administrativa descritas no art. 11, aplicando-lhe as sanções previstas no art. 12, inciso III, da Lei nº 8.429/92, quais sejam: perda da função pública, suspensão dos direitos políticos por cinco anos, pagamento de multa civil e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios.

Para tanto, o órgão ministerial admite que a sentença apreciou, fundamentadamente, suas razões reconhecendo, pois, os atos ditos ímprobos.

No ponto, alegou-se que o apelante efetivaram contração de servidores sem prévio concurso público.

Na verdade, e ilegal a admissão de servidores públicos, sem concurso público ou prévia justificativa capaz de autorizar a contratação temporária, porquanto, configura ato de improbidade por afronta aos princípios da moralidade e impessoalidade da administração pública.

Ao proferir a sentença a magistrada a quo asseriu que:

(…).

Leve-se em conta, também, o esclarecimento trazido aos autos pelos requeridos, dando conta de que a intenção era reduzir gastos da secretaria com a contratação de prestadores de serviço temporários, onde dispunha da utilização do próprio corpo estável para suprir a lacuna de professores, mediante a designação de 40 horas aula para professor efetivo para substituir os faltantes, em regime extraordinário, e que somente no caso de não existirem professores efetivos interessados nessa cumulação, é que são convocados servidores temporários. Não resta dúvida, portanto, que os réus fizeram opção pelos professores temporários, contratados sem sequer processo seletivo e com vínculo precário com a Administração, afastando-se desse modo, voluntariamente, dos preceitos constitucionais e legais, que prestigiam o concurso público de provas ou de provas e títulos como único meio de ingresso ao serviço público efetivo. Não se olvide que essa opção foi extremamente prejudicial à educação, pois a qualidade do ensino público, só é alcançada prestigiando-se a qualificação dos servidores efetivos, cujo vínculo permanente e estável com a administração gera, como corolário, comprometimento com o projeto pedagógico e educacional do município. Manifesta, pois, a ilegalidade dos atos praticados pelos réus.

(…).

Ante o exposto, e nos termos do artigo 487, I, do CPC, julgo parcialmente procedente a ação movida pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ contra ALECXO DE MOURA BELO E IRENY GONÇALVES DE CARVALHO VALE, para, declarando-o como incurso no art. 11 da Lei n° 8.429/92 e considerando a gravidade do fato, aplicar-lhe, com fundamento no art. 12, inciso III, do mencionado diploma legal, ao demandado ALECXO DE MOURA BELO as penas de: a) multa civil no valor da remuneração percebida mensalmente á época dos fatos; b) bem como a suspensão dos direitos políticos, por três anos, a contar do trânsito em julgado da decisão. E a requerida IRENY GONÇALVES DE CARVALHO VALE, apenas a pena de multa civil no valor da remuneração percebida mensalmente à época dos fatos Pelo princípio da causalidade, responderá os réus pelo pagamento das custas e despesas processuais.

Referida decisão reconheceu a ocorrência de violação às normas capituladas no art. 11 da Lei nº 8.429/92, cuja penalidade, gera a gradação da improbidade punida com as penas do artigo 12, inciso III da LIA.

Mesmo assim, a improbidade administrativa é decorrência da ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente, sendo indispensável para sua caracterização o dolo, para a tipificação das práticas descritas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/1992, ou que, pelo menos, seja essa conduta eivada de culpa grave.

No ponto, a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ), no julgamento no Tema 1.108, sob o rito dos recursos repetitivos definiu que "a contratação de servidores públicos temporários sem concurso público, mas baseada em legislação local, por si só, não configura a improbidade administrativa prevista no artigo 11 da Lei 8.429/1992, por estar ausente o elemento subjetivo dolo necessário para a configuração do ato de improbidade violador dos princípios da administração pública".

O afastamento do elemento subjetivo de tal conduta dá-se em razão da dificuldade de identificar o dolo genérico, situação que foi alterada com a edição da Lei nº 14.230/2021, que conferiu tratamento mais rigoroso para o reconhecimento da improbidade, ao estabelecer não mais o dolo genérico, mas o dolo específico como requisito para a caracterização do ato de improbidade administrativa, ex vi do art. 1º, §§ 2º e 3º, da Lei n. 8.429/1992, em que é necessário aferir a especial intenção desonesta do agente de violar o bem jurídico tutelado.

Assim, o dolo específico se configura como requisito para a caracterização do ato de improbidade administrativa, sendo necessário aferir a especial intenção desonesta do agente de violar o bem jurídico tutelado.

Sobre a matéria, o e. STJ, assim se posicionou:

EMENTA: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DA CONTROVÉRSIA. IMPROBIDADE. CONTRATAÇÃO DE SERVIDOR TEMPORÁRIO. AUTORIZAÇÃO. LEI LOCAL. DOLO. AFASTAMENTO. 1. Em face dos princípios a que está submetida a administração pública (art. 37 da CF/1988) e tendo em vista a supremacia deles, sendo representantes daquela os agentes públicos passíveis de serem alcançados pela lei de improbidade, o legislador ordinário quis impedir o ajuizamento de ações temerárias, evitando, com isso, além de eventuais perseguições políticas e o descrédito social de atos ou decisões político-administrativos legítimos, a punição de administradores ou de agentes públicos inexperientes, inábeis ou que fizeram uma má opção política na gerência da coisa pública ou na prática de atos administrativos, sem má-fé ou intenção de lesar o erário ou de enriquecimento. 2. A questão central objeto deste recurso, submetido ao regime dos recursos repetitivos, é saber se a contratação de servidores temporários sem concurso público, baseada em legislação municipal, configura ato de improbidade administrativa, em razão de eventual dificuldade de identificar o elemento subjetivo necessário à caracterização do ilícito administrativo. 3. De acordo com a jurisprudência desta Corte Superior, desde há muito, a contratação de servidores públicos temporários sem concurso público baseada em legislação local afasta a caracterização do dolo genérico para a configuração de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública. 4. O afastamento do elemento subjetivo de tal conduta dá-se em razão da dificuldade de identificar o dolo genérico, situação que foi alterada com a edição da Lei n. 14.230/2021, que conferiu tratamento mais rigoroso para o reconhecimento da improbidade, ao estabelecer não mais o dolo genérico, mas o dolo específico como requisito para a caracterização do ato de improbidade administrativa, ex vi do art. 1º, §§ 2º e 3º, da Lei n. 8.429/1992, em que é necessário aferir a especial intenção desonesta do agente de violar o bem jurídico tutelado. 5. Para os fins do art. 1.039 do CPC/2015, firma-se a seguinte tese: "A contratação de servidores públicos temporários sem concurso público, mas baseada em legislação local, por si só, não configura a improbidade administrativa prevista no art. 11 da Lei n. 8.429/1992, por estar ausente o elemento subjetivo (dolo) necessário para a configuração do ato de improbidade violador dos princípios da administração pública."6. In casu, o Tribunal de origem manteve a sentença que condenou os demandados, mesmo levando em conta a existência de leis municipais que possibilitavam a contratação temporária dos servidores apontados nos autos, sem a prévia aprovação em concurso público, motivo pelo qual o acórdão deve ser reformado. 7. Recurso especial provido. (Recurso Especial nº 1.926.832 - TO (2021/0072095-8). Relator: MINISTRO GURGEL DE FARIA. Data do Julgamento: 11.05.2022) (n. g.).

Não havendo enriquecimento ilícito e nem dano ao erário, isto é, sem que ocorra o dolo e o prejuízo para o Poder Público, não há que se falar em improbidade administrativa.

Na lição de PRADO¹ (2001:126), “A violação dos deveres enumerados [art. 11] deverá ser sempre dolosa, vale dizer, a conduta do agente público precisa caracterizar-se como violação consciente desses deveres”.

A esta conclusão se chegou, também, pela análise sistemática do texto. Afinal, sendo três as modalidades de ilícito e se em apenas uma há a menção de que ele se concretiza com a culpa, este fato indicaria que os demais não se contentam com ela, exigindo o dolo.

MARCELO FIGUEIREDO² (1995:60), conjecturando acerca da excessiva generalidade do art. 11, destaca que esse dispositivo equipara o ato ilegal ao ato de improbidade, acentuando que:

Será preciso esforço doutrinário para trazer aos seus limites o conceito de improbidade. O art. 11, tal como redigido, afirma o que constitui ato de improbidade: é ato de improbidade praticar ações ou omissões que violem a ... legalidade. Assim, temos que, em princípio (segundo a lei), improbidade = violação à legalidade. Não é correta a lei e destoa dos conceitos constitucionais. Ademais, não pode o legislador, a pretexto de dar cumprimento à Constituição, juridicizar e equiparar legalidade a improbidade.

Nos dizeres de EMERSON GARCIA E ROGÉRIO PACHECO ALVES³ (2008:267), tem-se que:

Partindo-se da premissa de que a responsabilidade objetiva pressupõe normatização expressa neste sentido, consta-se que: a) a prática dos atos de improbidade previstos nos arts. 9º e 11 exige o dolo do agente; b) a tipologia inserida no art. 10 admite que o ato seja praticado com dolo ou com culpa; c) o mero vínculo objetivo entre a conduta do agente e o resultado ilícito não é passível de configurar a improbidade.

Nessa senda, é de se admitir que só ocorra o ato ilícito previsto na lei de improbidade administrativa quando ficar comprovado que o agente público agiu com dolo ou culpa, enriquecendo-se, provocando dano material ao erário.

Da análise dos autos, verifico que não há prova de qualquer ato de desonestidade praticado pelo apelante na conduta considerada ilícita.

Assim, a alegada infração é, no mínimo, de duvidosa caracterização, já que não existem nos autos elementos suficientes para ensejar a procedência da ação de improbidade proposta, exatamente por que ausente o dolo e a má-fé, assim como o prejuízo ao erário municipal.

No caso em liça, em momento algum restou especificado o dolo em decorrência dos atos de contratação sem concurso público, visto que os agentes contratados efetivamente prestaram os serviços, afastando de vez a configuração do enriquecimento sem causa justificada.

Do exposto e o mais que dos autos consta, em desacordo com o opinativo ministerial voto pelo conhecimento e provimento do apelo para reformar a sentença recorrida, dando-se pela improcedência da ação em sua origem, o que faço com escopo no art. 487, I, CPC.

 

               É como voto.

Participaram do julgamento os Exmos. Srs. Des. José James Gomes Pereira, Des. Manoel de Sousa Dourado e Des. José Wilson Ferreira de Araújo Júnior.

Impedido/Suspeito: Não houve.

Presente o Exmo. Sr. Dr. Antônio de Pádua Ferreira Linhares, Procurador de Justiça.

 

O referido é verdade; dou fé. 

DILIGÊNCIAS PARA A COORDENADORIA CUMPRIR: Esgotados os prazos recursais, sem que as partes recorram deste acórdão, certifique-se o trânsito em julgado, arquive-se os autos, dê-se baixa na distribuição e remeta-os à origem para os fins legais.

Cumpra-se.

Teresina – PI, data de assinatura do sistema.

Des. José James Gomes Pereira

Relator