DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DANO MORAL COLETIVO. VIOLAÇÃO AOS VALORES ÉTICOS ESSENCIAIS DA SOCIEDADE. NÃO OCORRÊNCIA. 1. Cinge-se a controvérsia sobre a possibilidade de condenação do agente público ao pagamento de indenização por danos morais coletivos deduzidos nos autos da ação de improbidade administrativa. Sustenta o parquet que a conduta imputada ao réu, consistente em não responder às requisições ministeriais, embora não seja mais tipificada pelo art. 11, da Lei nº 14.230/2021, teria acarretado danos de ordem coletiva à municipalidade e à credibilidade do Ministério Público e do Poder Judiciário. 2. Para o STJ, o dano moral coletivo, compreendido como o resultado de uma lesão à esfera extrapatrimonial de determinada comunidade, se dá quando a conduta agride, de modo totalmente injusto e intolerável, o ordenamento jurídico e os valores éticos fundamentais da sociedade em si considerada, a provocar repulsa e indignação na consciência coletiva. 3. Não basta a mera infringência à lei ou ao contrato para a caracterização do dano moral coletivo. É essencial que o ato antijurídico praticado atinja alto grau de reprovabilidade e transborde os lindes do individualismo, afetando, por sua gravidade e repercussão, o círculo primordial de valores sociais (REsp 1.473.846/SP, Rel. Ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, Terceira Turma, julgado em 21.02.2017, DJe 24.02.2017). 4. No caso em exame, a mera irregularidade por ausência de resposta às requisições do Ministério Público, sem comprovação de dolo ou má-fé, ou mesmo dano ao erário, não se transmuda em improbidade administrativa, nem enseja, por sua vez, dano moral coletivo, de modo que deve ser rejeitada a pretensão respectiva. 5. Recurso conhecido e não provido. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0800075-90.2020.8.18.0078 - Relator: MARIA DO ROSARIO DE FATIMA MARTINS LEITE DIAS - 5ª Câmara de Direito Público - Data 18/10/2023 )

ÓRGÃO JULGADOR : 5ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0800075-90.2020.8.18.0078

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI
REPRESENTANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

APELADO: ANTONIO VENICIO DO O DE LIMA

Advogado(s) do reclamado: LEONEL LUZ LEAO, MARCELO NUNES DE SOUSA LEAL

RELATOR(A): MARIA DO ROSÁRIO DE FÁTIMA MARTINS LEITE DIAS, Juíza de Direito Convocada

EMENTA

 

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DANO MORAL COLETIVO. VIOLAÇÃO AOS VALORES ÉTICOS ESSENCIAIS DA SOCIEDADE. NÃO OCORRÊNCIA.

1. Cinge-se a controvérsia sobre a possibilidade de condenação do agente público ao pagamento de indenização por danos morais coletivos deduzidos nos autos da ação de improbidade administrativa. Sustenta o parquet que a conduta imputada ao réu, consistente em não responder às requisições ministeriais, embora não seja mais tipificada pelo art. 11, da Lei nº 14.230/2021, teria acarretado danos de ordem coletiva à municipalidade e à credibilidade do Ministério Público e do Poder Judiciário.

2. Para o STJ, o dano moral coletivo, compreendido como o resultado de uma lesão à esfera extrapatrimonial de determinada comunidade, se dá quando a conduta agride, de modo totalmente injusto e intolerável, o ordenamento jurídico e os valores éticos fundamentais da sociedade em si considerada, a provocar repulsa e indignação na consciência coletiva.

3. Não basta a mera infringência à lei ou ao contrato para a caracterização do dano moral coletivo. É essencial que o ato antijurídico praticado atinja alto grau de reprovabilidade e transborde os lindes do individualismo, afetando, por sua gravidade e repercussão, o círculo primordial de valores sociais (REsp 1.473.846/SP, Rel. Ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, Terceira Turma, julgado em 21.02.2017, DJe 24.02.2017).

4. No caso em exame, a mera irregularidade por ausência de resposta às requisições do Ministério Público, sem comprovação de dolo ou má-fé, ou mesmo dano ao erário, não se transmuda em improbidade administrativa, nem enseja, por sua vez, dano moral coletivo, de modo que deve ser rejeitada a pretensão respectiva.

5. Recurso conhecido e não provido.

ACÓRDÃO 

 Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHEÇO do recurso de apelação e NEGO-LHE PROVIMENTO, em dissonância com o parecer ministerial, sem custas e honorários advocatícios, por disposição legal, na forma do voto do(a) Relator(a).

RELATÓRIO

Cuida-se de Apelação Cível interposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ contra a sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Comarca de Valença do Piauí-PI, nos autos da Ação de Improbidade Administrativa por ele ajuizada em desfavor de ANTONIO VENICIO DO Ó DE LIMA, ora apelado.

Na exordial, o Ministério Público do Estado do Piauí, através da 2ª Promotoria de Justiça de Valença/PI, aduziu que o requerido, enquanto gestor do Município de Pimenteiras-PI, praticou ato de improbidade administrativa consistente no fato de ter se recusado em atender às requisições ministeriais, nos meses de junho e novembro de 2016, formuladas nos autos do Inquérito Civil (IC) nº 01/2016, que apurava possíveis irregularidades na contratação de serviços de pavimentação pública, por meio de processo licitatório, tendo em vista que a construtora contratada para realização das obras seria de propriedade de George Maciel Gomes, irmão do Secretário Municipal de Finanças.

Ao final, pugnou pela condenação do réu em todas as sanções previstas no art. 12, inciso III, da Lei nº 8.429/92, pela prática dos atos de improbidade descritos no artigo 11, caput, e seus incisos I, II e IV, ambos da Lei nº 8.429/92, bem como ao pagamento de dano moral coletivo no valor de R$50.000,00 (cinquenta mil reais) (ID n. 7237962).

Após contestação do requerido (ID n. 7238190) e regular instrução do feito, o magistrado de primeiro grau, em sentença de ID n. 7238227, julgou improcedente ação por entender que não restou demonstrado nos autos qualquer prejuízo ao erário, enriquecimento ilícito do réu, ou dolo na conduta do agente de atentar contra os princípios da Administração Pública.

Irresignado, o Ministério Público Estadual interpôs o presente recurso, sustentando, em síntese, que com o advento da Lei nº 14.230/2021 a conduta imputada ao réu, e tipificada no art. 11, caput, da LIA, não mais caracteriza improbidade administrativa, de modo que a sentença recorrida deve ser reformada tão somente para condenar o gestor demandado ao pagamento de dano moral coletivo no valor de R$50.000,00 (cinquenta mil reais) (ID n. 7238231).

Devidamente intimada, a parte requerida apresentou contrarrazões, na qual defende a ausência de dano moral coletivo e a impossibilidade de presumi-lo. Afirma que para haver a condenação é preciso que o fato transgressor seja de razoável significância e desborde os limites da tolerabilidade. Acrescenta que deve ser grave o suficiente para produzir verdadeiros sofrimentos, intranquilidade social e alterações relevantes na ordem, o que não ocorreu no caso concreto. Com esses fundamentos, requer o não provimento do apelo e manutenção do decisum vergastado.

Instado a se manifestar, o Ministério Público Superior, em parecer de ID n. 7887122, opinou pelo provimento do recurso e reforma da sentença, para condenar o apelado ao pagamento de dano moral coletivo em virtude da negativa injustificada em atender às solicitações requeridas pelo parquet.

É o relatório. 

VOTO

 

I. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal objetivos (previsão legal, forma prescrita e tempestividade) e subjetivos (legitimidade, interesse e possibilidade jurídica), e, cumpridos os requisitos estabelecidos pelos artigos 1.010 e seguintes do Novo Código de Processo Civil, CONHEÇO do recurso interposto.

 

II. PRELIMINARES

Sem preliminares, passo à análise do mérito.

 

III- MÉRITO

Conforme relatado, a controvérsia dos autos cinge-se sobre a sentença singular que julgou improcedente o pedido de indenização por danos morais coletivos deduzido nos autos da Ação de Improbidade Administrativa.

Sustenta o parquet que a conduta imputada ao réu, consistente em não responder às requisições ministeriais formuladas nos autos do Inquérito Civil (IC) nº 01/2016, embora não seja mais tipificada pelo art. 11, da Lei nº 14.230/2021, teria acarretado danos de ordem coletiva à municipalidade e à credibilidade do Ministério Público e do Poder Judiciário.

Por estes fundamentos, requer a reforma da sentença, com a condenação do requerido ao pagamento de dano moral coletivo no valor de R$50.000,00 (cinquenta mil reais).

Pois bem.

Sobre a matéria, importante salientar que nos termos da jurisprudência pátria, dano moral coletivo é o resultado de uma lesão à esfera extrapatrimonial de determinada comunidade e ocorre quando a conduta agride, de modo injusto e intolerável, os valores éticos fundamentais da sociedade em si considerada, a provocar repulsa e indignação na consciência coletiva, implicando um dever de reparação, que tem por escopo prevenir novas condutas antissociais (função dissuasória), punir o comportamento ilícito (função sancionatório-pedagógica) e reverter, em favor da comunidade, o eventual proveito patrimonial obtido pelo ofensor (função compensatória indireta).

Consoante bem assinala Leonardo Roscoe Bessa, tal categoria de dano moral — que não se confunde com a indenização por dano extrapatrimonial decorrente de tutela de direitos individuais homogêneos — dimana da lesão em si a "interesses essencialmente coletivos" (interesses difusos ou coletivos stricto sensu), independentemente de qualquer afetação ou abalo à integridade psicofísica da coletividade, aproximando-se da perspectiva própria do direito penal, cujo escopo preventivo-repressivo exsurge da aferição de ofensa inaceitável a bem jurídico socialmente relevante, o que, "invariavelmente, dispensa resultado naturalístico, daí a distinção entre crimes material, formal e de mera conduta, bem como se falar em crime de perigo" (BESSA, Leonardo Roscoe. Código de Defesa do Consumidor comentado. Rio de Janeiro: Forense, 2021, p. 78).

Assim, ressoa inequívoco que não basta a contrariedade à lei ou ao contrato para a caracterização do dano moral coletivo, mas a prática de conduta que "atinja um alto grau de reprovabilidade e transborde os lindes do individualismo, afetando, por sua gravidade e repercussão, o círculo primordial de valores sociais" (REsp 1.473.846/SP, Rel. Ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, Terceira Turma, julgado em 21.02.2017, DJe 24.02.2017).

Feitas essas considerações, denota-se dos autos que a despeito dos argumentos suscitados pelo apelante, a sentença singular não merece reparos, posto que, no caso em voga, o dano moral coletivo não restou comprovado.

Em seu apelo, sustenta o recorrente que a conduta imputada ao réu, consistente em não responder às requisições ministeriais formuladas nos autos do Inquérito Civil (IC) nº 01/2016 teria causado “lesão ao conceito que o Município desfrutava em relação às demais unidades da Federação, aos seus próprios cidadãos, à Instituição do Ministério Público e ao Judiciário. Ficando abalada a credibilidade da licitude dos atos administrativos do Chefe do Executivo Municipal, interna e externamente, configura-se o dano moral a merecer reparação” (ID n. 7238231, p. 9).

Vê-se, portanto, que as alegativas do apelante foram levantadas de forma genérica, de modo que não constato qualquer agressão injusta ou intolerável ao ordenamento jurídico e aos valores éticos fundamentais da sociedade em si considerada apta a provocar um sentimento de intranquilidade no cidadão, repercutindo negativamente na sociedade como um todo.

Ora, o fato do agente público supostamente não ter respondido aos pedidos de informações formulados pelo MPE-PI, embora possa caracterizar uma ilegalidade, não conduz, por si só, a ocorrência de dano moral coletivo a ensejar a obrigação de reparação civil.

A propósito, vale conferir precedente do Superior Tribunal de Justiça, in verbis:

 

"(...) a condenação em reparar o dano moral coletivo visa punir e inibir a injusta lesão da esfera moral de uma coletividade, preservando, em ultima ratio, seus valores primordiais. Assim, seu reconhecimento deve se limitar às hipóteses em que configurada grave ofensa à moralidade pública, sob pena de sua banalização, tornando-se, somente, mais um custo para as sociedades empresárias, a ser repassado aos consumidores " (STJ, Quarta Turma, REsp nº 1.303.014/RS, Rel. Ministro Raul Araújo Filho, DJe 26/5/2015). (grifo nosso)

 

No mesmo sentido, é uníssona a jurisprudência dos nossos tribunais, veja-se:

 

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. APLICATIVO MÓVEL DESTINADO A SOLICITAÇÃO DE TÁXI. ADEQUAÇÃO. PESSOA COM DEFICIÊNCIA. DANO MORAL COLETIVO NÃO CONFIGURADO. SUCUMBÊNCIA RECÍPROCA. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. APRECIAÇÃO EQUITATIVA.1. Não é qualquer ofensa a interesses difusos ou coletivos que é passível de causar dano moral coletivo. É preciso que o fato transgressor seja grave o suficiente para produzir verdadeiros sofrimentos, intranquilidade social e alterações relevantes na ordem extrapatrimonial coletiva. 2. (...). 5. APELAÇÃO CÍVEL CONHECIDA E PARCIALMENTE PROVIDA. (TJGO, Apelação ( CPC) 5232273-22.2016.8.09.0051, Rel. SEBASTIÃO LUIZ FLEURY, 4ª Câmara Cível, julgado em 11/10/2018, DJe de 11/10/2018) (g.n)

 

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. LEI N. 6.938/1981. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA. INEXISTÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DA OCORRÊNCIA DO DANO MORAL COLETIVO . I- A responsabilidade civil objetiva por degradação ao meio ambiente não afasta a necessidade de comprovação efetiva da ocorrência do dano, pois o descumprimento da obrigação de fazer, por si só, não enseja a obrigação de reparação por dano moral coletivo, que segundo a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, não pode ser presumida. APELAÇÃO CONHECIDA, MAS DESPROVIDA.” (TJGO, 6ª Câm. Cível, Des. Jeová Sardinha de Moraes, AC n. 445286-06.2015.8.09.0091, DJ 2265 de 11/05/2017) (g.n)

 

 

Outrossim, urge destacar, embora não seja mais objeto de discussão neste apelo, que para a caracterização dos atos de improbidade, com a advento da Lei nº 14.230/2021, faz-se imprescindível a comprovação do dolo específico.

Neste sentido, sustentar que um ato é doloso, genericamente, ou ilegal, não é suficiente para a caracterização de ato de improbidade. O erro grosseiro, a falta de zelo com a coisa pública, a negligência, podem até ser punidos em outra esfera, de modo que não ficarão necessariamente impunes, mas não mais caracterizarão atos de improbidade (GAJARDONI, Fernando da Fonseca; CRUZ, Luana Pedrosa de Figueiredo, GOMES JUNIOR, Luiz Manoel; FAVRETO, Rogério. Comentários à Nova Lei de Improbidade Administrativa. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2021).

Desse modo, não basta mais alegar que um ato é doloso, ou demonstrar que é ilegal. É necessário demonstrar a má-fé. Aliás, esse tem sido o entendimento do Superior Tribunal de Justiça já há algum tempo:

 

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. DISPENSA OU INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO FORA DAS HIPÓTESES PREVISTAS EM LEI. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO DE PREJUÍZOS AO ERÁRIO. DEMONSTRAÇÃO. AUSÊNCIA. ATIPICIDADE DA CONDUTA. 1. Ao interpretar o artigo 89 da Lei 8.666/1993, esta Corte Superior de Justiça consolidou o entendimento no sentido de que para a configuração do crime de dispensa ou inexigibilidade de licitação fora das hipóteses previstas em lei é indispensável a comprovação do dolo específico do agente em causar dano ao erário, bem como do prejuízo à Administração Pública. 2. No caso dos autos, verifica-se que diante da ausência de elemento indispensável para a caracterização do delito previsto no artigo 89 da Lei n. 8.666/1993, em razão da inexistência de efetivo prejuízo à Administração pública, resta insuperável, na espécie, o reconhecimento da atipicidade da conduta, devendo ser afastada a condenação do acusado. 3. Agravo regimental desprovido. (STJ - AgRg no REsp: 1740504 TO 2018/0111675-8, Relator: Ministro JORGE MUSSI, Data de Julgamento: 06/11/2018, T5 - QUINTA TURMA, Data de Publicação: DJe 22/11/2018) (grifou-se)

 

Assim, o fato de o apelado não ter dado cumprimento às requisições formuladas pelo MPE não caracteriza, na espécie, ato de improbidade administrativa, considerando a ausência de comprovação de dolo ou má-fé, bem como não enseja a obrigação de reparação por dano moral coletivo, que segundo a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, não pode ser presumida.

Logo, não merece reparo a sentença combatida.

DISPOSITIVO 

Com estes fundamentos, CONHEÇO do recurso de apelação e NEGO-LHE PROVIMENTO, em dissonância com o parecer ministerial.

Sem custas e honorários advocatícios, por disposição legal. 

É como voto. 

DECISÃO

Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHEÇO do recurso de apelação e NEGO-LHE PROVIMENTO, em dissonância com o parecer ministerial, sem custas e honorários advocatícios, por disposição legal, na forma do voto do(a) Relator(a).

Participaram do julgamento os Excelentíssimos Desembargadores Des. Sebastião Ribeiro Martins, Des. Pedro de Alcântara da Silva Macêdo e Dra. Maria do Rosário de Fátima Martins Leite Dias- Juíza Convocada (Portaria/ Presidência nº 1627/2023).

Impedimento/Suspeição: não houve.

Acompanhou a sessão Presente a Exma. Sra. Dra. Teresinha de Jesus Moura Borges Campos- Procuradora de Justiça.

PLENÁRIO VIRTUAL DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, Teresina, data registrada no sistema.

MARIA DO ROSÁRIO DE FÁTIMA MARTINS LEITE DIAS

JUÍZA DE DIREITO CONVOCADA

RELATORA

DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

PRESIDENTE