RECURSO DE APELAÇÃO. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. MUNICÍPIO DE BURITI DOS LOPES. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER C/C COBRANÇA COM PEDIDO DE ANTECIPAÇÃO DE TUTELA. PROGRESSÃO FUNCIONAL. VANTAGENS FINANCEIRAS. DIREITOS FUNCIONAIS. BENESSES INSTITUÍDAS PELAS LEIS MUNICIPAIS Nº 521/2016 E 523/2016. AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE PAGAMENTO DAS VANTAGENS PLEITEADAS ENQUANTO PENDENTE A SUA REGULAMENTAÇÃO. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE IMPOSSIBILIDADE DO PAGAMENTO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. 1.Sobre os direitos pleiteados, no tocante à progressão e promoção, optou o legislador por submeter os servidores à análise do poder executivo, uma vez que limitou o acesso dos servidores à existência de Comissão de Avaliação de Desempenho, a ser instituída pelo Município apelado, nos termos dos artigos transcritos, a seguir ( Leis 521/2016 e 523/2016 ).2. No âmbito municipal, a concessão da vantagem pleiteada depende regulamentação, até porque o pagamento de qualquer vantagem funcional, por implicar necessário dispêndio de recurso orçamentário, só pode ser validamente efetuado se existir uma prévia regulamentação legal autorizativa. 3.Percebe-se, que, nos termos do texto constitucional vigente, que a vantagem em comento, antes de ser legalmente instituída e regulamentada, por ato normativo próprio, não poderia ser paga aos servidores públicos municipais, justamente, por conta do prefalado princípio da legalidade, a que está inafastavelmente vinculado o Poder Administrativo Municipal, do art. 37 – caput – da vigente Constituição Federal. 4. Consoante entendimento há muito já pacificado pelo Superior Tribunal de Justiça, os servidores públicos estaduais e municipais estão submetidos ao regime jurídico próprio de seus estados e municípios, em virtude da repartição de competências constitucionais.5. Pedido improcedente. 6. Sentença Mantida. 7. Recurso conhecido e improvido. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0800090-72.2017.8.18.0043 - Relator: MANOEL DE SOUSA DOURADO - 2ª Câmara de Direito Público - Data 30/08/2023 )

ÓRGÃO JULGADOR : 2ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) N^o 0800090-72.2017.8.18.0043

APELANTE: RONALDO JOSE DO NASCIMENTO, MAURICIO COSTA DO AMARAL DOS SANTOS, MARIA DALVA PORTELA DA SILVA, LUIS CARLOS FONTENELE DO NASCIMENTO, JOSE PEREIRA GALENO

Advogado(s): JOSE LUIZ DE CARVALHO JUNIOR, DIOGENES MEIRELES MELO

APELADO: MUNICIPIO DE BURITI DOS LOPES
REPRESENTANTE: PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO DE BURITI DOS LOPES

RELATOR(A): Desembargador MANOEL DE SOUSA DOURADO

 

EMENTA

 

RECURSO DE APELAÇÃO. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. MUNICÍPIO DE BURITI DOS LOPES. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER C/C COBRANÇA COM PEDIDO DE ANTECIPAÇÃO DE TUTELA. PROGRESSÃO FUNCIONAL. VANTAGENS FINANCEIRAS. DIREITOS FUNCIONAIS. BENESSES INSTITUÍDAS PELAS LEIS MUNICIPAIS Nº 521/2016 E 523/2016. AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE PAGAMENTO DAS VANTAGENS PLEITEADAS ENQUANTO PENDENTE A SUA REGULAMENTAÇÃO. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE IMPOSSIBILIDADE DO PAGAMENTO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.1.Sobre os direitos pleiteados, no tocante à progressão e promoção, optou o legislador por submeter os servidores à análise do poder executivo, uma vez que limitou o acesso dos servidores à existência de Comissão de Avaliação de Desempenho, a ser instituída pelo Município apelado, nos termos dos artigos transcritos, a seguir ( Leis 521/2016 e 523/2016 ).2. No âmbito municipal, a concessão da vantagem pleiteada depende regulamentação, até porque o pagamento de qualquer vantagem funcional, por implicar necessário dispêndio de recurso orçamentário, só pode ser validamente efetuado se existir uma prévia regulamentação legal autorizativa. 3.Percebe-se, que, nos termos do texto constitucional vigente, que a vantagem em comento, antes de ser legalmente instituída e regulamentada, por ato normativo próprio, não poderia ser paga aos servidores públicos municipais, justamente, por conta do prefalado princípio da legalidade, a que está inafastavelmente vinculado o Poder Administrativo Municipal, do art. 37 – caput – da vigente Constituição Federal. 4. Consoante entendimento há muito já pacificado pelo Superior Tribunal de Justiça, os servidores públicos estaduais e municipais estão submetidos ao regime jurídico próprio de seus estados e municípios, em virtude da repartição de competências constitucionais.5. Pedido improcedente. 6. Sentença Mantida. 7. Recurso conhecido e improvido.

 

 

RELATÓRIO

 

Trata-se de Apelação Cível interposta por RONALDO JOSÉ DO NASCIMENTO, LUÍS CARLOS FONTENELE DO NASCIMENTO, MAURÍCIO COSTA DO AMARAL DOS SANTOS, MARIA DALVA PORTELA DA SILVA E JOSÉ PEREIRA GALENO, em face da sentença proferida nos autos da AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER C/C COBRANÇA COM PEDIDO DE ANTECIPAÇÃO DE TUTELA (Proc. nº. 0800090-72.2017.8.18.0043) movida pelos apelantes, em face do MUNICÍPIO DE BURITI DOS LOPES/PI, ora parte apelada.

Em sentença (id.7654549), o juízo de 1º grau, julgou improcedente o pedido contido nesta ação, e extinguiu o processo, com resolução de mérito, nos termos do artigo 487, I, do Código de Processo Civil.

Condenou os requerentes no pagamento de custas e honorários, estes fixados em 10% sobre o valor da causa, cuja exigibilidade fica suspensa por serem beneficiários da gratuidade judiciária.

Em suas razões recursais (id. 7654553), a parte autora alega que: consta do julgado de primeiro grau de que teria sido manejado um suposto “pedido genérico” na presente demanda; a medida de economia e celeridade processuais buscada na presente ação; o ônus da prova do apelado; a ofensa ao princípio da legalidade no posicionamento adotado em primeiro grau; das comissões de avaliação de desempenho.

Por fim, requer o conhecimento e provimento do recurso, a fim de que seja reformada a Douta Sentença a quo, no sentido de acolher a integralidade dos pedidos formulados na inicial.

Devidamente intimada a parte apelada deixou de apresentar contrarrazões, conforme certidão (id. 7654560).

O recurso foi recebido em seu efeito devolutivo (id. 10049514).

O Ministério Público devolveu os autos, sem manifestação acerca da questão de fundo, por não vislumbrar motivo que a justifique (id. 10420297).

É o relatório.

 

 

 

 

VOTO DO RELATOR

 

O Senhor Desembargador MANOEL DE SOUSA DOURADO (Relator)

1- ADMISSIBILIDADE

Presentes as condições recursais (legitimidade, interesse e possibilidade jurídica) e os pressupostos legais (órgão investido de jurisdição, capacidade recursal das partes e regularidade formal – forma escrita, fundamentação e tempestividade), conheço do recurso interposto.

O preparo recursal não foi recolhido, uma vez que os apelantes são beneficiários da gratuidade judiciária.

2-  DO MÉRITO

Trata-se de AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER C/C COBRANÇA COM PEDIDO DE ANTECIPAÇÃO DE TUTELA interposta por RONALDO JOSÉ DO NASCIMENTO E OUTROS, ajuizada contra o Município de Buriti dos Lopes-PI, alegando, em síntese, que são servidores públicos municipais do quadro do Município de Buriti dos Lopes/PI, devidamente aprovados em concurso público e em plena atividade de seus cargos respectivos.

Relatam que foram admitidos sob regime celetista e, posteriormente, com a edição de lei que instituiu o regime jurídico dos servidores municipais, houve mudança para o regime estatutário.

Narram que as leis promulgadas preveem uma série de vantagens aos servidores municipais que não vêm sendo gozadas em razão da ausência de regulamentação, quais sejam: promoção, progressão e as vantagens financeiras elencadas no artigo 76 da Lei nº 523/2016.

Requereram, ao final, a condenação do ente na obrigação de fazer correspondente ao imediato enquadramento dos servidores a todos os termos das Leis nº 521/2016 e 523/2016, em especial “PROGRESSÃO FUNCIONAL (artigos 11 a 15 da Lei 521/2016); a PROMOÇÃO (artigos 17 a 20 da Lei 521/2016); VANTAGENS FINANCEIRAS (artigos 76 a 130, da Lei 523/2016); DIREITOS FUNCIONAIS (artigos 131 a 171 da Lei 523/2016); AFASTAMENTOS (artigos 172 a 178, da Lei 523/2016), dentre outros direitos previstos nas aludidas normas”.

Decisão de id 437937 indeferiu o pedido de tutela antecipada.

Consoante relatado, a Apelação Cível, visa a reforma da sentença, que não reconheceu os direitos pleiteados pela parte apelante decorrentes das Leis nº 521/2016 e 523/2016, que tratam, respectivamente do plano de cargos e salários e do estatuto jurídico dos servidores municipais, que elencam diversos direitos à categoria, no entanto, não vêm sendo implementados pela parte apelada.

Observo que restou bem explícito, na sentença primeva,  o requerimento da  parte autora no enquadramento “EM TODOS OS TERMOS DA LEI MUNICIPAL Nº 521/2016 (PLANO DE CARGOS, CARREIRAS E VENCIMENTOS PARA OS SERVIDORES PÚBLICOS EFETIVOS, INTEGRANTES DOS GRUPOS FUNCIONAIS BÁSICO, MÉDIO E SUPERIOR DO MUNICÍPIO DE BURITI DOS LOPES/PI, QUE FORMAM O QUADRO DE PESSOAL DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS), BEM COMO NOS TERMOS DA LEI MUNICIPAL Nº 523/2016 (ESTATUTO DOS SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS DO MUNICÍPIO DE BURITI DOS LOPES/PI)”, em especial “PROGRESSÃO FUNCIONAL (artigos 11 a 15 da Lei 521/2016); a PROMOÇÃO (artigos 17 a 20 da Lei 521/2016); VANTAGENS FINANCEIRAS (artigos 76 a 130, da Lei 523/2016); DIREITOS FUNCIONAIS (artigos 131 a 171 da Lei 523/2016); AFASTAMENTOS (artigos 172 a 178, da Lei 523/2016), dentre outros direitos previstos nas aludidas normas”.

Contudo, a parte autora deixou de  informar quais são os requisitos legais eventualmente cumpridos, quais os enquadramentos que teriam direito e quais progressões pleiteariam.

Os autores necessitariam ter comunicado em quais níveis e classes estariam enquadrados e em que precisariam ter sido promovidos ou progredidos para determinada classe e nível, o que não lograram êxito em demonstrar ao longo do processo.

No tocante  à progressão e promoção, optou o legislador por submeter os servidores à análise do poder executivo, uma vez que limitou o acesso dos servidores à existência de Comissão de Avaliação de Desempenho, a ser instituída pelo Município apelado, nos termos dos artigos transcritos, a seguir (  Leis 521/2016 e 523/2016 ).

Art. 16. Para participar do procedimento de progressão, o servidor deverá apresentar, no prazo de até 90 (noventa) que antecede a data final de encerramento de cada interstício, devidamente preenchido, o requerimento à Comissão de Avaliação de Desempenho a fim de que ela, após concedida a progressão, autorize o Setor de Recursos Humanos ou órgão equivalente, a mudar o servidor para o nível seguinte, conforme disposto nesta Lei.

Art. 21. Para participar do procedimento de promoção, o servidor deverá apresentar, no prazo de até 90 (noventa) dias que antecede a data final de encerramento de cada interstício, devidamente preenchido, o requerimento, juntamente com o título de escolaridade obtido, à Comissão de Avaliação de Desempenho para que ela, após concedida a promoção, autorize o setor de pessoal a mudar o servidor para o nível ao qual faz jus, conforme art. 19, desta Lei.

Da mesma forma, como fora bem analisado pelo magistrado a quo: a concessão das vantagens elencadas no artigo 76 do Estatuto,  se limitam  às vantagens porventura devidas, vejamos:

Art. 76. Vantagens financeiras são acréscimos ao vencimento do servidor municipal em virtude de preenchimento de requisitos determinados em Lei ou regulamentos e classificam-se em:

I – vantagem pessoal – direito financeiro atribuído em razão de condições individuais que retribui situações pessoais pela decorrência de tempo ou ocorrência de determinada situação ou qualificação pessoal;

II – vantagem de função – direito financeiro devido em razão do desempenho de atribuições do cargo efetivo e/ou função de forma continuada, em razão de responsabilidades e peculiaridades das tarefas, considerando a natureza particular do serviço;

III – vantagem de serviço – parcela financeira de caráter temporário ou eventual, concedida em razão da execução ou prestação de serviços em condições especiais ou como incentivo ou retribuição à realização de trabalhos de natureza especial;

IV – indenizações – concessão de parcela financeira destinada à manutenção do servidor quando em mudança de sede, nos deslocamentos para fora do Município, no interesse da Administração, ou pelos deslocamentos a serviço utilizando veículo próprio;

V – auxílios – benefício financeiro de caráter excepcional, concedido para atender situações especiais e/ou efetivar ações de apoio social ao servidor ou dependente.

§ 1º Aos servidores remunerados por subsídio poderão ser concedidas e pagas indenizações e auxílios, observada a regulamentação específica.

§ 2º O pagamento das vantagens financeiras, exceto se impositivo por força desta Lei, serão efetivados após regulamento aprovado pelo titular de cada Poder Municipal.

Destarte, para que seja verificado o direito do servidor, é necessário, antes de tudo, que seja comprovada a implementação dos requisitos e a omissão ilegal da administração pública.

Assim, para que fosse determinada a obrigação do Município  ao pagamento de referida vantagem ao servidor,  seria necessária a efetiva comprovação da violação no direito, com a individualização e concreta demonstração de que o servidor está sendo tolhido do seu gozo.

 O que também se aplica às benesses requeridas: VANTAGENS FINANCEIRAS (artigos 76 a 130, da Lei 523/2016); DIREITOS FUNCIONAIS (artigos 131 a 171 da Lei 523/2016); e AFASTAMENTOS (artigos 172 a 178, da Lei 523/2016), pleiteados pela parte autora/apelante.

Cabe esclarecer que, tratando-se de vantagem funcional, impõe-se reconhecer a necessidade de observância do princípio da legalidade, até porque a concessão dessas benesses importarão o comprometimento de verbas orçamentárias, com o correspondente incremento da despesa pública municipal.

E, como se sabe, a despesa pública, por sua vez, está, também, especialmente submetida ao princípio da legalidade, de modo que somente poderá ser realizada se previamente autorizada por lei, como de notória e elementar sabença.

Por isso, no âmbito municipal, a concessão da vantagem pleiteada depende regulamentação, até porque o pagamento de qualquer vantagem funcional, por implicar necessário dispêndio de recurso orçamentário, só pode ser validamente efetuado se existir uma prévia regulamentação legal autorizativa.

De fato, percebe-se, que, nos termos do  texto constitucional vigente, que a vantagem em comento, antes de ser legalmente instituída e regulamentada, por ato normativo próprio, não poderia ser paga aos servidores públicos municipais, justamente, por conta do prefalado princípio da legalidade, a que está inafastavelmente vinculado o Poder Administrativo Municipal,  do art. 37 – caput – da vigente Constituição Federal.

O que se confirma com a doutrina de  HELY LOPES MEIRELES

“A legalidade, como princípio da administração (CF, art. 37, caput), significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. A eficácia de toda atividade administrativa está condicionada ao atendimento da Lei e do Direito. […]. Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei autoriza. A lei para o particular significa “pode fazer assim”; para o administrador público significa “deve fazer assim”. As leis administrativas são, normalmente, de ordem pública e seus preceitos não podem ser descumpridos, nem por acordo de vontade conjunta de seus aplicadores e destinatário. […]. O princípio da legalidade , que até bem pouco tempo, só era sustentado pela doutrina e que passou a ser imposição legal, entre nós, pela lei regulamentadora da ação popular... desde a Constituição de 1988, é também princípio constitucional (art. 37)” (cf. DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO – 37ª Edição – atualizada até a Emenda Constitucional 67 – Malheiros – pág.89).

Assim, reitera-se a assertiva de que sem prévia lei autorizativa, devidamente regulamentada, o administrador não podia, efetivamente, conceder a vantagem aqui reclamada pelos servidores em questão.

É que, em tal caso, ou seja, a falta de regulamentação da lei instituidora, em princípio, opera como condição suspensiva da execução da norma legal, deixando seus efeitos pendentes até a expedição do ato do Executivo

A respeito, veja-se jurisprudência do STF:

AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. POLICIAL MILITAR DO ESTADO DE SÃO PAULO. RECEBIMENTO DE ADICIONAL DE PERICULOSIDADE. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. IMPROCEDÊNCIA DA PRETENSÃO. 1. Nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, cabe à legislação infraconstitucional - observadas as regras de competência de cada ente federado - a disciplina da extensão dos direitos sociais contidos no art. 7º do Magno Texto a servidores públicos. 2. Agravo regimental a que se nega provimento. ( RE 599166 AgR, relator: ministro Ayres Britto, Segunda Turma, julgado em 31.5.2011, DJe-183 divulgação 22.9.2011, publicação 23.09.2011, ement vol-02593-02 PP-00221).(Grifo nosso).

Considerando que essa regulamentação era imprescindível para a fiel execução dessa mesma lei, a solução talvez fosse a via do mandado de injunção, como previsto no art. 5º, inciso LXXI, da CF/88. E não a ação ordinária de cobrança, porque esta via processual, para tal fim, parece, de todo, inadequada.

Ademais, considero, ainda, necessária e imprescindível a regulamentação da lei, a fim de que o servidor em geral possa fazer jus à dita vantagem, nas condições e percentuais que venham a ser previstos justamente na respectiva regulamentação. 

In casu, verificada a existência de norma genérica dos Servidores Municipais prevendo a progressão e a promoção a seus servidores, mas limitando o acesso ao benefício, não cabe ao  Poder Judiciário, proferir uma decisão genérica, na qual a administração pública seja compelida a “implementar direitos”, que não foram instituídos por lei, ou ainda, que não  houve evidências de que os mesmos vêm sendo  descumpridos.

 Ressalte-se que o magistrado não pode instituir vantagens aos servidores, cujo legislador deixou a cargo do executivo, ou seja, não pode o Poder Judiciário interferir em atos de competência exclusiva do Poder Executivo, estendendo vantagens e benefícios não previstos em lei  para os servidores públicos, sob pena de violar o Princípio da Separação de Poderes.

Consoante entendimento há muito já pacificado pelo Superior Tribunal de Justiça, os servidores públicos estaduais e municipais estão submetidos ao regime jurídico próprio de seus estados e municípios, em virtude da repartição de competências constitucionais.

Por fim, em respeito ao princípio federativo, que confere autonomia política e administrativa a todos os entes federados, estes serão administrados e regidos pela legislação própria que adotarem, desde que observados os preceitos constitucionais,  a  consequência é o indeferimento do pedido da parte autora, ante a impossibilidade de atuação do Judiciário como legislador positivo e de violação ao princípio constitucional da separação de poderes.

3- DISPOSITIVO

Ante o exposto, conheço do recurso e NEGO-LHE PROVIMENTO, mantendo a sentença em sua integralidade.

É como voto.

 Datado e assinado digitalmente. 

 

 

 DECISÃO: Acordam os componentes da 2ª Câmara de Direito Público, do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, em conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator. Participaram do julgamento os Exmos. Srs. Des. José James Gomes Pereira, Des. Manoel de Sousa Dourado – Relator e Des. José Wilson Ferreira de Araújo Júnior. Presente o Exmo. Sr. Dr. Antônio de Pádua Ferreira Linhares, Procurador de Justiça.SALA DAS SESSÕES VIRTUAIS DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO, em Teresina, 14 a 21 de agosto de 2023.

Desembargador MANOEL DE SOUSA DOURADO

 Relator