APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE DE NORMA. IMPOSSIBILIDADE. CONFUSÃO COM O PEDIDO PRINCIPAL. PRECEDENTES DOS TRIBUNAIS SUPERIORES. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. 1. É pacífico o entendimento nos Tribunais Superiores de que é inadmissível o controle de constitucionalidade através de Ação Civil Pública nos casos em que a alegação de inconstitucionalidade se confunde com o pedido principal da causa (STF - ARE: 1354122. STJ - AgInt no REsp: 1665331 MG). 2. No caso dos autos, pretende o parquet através de Ação Civil Pública, como pedido único, a declaração de inconstitucionalidade da lei municipal nº 87/2003, posteriormente alterada pela lei nº 294/2013, o que é impossível pela via eleita, uma vez que não se pode admitir que a ação civil pública seja utilizada como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade. 3. Apelação Conhecida e Provida. (TJPI - APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA 0800471-67.2018.8.18.0036 - Relator: AGRIMAR RODRIGUES DE ARAUJO - 3ª Câmara de Direito Público - Data 31/10/2023 )

ÓRGÃO JULGADOR : 3ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) N^o 0800471-67.2018.8.18.0036

Apelante: MUNICÍPIO DE ALTOS

Advogado: Horácio Lopes Mousinho Neiva (OAB/PI nº 11.969)

Apelado: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ

RELATOR(A): Desembargador AGRIMAR RODRIGUES DE ARAÚJO

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE DE NORMA. IMPOSSIBILIDADE. CONFUSÃO COM O PEDIDO PRINCIPAL. PRECEDENTES DOS TRIBUNAIS SUPERIORES. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO.

1. É pacífico o entendimento nos Tribunais Superiores de que é inadmissível o controle de constitucionalidade através de Ação Civil Pública nos casos em que a alegação de inconstitucionalidade se confunde com o pedido principal da causa (STF - ARE: 1354122. STJ - AgInt no REsp: 1665331 MG).

2. No caso dos autos, pretende o parquet através de Ação Civil Pública, como pedido único, a declaração de inconstitucionalidade da lei municipal nº 87/2003, posteriormente alterada pela lei nº 294/2013, o que é impossível pela via eleita, uma vez que não se pode admitir que a ação civil pública seja utilizada como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade.

3. Apelação Conhecida e Provida.

 

RELATÓRIO

Cuida-se de Apelação Cível apresentada pelo Município de Altos-PI, nos autos de Ação Civil Pública interposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO PIAUÍ, contra sentença proferida pelo juízo da comarca de Altos-PI, que julgou parcialmente procedente a demanda nos seguintes termos:

Ante o exposto, julgo parcialmente procedente o pedido exordial, nos termos do art. 487, I, do CPC, para confirmar em parte a tutela de urgência concedida em caráter antecipado e suspender, até efetiva regulamentação da gratificação, mediante critérios realmente objetivos, o pagamento aos servidores públicos da administração pública municipal de Altos da Gratificação por Condição Especial de Trabalho-CET instituída pelo art. 69-A, II da Lei Municipal nº 087/2003 e regulamentada pelo art. 5º, II, III e parágrafo único do Decreto Municipal nº 34/2020.

 Julgo extinto o processo, sem resolução do mérito, com base no artigo 485, VI do CPC, em relação à gratificação instituída pelo art.69-A, 1 da Lei Municipal n 87/2003 e regulamentada pelo art. 5º, I do Decreto Municipal nº 34/2020.

Assim, até a adequada regulamentação, o Município e a Câmara Municipal de Altos ficam proibidos de conceder a gratificação ora questionada a servidores deste Município, com base no art. 69-A, 2 da Lei Municipal nº 087/2003 e, consequentemente, no art. 5º, II, III e parágrafo único do Decreto Municipal nº 34/2020, mas fica permitida a concessão da gratificação prevista art. 69-A, 1 da Lei Municipal nº 087/2003, tendo em vista que em relação a essa hipótese houve adequada regulamentação art. 5º, I do Decreto Municipal nº 34/2020.

Com base no art. 18 da Lei nº 7.347/85 e no princípio da simetria, deixo de condenar os requeridos em custas e honorários advocatícios (nesse sentido: STJ. Corte Especial. EAREsp 962250/SP, Rel. Min. Og Fernandes, julgado em 15/08/2018).

Publique-se. Registre-se. Intime-se. 

Na Apelação o Município de Altos-PI alegou que: i) a referida lei obedeceu ao princípio da reserva legal para criação de vantagens pecuniárias, agindo, portanto dentro dos parâmetros legais, uma vez que cabe ao chefe do executivo conceder gratificações ou benefícios que aumentem a remuneração dos servidores; ii) foi criada norma regulamentadora (Resolução n.º 01, de 15 de abril de 2013) especificando os parâmetros para concessão da GECET em questão, a qual atende os padrões que estavam sendo exigidos pelo Ministério Público, não havendo, pois, qualquer ilegalidade ou discricionariedade no pagamento da gratificação; iii) ao Poder Judiciário é reservado apenas o controle da legalidade do ato discricionário, não lhe sendo permitido substituir o mérito de opções tidas como válidas diante do ordenamento jurídico, inerentes aos critérios de conveniência e oportunidade do administrador; iv) o controle judicial não pode se estender à valoração da conduta que a lei conferiu ao administrador, mas apenas apreciar os aspectos da legalidade presentes em determinado ato; v) o município de Altos instituiu a Gratificação por Condições Especiais de Trabalho, observando o trâmite legal e constitucional para a sua criação e regulamentação, atendendo todos os preceitos legais e constitucionais quando da instituição da Lei n.º 294/2013 (que criou o aumento de despesa) e posterior regulamentação pelo Decreto n.º 27/2018 (que fixou os modos de pagamento), respeitando, assim, os critérios legalmente exigidos, quanto à forma, finalidade e competência; vi) além de constitucional o art. 69-A da lei municipal nº 87/2003, alterado pela lei nº 294/2013, é impossível o controle de constitucionalidade através de Ação Civil Pública. Requer, ao final, a reforma da sentença para que seja julgada totalmente improcedente a Ação Civil Pública.

 Em Contrarrazões o Ministério Público Alegou que: i) a gratificação especial (GESET) conferida por meio da lei 294/2013 e regulamentada pelo decreto nº 27/2018 é inconstitucional, uma vez que não especifica de forma precisa os critérios para sua concessão; ii) a concessão do pagamento da gratificação sem a definição dos critérios implica flagrante arbitrariedade e não discricionariedade, posto que fica a critério do chefe do executivo definir quem receberá valor maior ou menor, independentemente da função ou tarefa que exerça; iii) é patente a inconstitucionalidade da lei municipal com o art. 39 da Constituição Estadual do Piauí e art. 37 da Constituição Federal, pois fere diretamente a impessoalidade e a moralidade do serviço público. Requer, por fim, a confirmação da sentença com a declaração da inconstitucionalidade da gratificação conferida pelo inciso II do art. 69-A da lei municipal 87/2003.

 É o relatório.

VOTO

 

I. ADMISSIBILIDADE

Quanto à admissibilidade a referida Apelação preenche os requisitos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade. É tempestiva, há interesse recursal, e o preparo é dispensado por ser o Recorrente um ente da Administração Pública Direta.

Pelo exposto, conheço da Apelação Cível.

II. DO MÉRITO

Conforme relatado, requer o Ministério Público, em defesa dos interesses da sociedade, a declaração da inconstitucionalidade da gratificação conferida pelo inciso II do art. 69-A da lei municipal 87/2003, conforme cito trecho da inicial e das Alegações Finais:

Alegações Finais: Dessa forma, o Ministério Público informa que não tem provas a produzir e reitera o disposto na exordial, quanto ao inciso II do art. 69-A da Lei Municipal nº 87/2003, pleiteando pela procedência da ação, visando o reconhecimento incidental da inconstitucionalidade do art. 69-A da Lei Municipal nº 87/2003 por afrontar os princípios constitucionais basilares da administração pública e, de forma específica, o precitado artigo 39 da Constituição Estadual, proibindo-se o Município e a Câmara Municipal de Altos de conceder gratificação de condição especial de trabalho a servidores deste Município, uma vez que na forma presente, não há clareza quanto aos casos de pagamento, não há critérios objetivos

Inicial: Diante do exposto, requer o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ: A) Seja a presente ação recebida, autuada e processada na forma da Lei nº 7.347/85, com a concessão de tutela provisória de urgência, nos termos do art. 300 da Lei nº 13.105/2015 (Novo Código de Processo Civil) com o fim de suspender, até final julgamento, o pagamento aos servidores públicos da administração pública municipal de Altos da Gratificação por Condição Especial de Trabalho-CET instituída pelo art. 69-A da Lei Municipal nº 087/2003. Em caso de descumprimento da medida antecipada, requer-se, desde já, a fixação de multa diária a ser arcada pelo próprio ordenador de despesa, entendido este como o responsável pessoal em caso de descumprimento, a qual deverá ser suportada pelo próprio patrimônio pessoal, na quantia de R$1.000,00 (mil reais) por cada pagamento irregular realizado a partir da ciência da decisão liminar; B) a citação do Município de Altos e da Câmara Municipal, na pessoa da Prefeita Municipal e do atual Presidente da Casa, que podem ser encontrados na sede da Prefeitura e Câmara deste Município, situada no endereço mencionado no preâmbulo desta inicial, para, querendo, oferecer resposta à presente; C) O reconhecimento incidental da inconstitucionalidade do art. 69-A da Lei Municipal nº 87/2003 por afrontar os princípios constitucionais basilares da administração pública e, de forma específica, o precitado artigo 39 da Constituição Estadual; D) Que seja julgado procedente o pedido constante da presente ação, confirmando-se a tutela em caráter antecipado requerida, proibindo-se o pagamento das gratificações com espeque no art. 69-A da Lei Municipal nº 87/2003; E) Que seja julgado procedente o pedido constante da presente ação, confirmando-se a tutela de emergência antecipada, proibindo-se o Município e a Câmara Municipal de Altos de conceder gratificação de condição especial de trabalho a servidores deste Município, uma vez que na forma presente, não há clareza quanto aos casos de pagamento e nem definição de parâmetros quanto aos percentuais de pagamento; F) na hipótese de descumprimento da determinação judicial, quer a título de tutela em caráter antecipado, quer a título de provimento final, com o trânsito em julgado da sentença que impuser condenação aos demandados, que se determine a remessa das peças do presente processo ao Procurador-Geral de Justiça para apuração da responsabilidade criminal por crime de desobediência e para apuração de responsabilidade por infração política-administrativa, contra o Chefe do Poder Público Municipal a que se atribuiu a conduta ora questionada, sem prejuízo de fixação de multa pessoal de R$1.000,00 para cada pagamento com inobservância do comando judicial

De saída, é importante salientar que o requerimento da Ação Civil Pública combatia igualmente os incisos I e II do art. 69-A, no entanto, houve desistência do pedido quando ao inciso I por terem sido definidos, através do decreto 27/2018, os parâmetros objetivos para concessão da gratificação, permanecendo o pleito apenas para declarar a inconstitucionalidade do inciso II.

Nessa toada, entendeu o juízo a quo pela inconstitucionalidade do inciso II do art. 69-A da lei municipal 87/2003 e suspendeu sua aplicabilidade, bem como o pagamento da gratificação lá prevista, até que fosse devidamente regulamentada, especificando de forma detalhada os parâmetros para pagamento dos valores lá previstos.

 In prima mano, confirmo que assiste razão ao município de Altos-PI.

 Isto porque é uníssona a posição dos tribunais superiores (STJ e STF) quanto à impossibilidade de declarar-se incidentalmente a inconstitucionalidade via Ação Civil Pública nos casos em que a controvérsia constitucional se confunde com o pedido principal da ação. Cito, ipsis litteris:

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE DE NORMA. CONFUSÃO COM O PEDIDO PRINCIPAL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. (STF - RE: 1293322 RN 0017460-87.2008.8.20.0001, Relator: CÁRMEN LÚCIA, Data de Julgamento: 24/02/2021, Segunda Turma, Data de Publicação: 26/02/2021)

EMENTA Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Ação civil pública. Suspensão de alterações de zoneamento urbano promovidas pela Lei nº 16.402/16. Prequestionamento. Ausência. Precedentes. Controle difuso de constitucionalidade de lei. Confusão com pedido principal da ação civil pública. Impossibilidade. Precedentes. 1. É inadmissível o recurso extraordinário se os dispositivos constitucionais que nele se alegam violados não estão devidamente prequestionados. Incidência das Súmulas nºs 282 e 356/STF. 2. Segundo a firme jurisprudência da Suprema Corte, admite-se o controle difuso de constitucionalidade em ação civil pública, desde que a alegação de inconstitucionalidade não se confunda com o pedido principal da causa. 3. Agravo regimental não provido. 4. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, haja vista tratar-se, na origem, de ação civil pública (art. 18 da Lei nº 7.347/85). (STF - ARE: 1354122 SP 1050634-91.2018.8.26.0053, Relator: DIAS TOFFOLI, Data de Julgamento: 27/06/2022, Primeira Turma, Data de Publicação: 09/08/2022)

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AMBIENTAL. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE. POSSIBILIDADE. CONTROLE DIFUSO. CAUSA DE PEDIR. RECURSO ESPECIAL PROVIDO. I - Hipótese em que o Tribunal local entendeu por não caber na via eleita a declaração de inconstitucionalidade de lei em ação civil pública. II - O Superior Tribunal de Justiça possui jurisprudência firme e consolidada de que "é possível a declaração incidental de inconstitucionalidade, na ação civil pública, de quaisquer leis ou atos normativos do Poder Público, desde que a controvérsia constitucional não figure como pedido, mas sim como causa de pedir, fundamento ou simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal, em torno da tutela do interesse público" ( REsp 437.277/SP, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJ 13.12.2004). Outros precedentes: REsp 1659824/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 27/6/2017, DJe 30/6/2017; AgRg nos EDcl no REsp 1495317/RS, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 10/3/2016, DJe 22/3/2016; e REsp 1659824/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 27/6/2017, DJe 30/6/2017. III - No caso dos autos, fica claro que a arguição incidental de inconstitucionalidade do art. 18, § 4º, da Lei n. 12.651/2012, novo Código Florestal, não constitui pedido da ação civil pública, e sim fundamento vinculado à tese recursal de que é obrigatória a manutenção e a averbação de área de reserva legal no percentual mínimo exigido em lei. IV - Agravo interno provido para dar provimento ao recurso especial e determinar o retorno dos autos ao Tribunal de origem para que proceda à análise da arguição de inconstitucionalidade. (STJ - AgInt no REsp: 1665331 MG 2017/0074902-1, Relator: Ministro FRANCISCO FALCÃO, Data de Julgamento: 06/09/2018, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 12/09/2018)

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - LEI MUNICIPAL - ALTERAÇÃO DA METRAGEM DA FAIXA DE CALÇADA - DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE - PEDIDO PRINCIPAL - IMPOSSIBILIDADE. A jurisprudência do STJ é pacífica no sentido de que é cabível a declaração incidental de inconstitucionalidade via ação civil pública, desde que a controvérsia constitucional não se confunda com o pedido principal desta. Não se pode admitir que a ação civil pública seja utilizada como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, diante da usurpação de competência da instância superior. (TJ-MG - AC: 10236140048851001 Elói Mendes, Relator: Dárcio Lopardi Mendes, Data de Julgamento: 04/03/2021, Câmaras Cíveis / 4ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 09/03/2021)

No caso dos autos, conforme transcrito alhures, o intento da Ação Civil Pública em debate é exclusivamente a declaração de inconstitucionalidade de parte lei municipal 87/2003 de Altos-PI (inciso II do art. 69-A), de modo que o referido instrumento normativo perca completamente sua eficácia e aplicabilidade.

 Destarte, pela interpretação das jurisprudências supracitadas, nota-se pacífico o entendimento de que o controle de constitucionalidade só poderá ser feito através das ações constitucionais próprias para tal fim (ADI e ADPF), não sendo possível a substituição dos referidos instrumentos constitucionais pela Ação Coletiva.

 Ressalto ainda a impossibilidade de alegar-se controle difuso de constitucionalidade, uma vez que a pretensão do parquet, se acolhida, possuirá inevitavelmente efeito erga omnes, atingindo todos os beneficiários da gratificação no município de abrangência da norma (Altos-PI).

 Pelo exposto, inadequada a via eleita para o intento do Ministério Público, razão pela qual dou provimento ao recurso, reformando, in totum, a sentença apelada.

III. DISPOSITIVO

Forte nessas razões, e em tudo mais que dos autos consta, voto pelo conhecimento da presente Apelação Cível e pelo seu PROVIMENTO por considerar inadequada a via eleita para discutir a inconstitucionalidade da Lei Municipal 87/2003 de Altos-PI, posteriormente alterada pela lei nº 294/2013.

 É o voto

Sessão Ordinária do Plenário Virtual realizada no período de 16.10.2023 a 23.10.2023, da TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO, presidida pelo Exmo. Sr. Des. Ricardo Gentil Eulálio Dantas.

Participaram do julgamento os Exmos. Srs.: Des. Ricardo Gentil Eulálio Dantas, Des. Fernando Lopes e Silva Neto e Des. Agrimar Rodrigues de Araújo.

Impedimento/Suspeição: não houve.

Procuradora de Justiça, Dra. Catarina Gadelha Malta de Moura Rufino.

SALA VIRTUAL DAS SESSÕES DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, em Teresina, data registrada no sistema.

Desembargador Agrimar Rodrigues de Araújo

-Relator-