JUÍZO DE RETRATAÇÃO NA APELAÇÃO CÍVEL. VIOLAÇÃO AO TEMA 1.199 DOS RECURSOS REPETITIVOS DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONFIGURAÇÃO. ENTENDIMENTO NÃO OBSERVADO PELO ACÓRDÃO DISCUTIDO. RETRATAÇÃO REALIZADA. RECURSO DE APELAÇÃO PROVIDO. 1. Os autos retornaram a este Relator, para que o órgão que proferiu o acórdão recorrido pudesse realizar o juízo de retratação previsto no art. 1.030, II, do CPC e verificasse a existência de contrariedade com orientação do STF, exarada em Repercussão Geral, ARE 843.989, Tema 1.199. 2. O acórdão recorrido manteve a sentença do juízo a quo considerando que o dolo genérico exigido pelo art. 11 da Lei nº 8.429/1992 se encontrava devidamente provado pelos elementos probatórios coligidos aos autos, subsumindo-se a conduta do recorrente em ato de improbidade Administrativa. 3. À época da prolação do acórdão recorrido, a Lei nº 8.429/92 não exigia a comprovação de outro elemento anímico além do dolo genérico para a condenação com base no art. 11. 4. Ocorre que a Lei nº. 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa) sofreu profundas alterações pela Lei nº. 14.230/2021. 5. Dentre as mudanças na redação da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº. 8.429/92), inseridas pela citada Lei nº. 14.230/21, deve ser destacado que o art. 11, que fundamentou a condenação do réu/apelante, passou a exigir a comprovação de dolo. 6. Nesse contexto, imperioso que o exame da matéria devolvida a esta Corte seja realizado levando em conta as alterações benéficas trazidas pela Lei nº. 14.230/2021. 7. Partindo-se, pois, desse pressuposto, o acórdão deve ser reformado, na medida em que não restou demonstrado no feito o dolo específico, doravante exigido pela Lei de Improbidade Administrativa. 8. Desse modo, à luz das modificações trazidas pela Lei nº 14.320/21, a fundamentação presente no acórdão recorrido para condenação torna-se insuficiente para a condenação do réu, uma vez que constatou existir tão somente o dolo genérico. Referido entendimento destoa da novel legislação, que afasta a mera voluntariedade como sancionável no sistema de improbidade, pelo que deve ser reformado. 9. Acórdão reformado para conceder provimento ao Recurso de Apelação, julgando improcedente o pedido inicial. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0800174-61.2018.8.18.0068 - Relator: RICARDO GENTIL EULALIO DANTAS - 3ª Câmara de Direito Público - Data 27/09/2023 )

ÓRGÃO JULGADOR : 3ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0800174-61.2018.8.18.0068

APELANTE: DOMINGOS BACELAR DE CARVALHO

Advogado(s) do reclamante: VIRGILIO BACELAR DE CARVALHO

APELADO: O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ, PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

 

RELATOR(A): Desembargador RICARDO GENTIL EULÁLIO DANTAS

 

EMENTA

 

 

JUÍZO DE RETRATAÇÃO NA APELAÇÃO CÍVEL. VIOLAÇÃO AO TEMA 1.199 DOS RECURSOS REPETITIVOS DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONFIGURAÇÃO. ENTENDIMENTO NÃO OBSERVADO PELO ACÓRDÃO DISCUTIDO. RETRATAÇÃO REALIZADA. RECURSO DE APELAÇÃO PROVIDO. 1. Os autos retornaram a este Relator, para que o órgão que proferiu o acórdão recorrido pudesse realizar o juízo de retratação previsto no art. 1.030, II, do CPC e verificasse a existência de contrariedade com orientação do STF, exarada em Repercussão Geral, ARE 843.989, Tema 1.199. 2. O acórdão recorrido manteve a sentença do juízo a quo considerando que o dolo genérico exigido pelo art. 11 da Lei nº 8.429/1992 se encontrava devidamente provado pelos elementos probatórios coligidos aos autos, subsumindo-se a conduta do recorrente em ato de improbidade Administrativa. 3. À época da prolação do acórdão recorrido, a Lei nº 8.429/92 não exigia a comprovação de outro elemento anímico além do dolo genérico para a condenação com base no art. 11. 4. Ocorre que a Lei nº. 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa) sofreu profundas alterações pela Lei nº. 14.230/2021. 5. Dentre as mudanças na redação da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº. 8.429/92), inseridas pela citada Lei nº. 14.230/21, deve ser destacado que o art. 11, que fundamentou a condenação do réu/apelante, passou a exigir a comprovação de dolo. 6. Nesse contexto, imperioso que o exame da matéria devolvida a esta Corte seja realizado levando em conta as alterações benéficas trazidas pela Lei nº. 14.230/2021. 7. Partindo-se, pois, desse pressuposto, o acórdão deve ser reformado, na medida em que não restou demonstrado no feito o dolo específico, doravante exigido pela Lei de Improbidade Administrativa. 8. Desse modo, à luz das modificações trazidas pela Lei nº 14.320/21, a fundamentação presente no acórdão recorrido para condenação torna-se insuficiente para a condenação do réu, uma vez que constatou existir tão somente o dolo genérico. Referido entendimento destoa da novel legislação, que afasta a mera voluntariedade como sancionável no sistema de improbidade, pelo que deve ser reformado. 9. Acórdão reformado para conceder provimento ao Recurso de Apelação, julgando improcedente o pedido inicial.

 

 

RELATÓRIO

 

 

Trata-se de Apelação Cível proposta por Domingos Bacelar de Carvalho requerendo a reforma da decisão que julgou procedente a Ação Civil Pública De Improbidade Administrativa proposta pelo Ministério Público Estadual.

Conforme acórdão de julgamento do recurso de apelação, os componentes da 3ª Câmara de Direito Público deste E. Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, negaram provimento ao recurso de Apelação, de modo a manter incólume a sentença combatida.

Domingos Bacelar de Carvalho interpôs Recurso Especial alegando que o acórdão recorrido violou o art. 1º, §§ 1º, 2º e 3º da Lei n.º 8.429/92, alterada pela Lei n.º 14.230/21, face a ausência de dolo quando da prática de ato administrativo e Recurso Extraordinário apontando, em suma, violação ao Tema n.º 612 de Repercussão Geral, o art. 37, IX a CF e a Lei n.º 8.429/92, alterada pela Lei n.º 14.230/21 e sustentando ausência de dolo quando da prática do ato administrativo contestado.

Os autos foram remetidos à Vice-Presidência desse TJPI, que citou a afetação do Tema n° 1.199 (ARE nº 843.989) da sistemática da repercussão geral e determinou o encaminhamento dos autos ao Relator para realização de eventual juízo de retratação pelo órgão julgador.

Desta feita, os autos retornaram a este Relator, para que o órgão que proferiu o acórdão recorrido pudesse realizar o juízo de retratação previsto no art. 1.030, II, do CPC e verificasse a existência de contrariedade com orientação do STF, exarada em Repercussão Geral, ARE 843.989, Tema 1.199.

É o relatório.

Inclua-se o feito em PAUTA DE JULGAMENTO POR VIDEOCONFERÊNCIA.

Teresina (PI), data registrada no sistema.

Desembargador RICARDO GENTIL EULÁLIO DANTAS

Relator

 

 

 

VOTO

 

O SENHOR DESEMBARGADOR RICARDO GENTIL EULÁLIO DANTAS (Relator):

 

I - JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

 

A Vice-Presidência desse E. Tribunal, antes de analisar a admissibilidade do Recurso Especial interposto, devolveu a esse Relator os presentes autos para a reapreciação do recurso de apelação, nos termos do art. 1.030, II, do CPC.

Portanto, para reapreciação do recurso interposto, ratifico a admissibilidade positiva feita no acórdão. Passo à reapreciação do v. acórdão, quanto à matéria objeto do aludido Recurso Especial, sob o rito dos recursos repetitivos.

 

II – DAS RAZÕES DO VOTO

 

Tratam os autos de origem de Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público em face de Domingos Bacelar de Carvalho, sob a alegação, em suma, de que o requerido, na condição de Prefeito do Município de Porto-PI, vem promovendo admissão de servidores sem a necessária realização de concurso público.

A ação fora julgada procedente para condenar Domingos Bacelar de Carvalho no pagamento de multa civil no valor de dez vezes a remuneração na época por ele percebida na qualidade de Prefeito Municipal de Porto, Piauí, valor este devidamente corrigido conforme índices oficiais de remuneração básica e juros aplicados à caderneta de poupança (Art. 1º-F da lei 9.494/97, com redação dada pela Lei 11.960/2009), além da proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritária, pelo prazo de três anos e decretação da suspensão dos direitos políticos por cinco anos.

Quando do julgamento do recurso de apelação, os componentes da 3ª Câmara de Direito Público deste E. Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, negaram provimento ao recurso, de modo a manter incólume a sentença combatida.

Diante da interposição de Recurso Especial os autos retornaram a este Relator, para que o órgão que proferiu o acórdão recorrido pudesse realizar o juízo de retratação previsto no art. 1.030, II, do CPC e verificasse a existência de contrariedade com orientação do STF, exarada em Repercussão Geral, ARE 843.989, Tema 1.199.

Pois bem. O acórdão recorrido manteve a sentença do juízo a quo considerando que o dolo genérico exigido pelo art. 11 da Lei nº 8.429/1992 se encontrava devidamente provado pelos elementos probatórios coligidos aos autos, subsumindo-se a conduta do recorrente em ato de improbidade Administrativa.

À época da prolação do acórdão recorrido, a Lei nº 8.429/92 não exigia a comprovação de outro elemento anímico além do dolo genérico para a condenação com base no art. 11. Esse era então o entendimento consolidado também do C. Superior Tribunal de Justiça:

“Conforme jurisprudência desta corte, não se pode confundir improbidade com simples ilegalidade. A improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente, sendo indispensável o dolo para caracterizá-la. No caso do art. 11 da lei de improbidade administrativa, o elemento subjetivo necessário é o dolo eventual ou genérico de realizar conduta que atente contra os princípios da Administração Pública. Assim, não se exige a presença de intenção específica para caracterizar o ato como ímprobo, pois a atuação deliberada em desrespeito às normas legais, cujo desconhecimento é inescusável, evidencia a presença do dolo. Dessa forma, não há como afastar o elemento subjetivo daquele que emite laudo médico para si mesmo. Precedentes citados: AIA 30-AM, DJe 28/9/2011, e AgRg no AREsp 8.937-MG, DJe 2/2/2012. AgRg no AREsp 73.968 - SP, Rel. Min. Benedito Gonçalves, julgado em 2/10/2012. (Informativo nº 505 do STJ, de 20/09/12 a 03/10/12)

Ocorre que a Lei nº. 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa) sofreu profundas alterações pela Lei nº. 14.230/2021.

A novel legislação trata do elemento subjetivo necessário para condenação por atos de improbidade, qual seja, o dolo específico, não mais genérico ou comum. É essa a previsão disposta no art. 1º, § 2º: "Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente."

Outrossim, notadamente em face de sua índole mais benéfica, confere-se aplicação retroativa ao referenciado diploma normativo. Sobre a eficácia retro-operante da novel legislação, transcrevem-se, por oportuno, os seguintes excertos de ementas de jurisprudência, inclusive desta 3ª Câmara de Direito Público:

 

APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINAR DE ERRO MATERIAL NA SENTENÇA. ACOLHIDA. NÃO CONFIGURAÇÃO DOS ATOS ÍMPROBOS. ELEMENTO SUBJETIVO E DANO NÃO DEMONSTRADOS. NÃO CARACTERIZAÇÃO. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS INICIAIS. SENTENÇA MANTIDA. (...) 3. In casu, não é possível enquadrar a conduta do requerido na hipótese do artigo 10, X, da Lei 8.429/92 (X - agir ilicitamente na arrecadação de tributo ou de renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público), não havendo mais que se falar na aplicação do art. 11, II, da Lei 8.429/92 (II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício), porquanto tenha sido revogado pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021, a qual ser aplicada retroativamente para beneficiar o réu. (...) 5. Apelo conhecido e improvido. (TJPI | Apelação Cível Nº 0000354-55.2015.8.18.0088 | Relator: Olímpio José Passos Galvão | 3ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO | Data de Julgamento: 20/05/2022)

 

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINAR DE NULIDADE JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE. NÃO CONFIGURADO. MATÉRIA DE DIREITO. PRELIMINAR REJEITADA. PRELIMINAR DA NÃO APLICAÇÃO DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVO AOS AGENTES PÚBLICOS. ENTENDIMENTO PACIFICADO. CABÍVEL VIA DE REGRA. DUPLO REGIME SANCIONATÓRIO. PRELIMINAR REJEITADA. LEI 14.230/2021. DIREITO SANCIONADOR. PREVISÃO LEGAL. ENTENDIMENTO JURISPRUDENCIAL. PRECEDENTES DO STF E STJ. APLICAÇÃO RETROATIVA DA NOVA LEI. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS LEGAIS. REVOGAÇÃO DO INCISO “I” DO ART. 11 DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE. ALCANCE DE FATOS PRETÉRITOS. EXTINÇÃO DO FEITO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. APELO CONHECIDO E PROVIDO. (...) III - A Lei de Improbidade Administrativa sofreu profundas alterações pela Lei n° 14.230/2021, havendo intensa alteração no que se refere ao seu aspecto material. IV - Dentre uma das suas alterações, está a previsão de forma expressa da aplicação, em sede de improbidade administrativa, dos princípios constitucionais do Direito Administrativo Sancionador. V - Logo, as sanções penais e administrativas se submetem a incidência de princípios comuns aplicáveis ao Direito Público Sancionador, dentre esses, o princípio da irretroatividade (art. 5°, XL, da CF) que dispõe: “a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”, o que nos leva a crer que tal princípio deve ser aplicado nos casos de improbidade administrativa, ante o caráter de Direito Administrativo Sancionador, devendo a norma mais benéfica retroagir para beneficiar o reú na interpretação e na aplicação nos atos ímprobos. VI - A par disso, a nova redação conferida ao art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa pela Lei 14.230/2021 revogou as hipóteses dos incisos I, II, IX e X do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, bem como excluiu a modalidade culposa de improbidade administrativa por lesão ao erário, além da perda do caráter exemplificativo e passando a ostentar caráter taxativo com relação às hipóteses do art. 11, devendo tais alterações retroagirem para alcançar os fatos pretéritos. VII - Portanto, considerando os apontamentos feitos, somado que o Juízo a quo, ao julgar a presente lide, entendeu apenas pela violação do art. 11, I, da Lei de Improbidade, deve-se retroagir a alteração legislativa feita pela Lei n° 14.230/2021, a fim de julgar improcedente os pedidos da exordial, tendo em vista que o inciso, cujo Juízo a quo entendeu ser aplicável à Apelante, foi revogado pela referida Lei. (...) XIV – Apelo conhecido e provido. (TJPI | Apelação / Remessa Necessária Nº 0800062-77.2018.8.18.0073 | Relator: Raimundo Eufrásio Alves Filho | 1ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO | Data de Julgamento: 31/03/2022)

Pontuado isso, destaca-se que o Supremo Tribunal Federal - STF, ao apreciar o Agravo em Recurso Extraordinário nº. 843.989/PR, afeto ao Tema 1.199 da sistemática de repercussão geral, fixou a seguinte tese jurídica:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo – DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é irretroativa, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

Nesse contexto, imperioso que o exame da matéria devolvida a esta Corte seja realizado levando em conta as alterações benéficas trazidas pela Lei nº. 14.230/2021.

Com efeito, conforme sentença apelada, entendeu o magistrado de origem que o ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração púbica encontrava-se devidamente configurado, uma vez que o requerido, na condição de Prefeito do Município de Porto (PI), promoveu, espontaneamente e sem a realização de concurso público, a contratação de servidores para o desempenho de tarefas corriqueiras da Administração.

Ocorre que, dentre as mudanças na redação da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº. 8.429/92), inseridas pela citada Lei nº. 14.230/21, deve ser destacado que o art. 11, que fundamentou a condenação do réu/apelante, passou a exigir a comprovação de dolo, in verbis:

Redação anterior:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

Redação atual:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

[…]

Outrossim, destaca-se o novo art. 17-C, § 1º, também acrescentado pela Lei nº 14.230/2021:

“Art. 17 […]

§ 1º A ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade.”

Além disso, a revogação do art. 5º, que previa a modalidade culposa, ratifica essa exigência de comprovação de dolo. Confira-se:

“Art. 5º Ocorrendo lesão ao patrimônio público por ação ou omissão, dolosa ou culposa, do agente ou de terceiro, dar-se-á o integral ressarcimento do dano.” (REVOGADO)

Relevante destacar também os §§ 2º e 3º do art. 1º da Lei de Improbidade Administrativa:

Art. 1º. […]

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

Bem ainda os §§ 1º e 2º do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa:

Art. 11. […]

§ 1º Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 2º Aplica-se o disposto no § 1º deste artigo a quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

Do cenário apresentado, extrai-se que ímprobo é o administrador desonesto, não é o inábil. Em outras palavras, “o ato ilegal ou irregular distingue-se do ato ímprobo, o qual enseja comprovação da má-fé e da desonestidade” (AREsp n. 2.208.624, Ministro Mauro Campbell Marques, DJe de 07/12/2022).

Partindo-se, pois, desse pressuposto, o acórdão deve ser reformado, na medida em que não restou demonstrado no feito o dolo específico, doravante exigido pela Lei de Improbidade Administrativa.

A nova disciplina legal passou a exigir a presença de dolo específico para a configuração do ato de improbidade administrativa tipificado no art. 11 da Lei 8.429/92, não sendo mais suficiente a demonstração de dolo meramente genérico.

Ademais, a despeito de o dolo genérico ou comum ter sido reconhecido pelo acórdão recorrido, não há a presença do dolo específico na conduta do recorrente estampada nas contratações apontadas pelo Ministério Público.

Como dito, exige-se dolo específico, em todas as hipóteses legais, para a configuração da improbidade, conforme a redação da Lei 14.230/21, que está em vigor e remodelou a antiga Lei de Improbidade Administrativa.

“O dolo específico, especialmente para os fins de caracterização de ato de improbidade, é o ato eivado de má fé. O erro grosseiro, a falta de zelo com a coisa pública, a negligência, podem até ser punidos em outra esfera, de modo que não ficarão necessariamente impunes, mas não mais caracterizarão atos de improbidade” (GAJARDONI, Fernando da Fonseca; CRUZ, Luana Pedrosa de Figueiredo, GOMES JUNIOR, Luiz Manoel; FAVRETO, Rogério. Comentários à Nova Lei de Improbidade Administrativa. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2021, pág.46).

“Com efeito, não basta mais, segundo correta interpretação da Lei de Improbidade Administrativa, alegar que um ato é doloso, ou demonstrar que é ilegal. Sob o regime do novo diploma, é necessário demonstrar a má-fé, uma intenção de lesar, alguma forma de conluio entre agentes" (GAJARDONI, Fernando da Fonseca; CRUZ, Luana Pedrosa de Figueiredo, GOMES JUNIOR, Luiz Manoel; FAVRETO, Rogério. Comentários à Nova Lei de Improbidade Administrativa. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2021, pág.48), o que não se verificou no caso em exame.

Desse modo, à luz das modificações trazidas pela Lei nº 14.320/21, a fundamentação presente no acórdão recorrido para condenação torna-se insuficiente para a condenação do réu, uma vez que constatou existir tão somente o dolo genérico. Referido entendimento destoa da novel legislação, que afasta a mera voluntariedade como sancionável no sistema de improbidade, pelo que deve ser reformado.

 

 

III - DISPOSITIVO

 

Diante do exposto, em revisão determinada pela Vice-Presidência, com base no artigo 1.030, II, do CPC, reformo o Acórdão e dou Provimento ao Recurso, julgando improcedente o pedido inicial.

 

É como voto.

Teresina (PI), data registrada no sistema.

 

Desembargador RICARDO GENTIL EULÁLIO DANTAS

Relator