EMENTA APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. INSCRIÇÃO DO MUNICÍPIO NO SIAFI E CADIN. LEI Nº 14.230/2021. DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. APLICAÇÃO. RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA. TEMA 1199 DO STF. NÃO COMPROVAÇÃO DO DOLO ESPECÍFICO. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS INICIAIS. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. Conforme recente decisão, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, fixou a tese de que é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO. 2. A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente. 3. O entendimento firmado na sentença recorrida está em harmonia com a orientação da jurisprudência no sentido de que para a caracterização do ato de improbidade administrativa, é necessária a comprovação de que o gestor público agiu com dolo ou de que a referida omissão causou efetivo prejuízo ao erário ou que pelo menos houve desvio das verbas públicas. 4. Sentença mantida. Apelação conhecida e não provida. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0000244-76.2013.8.18.0104 - Relator: SEBASTIAO RIBEIRO MARTINS - 5ª Câmara de Direito Público - Data 09/10/2023 )

 

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. INSCRIÇÃO DO MUNICÍPIO NO SIAFI E CADIN.  LEI Nº 14.230/2021. DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. APLICAÇÃO. RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA. TEMA 1199 DO STF. NÃO COMPROVAÇÃO DO DOLO ESPECÍFICO. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS INICIAIS.  SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO.

1. Conforme recente decisão, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, fixou a tese de que é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO.

2. A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.

3. O entendimento firmado na sentença recorrida está em harmonia com a orientação da jurisprudência no sentido de que para a caracterização do ato de improbidade administrativa, é necessária a comprovação de que o gestor público agiu com dolo ou de que a referida omissão causou efetivo prejuízo ao erário ou que pelo menos houve desvio das verbas públicas. 

4.  Sentença mantida. Apelação conhecida e não provida.

 

 

ACÓRDÃO

Acordam os componentes da 5ª Câmara De Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHECER da Apelação, mas para, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo íntegra a sentença recorrida, pelos seus próprios fundamentos, em discordância com o Ministério Público Superior, na forma do voto do Relator.

 

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

Trata-se de Apelação Cível da sentença de Id.8684570, oriunda da Vara Única da Comarca de Monsenhor Gil-PI,  nos autos de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa proposta pelo MUNICÍPIO DE MIGUEL LEÃO  em face de BISMARCK SANTOS DE ARÊA LEÃO, EDNA MARIA DOS SANTOS ARÊA LEÃO, JOSÉ ANGERRY PEREIRA DOS SANTOS e REGINA MARIA DE SOUSA ARAÚJO.

A sentença, ora recorrida, julgou improcedente a ação de improbidade administrativa, em razão da atipicidade das condutas praticadas pelos requeridos, com a consequente extinção do feito sem resolução de mérito, nos termos do art. 487, I do CPC c/c artigo 17, §11º, da Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa).

Consignou o magistrado, em sentença, que “em atenção à alegação de que os Requeridos se apropriaram das verbas públicas para fins particulares, não verifico a comprovação de tal alegações nos autos do presente processo, razão pela não merece prosperar.  Em relação ao artigo 10, observo não há elementos robustos quanto à prática dolosa por parte dos agentes, sendo que a comprovação do dolo, atualmente, é imprescindível para a análise de prática de ato de improbidade que gere prejuízo ao erário. Por fim, no que concerne ao artigo 11, houve revogação, restando incabível a apreciação no caso em tela”.

Inconformado, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ interpôs Apelação (Id 8684573). Em suas razões recursais alega, em síntese, a inaplicabilidade dos novos dispositivos da Lei  14.230/2021 que alterou os artigos da Lei de Improbidade Administrativa aos atos praticados antes do início de sua vigência, devendo ser reformada a decisão a quo, para  que “os requeridos sejam condenados nos termos dos pedidos contidos na exordial formulada pelo Município de Miguel Leão, sob fundamento de todas as provas colhidas e produzidas nos autos, com o devido afastamento da retroatividade da NLIA”.

Por fim, requer que a sentença seja integralmente reformada, para fins de ressarcimento do erário e consequente condenação dos requeridos nas penas impostas.

As partes requeridas/apeladas apresentaram contrarrazões em Id 8684576 e 8684579.

O Ministério Público Superior manifestou-se pelo provimento do recurso, para reformar in totum a decisão atacada (Id. 11836249). 

 

VOTO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

I. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal objetivos (previsão legal, forma prescrita e tempestividade) e subjetivos (legitimidade, interesse e possibilidade jurídica), e, cumpridos os requisitos estabelecidos pelos artigos 1.010 e seguintes do Novo Código de Processo Civil, CONHEÇO do recurso interposto.

II. PRELIMINARES

Não há preliminares para análise.

III. MÉRITO

Trata-se de Apelação visando a reforma da sentença que julgou improcedente ação civil pública por improbidade administrativa proposta pelo MUNICÍPIO DE MIGUEL LEÃO em face de BISMARCK SANTOS DE ARÊA LEÃO, EDNA MARIA DOS SANTOS ARÊA LEÃO, JOSÉ ANGERRY PEREIRA DOS SANTOS e REGINA MARIA DE SOUSA ARAÚJO.

A conduta ímproba que ensejou o ajuizamento da Ação Civil Pública atribuída aos réus decorrem do fato da má aplicação dos recursos públicos e “não apresentação de prestação de contas do objeto pactuado no convênio registrado no SIAFI  (Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal) pelo nº 329695, com recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, onde conta o Município de Miguel Leão como inadimplente por irregularidades”.

O Ministério Público apelante pretende a condenação dos apelados pelos atos de improbidade com aplicação das penalidades previstas no Art. 12, incisos I, II e III da Lei nº. 8.429/1992. 

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seu artigo 37, caput, dispõe que: 

 Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:  

Toda e qualquer conduta de agente público de afronta aos princípios constitucionalizados que regem a atividade administrativa de satisfação do interesse público é reconhecida como ímproba. É dever dos agentes públicos a observância rigorosa da ordem jurídica em vigor, o que inclui todo o sistema de princípios orientadores da atividade da Administração Pública na consecução do interesse público, no que se compreende, por óbvio, o princípio da moralidade.

Marçal Justen Filho, após discorrer sobre o processo administrativo e a inovação proporcionada pelo art. 37, § 4º, da Constituição da República, definiu a improbidade administrativa:

“A improbidade administrativa consiste na conduta econômica eticamente reprovável praticada pelo agente estatal, consistente no exercício indevido de competências administrativas que acarrete prejuízo aos cofres públicos, com a frustração de valores constitucionais fundamentais, visando ou não a obtenção de vantagem pecuniária indevida para si ou para outrem, que sujeita o agente a punição complexa e unitária, de natureza penal, administrativa e civil, tal como definido em lei. (...)

Os arts. 9º, 10 e 11 contemplam o elenco de atos configuradores de improbidade administrativa, organizando-os em três grupos, tal como exposto: 

Improbidade administrativa: por enriquecimento ilícito, por prejuízo ao erário, por atentado contra os princípios fundamentais”. (Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005, pp. 686 e 688)

Com o intuito de salvaguardar a moralidade, foram criados alguns instrumentos na legislação brasileira, dentre os quais destacam-se: Ação Popular, Ação Civil Pública de Improbidade, Controle Externo Exercido pelos Tribunais de Contas e Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs).

Diante disso, também foi criada a Lei nº 8.492, de 02 de junho de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa), recentemente alterada pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021, que regulamentou o disposto no art. 37, § 4º, da Constituição Federal de 1988, objetivando impor sanções aos agentes públicos que, por ação ou omissão, violem os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, lealdade às instituições e notadamente: a) importem enriquecimento ilícito (art. 9º); b) causem prejuízo ao erário (art. 10); c) atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11) compreendida nesse tópico a lesão à moralidade administrativa.

Para aplicação das sanções acima descritas, é necessária além da presença da conduta, do resultado e do nexo causal, para responsabilização do agente público, a presença do elemento subjetivo (dolo), não sendo admitido confundir com simples ilegalidade, tampouco a atribuição de responsabilidade objetiva em sede de improbidade administrativa.

Em recente decisão, em 18/08/2022, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, apreciando o tema 1.199 da repercussão geral, deu provimento ao recurso extraordinário para extinguir a ação, e, por maioria, o Tribunal acompanhou os fundamentos do voto do Ministro Alexandre de Moraes (Relator). Na sequência, por unanimidade, foi fixada a seguinte tese: 

"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

Assim, é preciso que se destaque que, a partir do entendimento da Corte Suprema, apenas a forma dolosa se aplica aos tipos de improbidade administrativa, especificamente os atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º, Lei nº 8.492/92), causem prejuízo ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92) e atentem contra os princípios da administração pública (art. 11, Lei nº 8.492/92), não havendo mais que se falar na forma culposa, anteriormente admitida com relação a atos que causem lesão ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92), sendo esta uma das principais mudanças promovidas pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021.

Por sua vez, a caracterização da conduta ímproba que contraria os princípios da administração pública (art. 11, da Lei nº 8.492/92), não obriga a demonstração de dano ao erário ou de enriquecimento ilícito, não prescindindo, em contrapartida, da demonstração de dolo, ainda que genérico.

Não há, pois, responsabilidade objetiva em relação aos atos de improbidade. Da mesma forma, a inversão do ônus da prova não se aplica a esses casos, ou seja, quem ingressa com a ação deve provar o dolo do agente, provar que além de ter ferido os princípios da administração pública o fez com um mínimo de má-fé que revele um comportamento desonesto.

Cabe, portanto, ao Poder Judiciário extrair dos autos se há prova de que os Apelados, na condição de ex-gestores do Município, agiram com dolo, com má-fé, também não bastando para o tipo a mera culpa.

Como elemento essencial para o enquadramento das condutas descritas pelo Parquet como ímprobas, é necessária a caracterização do dolo específico, além do enquadramento em uma das situações dos seus incisos, não podendo o ato narrado ser inserido de forma genérica nos arts. 9, 10 e 11. 

O Apelante pretende o enquadramento das condutas dos requeridos nas hipóteses dos artigos 9º, incisos X, XI e XII, 10, incisos I, II, VI, VII, XII, IX e XI, e 11, inciso I, da Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa), requerendo a condenação dos apelados nas sanções previstas no artigo 12, incisos I, II e III, do mesmo dispositivo legal:

Art. 9º Constitui ato de improbidade administrativa importando em enriquecimento ilícito auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade nas entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:         (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

X - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado;

XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei;

XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei.

 

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:         (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

I - facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a indevida incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, de rendas, de verbas ou de valores integrantes do acervo patrimonial das entidades referidas no art. 1º desta Lei;        (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;

[...]

VI - realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea;

VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;

[...]

IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento;

XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular;

XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:         (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

I - (revogado);         (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

 

Na sentença alvo deste recurso, o magistrado de primeira instância, após análise das manifestações e documentos juntados pelas partes, todavia, não vislumbrou a existência do elemento subjetivo na conduta, assim ressaltando:

“Em atenção à alegação de que os Requeridos se apropriaram das verbas públicas para fins particulares, não verifico a comprovação de tal alegações nos autos do presente processo, razão pela não merece prosperar. 

Em relação ao artigo 10, observo não há elementos robustos quanto à prática dolosa por parte dos agentes, sendo que a comprovação do dolo, atualmente, é imprescindível para a análise de prática de ato de improbidade que gere prejuízo ao erário. 

Por fim, no que concerne ao artigo 11, houve revogação, restando incabível a apreciação no caso em tela”.

 

Com efeito, a alteração da Lei nº 8.429/92 pela Lei nº 14.230/21 que modificou consideravelmente a Lei de Improbidade Administrativa, estabelece que para a configuração do ato ímprobo com base nos tipos descritos na legislação é exigida, agora, a demonstração de intenção dolosa. 

Como já dito, o dolo, em alguns incisos, é o específico, conforme o artigo 1º, § 2º da nova lei que diz: "deve estar devidamente demonstrado a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente".

A jurisprudência pátria tem afastado, também, em lides semelhantes, a prática de ato de improbidade por ausência de demonstração do elemento volitivo, notadamente quando o gestor deixa de prestar regularmente as contas, ou as presta extemporaneamente, senão vejamos:

APELAÇÃO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONVÊNIO. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS PELO EX-PREFEITO MUNICIPAL. IMPROBIDADE. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE DOLO E DE COMPROVAÇÃO DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. ÔNUS DA PROVA. IMPROCEDÊNCIA. SENTENÇA MANTIDA. A mera irregularidade ou falta de prestação de contas de convênio celebrado não é capaz, por si só, de caracterizar o ato de improbidade administrativa, sendo necessária a comprovação de que o gestor público agiu com dolo ou de que a referida omissão causou efetivo prejuízo ao erário ou que pelo menos houve desvio das verbas públicas. A irregularidade na prestação de contas, por não presumir a ocorrência de dano, demanda também prova inequívoca do prejuízo alegado para que haja a condenação de ex-prefeito ao ressarcimento de dano ao erário. (TJ-MG - AC: 10073110029292001 MG, Relator: Ângela de Lourdes Rodrigues, Data de Julgamento: 17/08/2017, Câmaras Cíveis / 8ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 11/09/2017)

 

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS DA CÂMARA MUNICIPAL DE JUTAÍ. EXTINÇÃO DO PROCESSO COM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. AUSÊNCIA DA COMPROVAÇÃO DE DOLO E MALVERSAÇÃO DAS VERBAS PÚBLICAS OBJETO DA PRESTAÇÃO DE CONTAS. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. 1. A Lei n. 8.429/1992 define, em seu artigo 11, inciso VI, que a ausência de prestação de contas é ato ímprobo. Porém, deve-se destacar que não é a simples ausência de prestação de contas, no prazo em que deveria ser apresentada, que implica na caracterização do ato de improbidade administrativa, sendo necessário aferir o motivo do atraso na prestação de contas e os efeitos decorrentes; 2. No caso dos autos, a sentença a quo não consignou nenhum fato que pudesse dar ensejo ao entendimento de que o réu extrapolou o prazo da prestação de contas com o intuito de locupletar-se, de alguma forma, de seu ato omissivo; 3. De acordo com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, "para a configuração do ato de improbidade previsto no art. 11, inc. VI, da Lei n. 8.429/92, não basta o mero atraso na prestação de contas, sendo necessário demonstrar a má-fé ou o dolo genérico na prática de ato tipificado no aludido preceito normativo" (STJ, AgRg no REsp 1.223.106/RN); 4. Nesse sentido, conclui-se que não há como tipificar a conduta do apelado como ímproba em face de não se vislumbrar a omissão consciente eivada de desonestidade na ausência da prestação de contas, bem como não restou caracterizado o dolo genérico e má-fé, elementos exigidos para se adequar a conduta tipificada na Lei 8.429/92; 5. Sentença de improcedência mantida; 6. Recurso conhecido e improvido. (TJ-AM - AC: 00001851920138045200 Jutai, Relator: Onilza Abreu Gerth, Data de Julgamento: 23/05/2022, Segunda Câmara Cível, Data de Publicação: 23/05/2022).

 

Assim, para a tipificação da conduta é necessário que o agente dolosamente deixe de prestar contas, ou seja, a simples omissão ou a realização de forma parcial ou incompleta não tem o condão de caracterizar o ato ímprobo. Na hipótese em exame, não ficou demonstrada a presença do dolo, de modo que se torna inviável a condenação dos requeridos.

Com efeito, tendo as novas definições trazidas à LIA  pela Lei nº 14.230/21 revelam-se mais benéficas,  portanto, devem ser aplicadas imediatamente ao caso concreto, ainda em fase de julgamento, a partir da interpretação ampliativa da ratio decidendi do precedente que constitui o Tema 1199, restando afastada a tese ministerial na apelação.

 

IV. DISPOSITIVO

Em face ao exposto, CONHEÇO da Apelação, mas para, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo íntegra a sentença recorrida, pelos seus próprios fundamentos, em discordância com o Ministério Público Superior.

É como voto.

Des. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

Relator