EMENTA CIVIL E PROCESSUAL CIVIL - APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER - SERVIDOR PÚBLICO EXONERADO SEM O DEVIDO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR - VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO, DA AMPLA DEFESA E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL - REINTEGRAÇÃO QUE DEVE SER OBSERVADA – PAGAMENTO DOS RETROATIVOS – LEGALIDADE – RESPONSABILIZAÇÃO CIVIL OBJETIVA DO MUNICÍPIO – ATOS ILÍCITOS, DANO E NEXO DE CAUSALIDADE DEMONSTRADOS – CONDENAÇÃO POR DANOS MORAIS - CABIMENTO – RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0800091-41.2019.8.18.0058 - Relator: HAROLDO OLIVEIRA REHEM - 1ª Câmara de Direito Público - Data 06/12/2023 )

ÓRGÃO JULGADOR : 1ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0800091-41.2019.8.18.0058

APELANTE: MUNICIPIO DE CANAVIEIRA

Advogado(s) do reclamante: GERMANO TAVARES PEDROSA E SILVA, GILMAR REIS DA SILVA, FABIANO CARVALHO

APELADO: MARILENE DE OLIVEIRA DOS SANTOS

Advogado(s) do reclamado: WILLIANS LOPES FONSECA

RELATOR(A): Desembargador HAROLDO OLIVEIRA REHEM

 

EMENTA

 

EMENTA

CIVIL E PROCESSUAL CIVIL - APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER - SERVIDOR PÚBLICO EXONERADO SEM O DEVIDO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR - VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO, DA AMPLA DEFESA E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL - REINTEGRAÇÃO QUE DEVE SER OBSERVADA – PAGAMENTO DOS RETROATIVOS – LEGALIDADE – RESPONSABILIZAÇÃO CIVIL OBJETIVA DO MUNICÍPIO – ATOS ILÍCITOS, DANO E NEXO DE CAUSALIDADE DEMONSTRADOS – CONDENAÇÃO POR DANOS MORAIS - CABIMENTO – RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.

 

RELATÓRIO

 

APELAÇÃO CÍVEL (198) -0800091-41.2019.8.18.0058
Origem: 
APELANTE: MUNICIPIO DE CANAVIEIRA 
Advogados do(a) APELANTE: FABIANO CARVALHO - PI15494-A, GERMANO TAVARES PEDROSA E SILVA - PI5952-A, GILMAR REIS DA SILVA - PI19426-A

APELADO: MARILENE DE OLIVEIRA DOS SANTOS
Advogado do(a) APELADO: WILLIANS LOPES FONSECA - PI8658-A

RELATOR(A): Desembargador HAROLDO OLIVEIRA REHEM

RELATÓRIO

O DESEMBARGADOR HAROLDO REHEM (Relator): Cuida-se de Apelação Cível interposta pelo MUNICÍPIO DE CANAVIEIRA-PI contra sentença proferida nos autos da “AÇÃO ORDINÁRIA DE OBRIGAÇÃO DE FAZER C/C COBRANÇA C/C PEDIDO DE CONCESSÃO DA TUTELA DE URGÊNCIA” (Processo nº 0800091-41.2019.8.18.0058 – Vara Única da Comarca de Jerumenha-PI), ajuizada por MARILENE DE OLIVEIRA DOS SANTOS, ora apelada.

Na ação originária (ID 6866594), a parte autora assevera que fora contratada em 13.08.2015 no cargo de Professora, após prévia aprovação em concurso público (Edital nº 01/2015), consoante termo de posse. Afirma que o gestor municipal nomeou através de Portaria (nº 012/2017) três (03) membros para instaurar uma Sindicância e apurar possíveis irregularidades na contratação de servidores no município. O então presidente da referida comissão, agindo com excesso de poder, instaurou Processo Administrativo Disciplinar, notificando-a para prestar depoimento acerca de fatos apurados em suposto “Termo de Abertura”, que na verdade seria uma decisão do Tribunal de Contas do Piauí (TCE/PI), que previa recomendações ao Prefeito em razão de diversas práticas de atos. Sustenta que o TCE/PI julgou improcedente a representação sobre eventual irregularidade no concurso público. Contudo, sob pretensa motivação de vício insanável na nomeação e violação à Lei de Responsabilidade Fiscal, o Prefeito anulou o seu ato de nomeação, promovendo a sua exoneração/demissão.

No mérito, argui que o ato administrativo violou o devido processo legal, além de incorrer em abuso de poder, a Comissão não observou os preceitos legais que disciplinam o Processo Administrativo Disciplinar, falta justa causa para que a servidora seja submetida a Processo Administrativo Disciplinar, deve ser reintegrada ao cargo que ocupava sem prejuízo remuneratório, devendo perceber as parcelas retroativas à data da exoneração (janeiro de 2017), o ato violou o contraditório e a ampla defesa e não houve violação à Lei de Responsabilidade Fiscal.

Enfim, após pleitear a concessão de tutela de urgência a fim de suspender os efeitos do ato que a demitiu/exonerou, reinserindo-a na folha de pagamento e lotando-a na mesma função e local que anteriormente trabalhava, no mérito, requer a procedência do pedido para anular o ato administrativo impugnado, condenar o Ente Público no ressarcimento dos prejuízos materiais e reparar pelos danos morais causados.

O d. Magistrado singular indeferiu o pedido de tutela pleiteada (Id 6866601).

O Município demandado apresentou sua contestação (Id 6866606) asseverando que agiu obedecendo às normas procedimentais e aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, as irregularidades das nomeações de pessoal, em razão do concurso público realizado através do Edital nº 001/2015, foram consideradas insanáveis, conforme manifestação do TCE/PI, não foram demonstrados os requisitos para a concessão da tutela pretendida e compete à parte autora comprovar as suas alegações (art. 373, I, do CPC). Ao final, pleiteia a improcedência dos pedidos iniciais, condenando a requerente no pagamento das custas e honorários advocatícios.

A parte autora apresentou réplica à contestação (Id 6866770).

Na sentença, o d. Juiz singular acolheu o pedido articulado na inicial para declarar nulo, com efeito ex tunc, todo o procedimento administrativo impugnado, em especial o ato que demitiu/exonerou a parte autora, determinando que o Município requerido a reintegre no cargo efetivo de “Professor A”, de acordo com seu termo de posse. Condenou, ainda, o requerido no pagamento dos valores retroativos desde a demissão da requerente, tudo corrigido monetariamente e aplicação de juros de mora, bem como a pagar sete mil reais (R$ 7.000,00) a título de danos morais. Concedeu a tutela antecipada pretendida, a fim de que a Municipalidade demandada reintegre a requerente no prazo de trinta (30) dias. Enfim, condenou o Ente Público no pagamento de honorários advocatícios fixados em dez por cento (10%) do valor da condenação.

Nas razões da Apelação (Id 6866790), o Município demandado alega a inocorrência de ato ilícito, haja vista que a suspensão das nomeações decorreu de medida liminar proferida pelo TCE/PI, tendo, apenas, cumprido a ordem do Órgão de controle. Assevera, ainda, que não há possibilidade de reintegrar o apelado, tendo em vista o disposto na Lei Complementar nº 173/2020, que dispõe sobre medidas de enfrentamento à COVID-19, com abrangência de aplicação nos Municípios, não cabimento do dever de indenizar pelos valores retroativos á dada da demissão, e, além disso, argui que inexiste danos morais. Por último, depois de pleitear a revogação da medida liminar, requer o provimento do recurso para, reformando a sentença, julgar totalmente improcedente o pedido inicial, e, subsidiariamente, para afastar o dever de ressarcir o apelado, ou, ainda, para afastar a indenização por danos morais ou mesmo reduzi-lo.

Intimada, a parte recorrida não apresentou contrarrazões.

Recebido o recurso, os autos foram encaminhados ao Ministério Público do Piauí que emitiu parecer no sentido de conhecer e julgar improvido o apelo (ID 11358838).

É o relatório.

 

VOTO

 

VOTO DO RELATOR

O DESEMBARGADOR HAROLDO REHEM (Votando): Conheço da apelação cível, eis que se encontram demonstrados os pressupostos da sua admissibilidade.

O cerne deste recurso consiste na discussão acerca da nulidade, ou não, de ato de prefeito do Município de Canavieira-PI, que demitiu servidora pública, devidamente aprovada em concurso público, sem observância do devido processo legal. Deve, ainda, ser apreciada a possibilidade, ou não, de haver o ressarcimento dos vencimentos não pagas no período em que a autora deixou de exercer suas funções em razão do ato administrativo impugnado, bem como se existe, ou não, o direito à indenização por danos morais.

Logo, a apelada se insurge contra ato do Prefeito que a “exonerou/demitiu” do corpo de servidores municipais sem a precedência de processo administrativo disciplinar que assegurasse o Devido Processo Legal, a Ampla Defesa e o Contraditório.

Resta incontroverso nos autos que a autora logrou aprovação em concurso público promovido pelo Município de Canavieira/PI, cuja execução do certame não fora objeto de qualquer discussão judicial que o inquinasse de nulidade, nem tampouco de anulação ou revogação pela própria Administração, razão pela qual permanece lícito e gerando efeitos legais.

Assim, a exclusão da autora do corpo de servidores efetivos municipais restringiu direitos conferidos anteriormente pela própria Administração, aparentemente, sem qualquer motivo, uma vez que o Prefeito signatário exonerou a parte autora/apelada de forma unilateral, sem a precedência do procedimento administrativo devido que lhe assegurasse o Contraditório e a Ampla Defesa, ao arrepio da ordem positivada, notadamente da Constituição Federal.

Registre-se, a Administração, à luz do princípio da autotutela, tem o poder de rever e anular seus próprios atos, quando detectada a sua ilegalidade, consoante reza a Súmula nº 473/STF. Todavia, quando os referidos atos implicam invasão da esfera jurídica dos interesses individuais de seus administrados, é obrigatória a instauração de prévio processo administrativo, no qual seja observado o Devido Processo Legal e os corolários da Ampla Defesa e do Contraditório.

No caso em tela, a recorrente, nesta fase processual, não conseguiu afastar a alegação de ilegalidade do procedimento que resultou na exoneração da apelada, pois o correto seria que houvesse a publicação da portaria com a instauração do PAD e a Comissão Processante, antes de concluir pela pena de exoneração, assegurando à apelada, necessariamente, o Contraditório e a Ampla Defesa, garantias elencadas no art. 5º, LIV e LV, da Constituição Federal.

Segundo as lições do imortal Hely Lopes Meireles:

"Esses processos (processo administrativo punitivo) devem ser necessariamente contraditórios, com oportunidade de defesa, que deve ser prévia, e estrita observância do devido processo legal (due process of law), sob pena de nulidade da sanção imposta. A sua instauração há que basear-se em 'auto de infração', 'representação' ou 'peça equivalente', iniciando-se com a exposição minuciosa dos atos ou fatos ilegais ao administrativamente ilícitos atribuídos ao indiciado e indicação da norma ou convenção infringida."

E, mais adiante, arremata:

"O conhecimento da acusação, com oportunidade de contestação, apresentação de contraprovas e presença nos atos instrutórios, consubstanciam a 'ampla defesa' assegurada pela Constituição (art. 5º, LV) e sem a qual é nulo o julgamento condenatório." (Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros Editores, 36ª ed., p. 729 e 731)

Assim, a demissão de servidor público exige prévia realização de procedimento administrativo, em que se assegurem aos servidores o Contraditório e a Ampla Defesa de forma concreta e real, tendo em vista que, embora caiba a Administração Pública anular os seus próprios atos quando eivados de ilegalidade, mostra-se imprescindível o devido processo para que se proceda à desconstituição de situações aparentemente legais.

E a não observância do devido processo legal no processo administrativo disciplinar, redundando em efetivo prejuízo ao direito de ampla defesa e contraditório, implica em nulidade do ato administrativo punitivo.

Dessa forma, a ato impugnado, adotado pela Administração Pública é ilegal, devendo ser refutada pelo Poder Judiciário, sobretudo diante da afronta aos dispositivos constitucionais e princípios administrativos da Legalidade e Motivação, uma vez que nem sequer foi instaurado procedimento administrativo a ensejar a demissão de servidor público.

Neste sentido é a jurisprudência, litteris:

“DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO ADMINISTRATIVO - AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO - SERVIDOR PÚBLICO EXONERADO SEM O DEVIDO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR - VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO, DA AMPLA DEFESA E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL - PEDIDO LIMINAR DE REINTEGRAÇÃO AO CARGO DEFERIDO PELO JUÍZO DE ORIGEM. DECISÃO AGRAVADA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO. 1 - Há ofensa aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal (artigo 5º, incisos LIV e LV, da Constituição Federal) quando o servidor público é exonerado sem ter sido submetido ao devido processo administrativo disciplinar. Assim, impõe-se a sua reintegração imediata ao cargo anteriormente ocupado, até o deslinde da ação originária. 2 Recurso não provido. (TJ-PA - AI: 00100970520178140000 BELÉM, Relator: NADJA NARA COBRA MEDA, Data de Julgamento: 30/08/2018, 2ª TURMA DE DIREITO PÚBLICO, Data de Publicação: 31/08/2018).”

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. EXONERAÇÃO. AUSÊNCIA DE PRÉVIO PROCESSO ADMINISTRATIVO. INOBSERVÂNCIA DAS GARANTIAS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. AGRAVO INTERNO DO MUNICÍPIO DE IPU/CE A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Cinge-se a controvérsia em analisar a legalidade do ato de exoneração do ora recorrido, levado a efeito por ato do gestor municipal, ao argumento de que a nomeação teria ocorrido durante o período eleitoral. 2. O entendimento adotado no acórdão recorrido não destoa da jurisprudência desta Corte Superior de que a Administração, à luz do princípio da autotutela, tem o poder de rever e anular seus próprios atos, quando detectada a sua ilegalidade, consoante reza a Súmula 473/STF. Todavia, quando os referidos atos implicam invasão da esfera jurídica dos interesses individuais de seus administrados, é obrigatória a instauração de prévio processo administrativo, no qual seja observado o devido processo legal e os corolários da ampla defesa e do contraditório (AgRg no Resp. 1.432.069/SE, Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, DJe 2.4.2014). Precedentes: AgInt no RMS 48.822/SE, Rel. Min. FRANCISCO FALCÃO, DJe 17.8.2017; RMS 58.008/RJ, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJe 19.11.2018; AgRg no RMS 33.362/MS, Rel. Min. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, DJe 12.5.2016. 3. Com efeito, tratando-se a exoneração de ato invasivo da esfera jurídica dos interesses individuais do Servidor, é obrigatória a instauração de prévio processo administrativo, no qual seja observado o devido processo legal, com atenção aos princípios da ampla defesa e do contraditório. 4. Agravo Interno do MUNICÍPIO DE IPU/CE a que se nega provimento. (STJ - AgInt no AREsp: 1378845 CE 2018/0264059-3, Relator: Ministro MANOEL ERHARDT (DESEMBARGADOR CONVOCADO DO TRF5), Data de Julgamento: 14/09/2021, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 16/09/2021).”

Ademais, o próprio TCE/PI, na Representação nº 3175/2017, quando da análise da legalidade de nomeação de servidores pelo citado Município em razão do Edital nº 001/2015, durante o período vedado pelo Parágrafo Único do art. 21 da LRF e do art. 27, III da Constituição Estadual do Piauí, não vislumbrou tal irregularidade. E, em relação ao índice de gastos com pessoal no período citado na representação, constatou-se que, embora no primeiro semestre de 2016 o Município de Canavieira tenha extrapolado o limite legal, no segundo semestre daquele exercício, houve readequação da referida despesa, o que acarretou diminuição neste índice ficando o mesmo dentro dos limites impostos pela LRF.

Outrossim, ainda que houvesse decisão anterior do TCE sinalizando possíveis ilegalidades, deveria o gestor municipal ter observado o devido processo legal antes de determinar a demissão de servidores devidamente concursados, o que não foi observado na hipótese.

Por fim, deve-se observar que a exoneração ilegal acarretou a suspensão dos vencimentos da apelada que possui características eminentemente alimentar, e a sua supressão sem o devido processo administrativo e sem garantia da Ampla Defesa e do Contraditório, configuram-se ilegalidades a ensejar, inclusive, o imediato pagamento do retroativo.

É digno de nota que o entendimento acima exposto fora, inclusive, firmado no âmbito desta 1ª Câmara de Direito Público, quando do julgamento da Apelação Cível nº 0800136-45.2019.8.18.0058, sob a minha Relatoria, ocorrido na Sessão Virtual do período de 31 de março a 10 de abril de 2023, conforme ementa que se segue, in litteris:

“EMENTA

CIVIL E PROCESSUAL CIVIL - APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER - SERVIDOR PÚBLICO EXONERADO SEM O DEVIDO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR - VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO, DA AMPLA DEFESA E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL - REINTEGRAÇÃO QUE DEVE SER OBSERVADA – PAGAMENTO DOS RETROATIVOS – LEGALIDADE- RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.”

No que se refere à condenação do Ente Público no pagamento de indenização por danos morais, entendo, concessa venia, que a mesma deve ser mantida.

No art. 37, § 6º, da Constituição Federal, é possível constatar que se adotou no Brasil a teoria objetiva do risco administrativo.

Como é sabido, a responsabilidade civil do Estado no ordenamento jurídico atual é a do risco administrativo e não a do risco integral, o que torna juridicamente possível a oposição de causas excludentes do nexo de causalidade e que exoneram a responsabilização pelo Ente Público.

Nas razões recursais o Município apelante não se desincumbiu de trazer qualquer alegação que pudesse excluir o nexo de causalidade, muito menos que excluísse a sua responsabilidade pelo dano moral provocado à parte autora.

Na espécie, resta inquestionável que a abertura do Procedimento Administrativo Disciplinar decorreu da instauração de uma Representação junto ao Órgão de Controle externo (TCE/PI) na qual se constatou, liminarmente, que o Ente Municipal, depois de realizar o concurso público e promover a nomeação da autora, além de outros aprovados, no cargo pretendido (Edital nº 001/015), não observou o quantitativo de cargos vagos legalmente criados.

Tal circunstância impeliu o Município recorrente a adotar a medida de abertura de sindicância e, em seguida, de instauração de Processo Administrativo Disciplinar, e, violando os princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, baixou o ato administrativo impugnado (Portaria) exonerando a autora do cargo público para o qual fora legitimamente aprovada, e, inclusive, já exercia as atividades a ele inerentes.

Nota-se que a indigitada exoneração, além de haver sido promovida por ato ilegal, decorreu de inequívoca falha da Administração ao promover a nomeação de candidato, aprovado em concurso público, em cargo que, a priori, não havia sido sequer criado pelo próprio Ente Público nomeante, causando, inequívoca dor e sofrimento ao administrado que se viu exonerado, e, consequentemente, desprovido dos seus vencimentos.

Assim, não há razão para se afastar a condenação imposta ao Município no pagamento de indenização por dano moral.

No que se refere ao valor definido na sentença apelada, à míngua de critérios objetivos para se definir a quantia devida, considerando que a autora havia sido admitida no serviço público municipal em 2015, tendo sido exonerada ilegalmente, em decorrência de ato provocado pela própria Administração, entendo proporcional e razoável a quantia fixada pelo d. Juízo de 1º Grau, não havendo que se falar em redução.

Diante do exposto, e em sendo desnecessárias quaisquer outras assertivas, VOTO, pelo IMPROVIMENTO desta Apelação Cível, mantendo-se a sentença recorrida em todos os seus termos. MAJORO os honorários advocatícios, a título de sucumbência recursal, para quinze por cento (15%) sobre o valor da condenação (art. 85, § 11, do CPC).

É o voto.

 

Teresina, 04/12/2023