EMENTA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL QUE DISPÕE SOBRE APLICAÇÃO E DESTINAÇÃO DE 60% DOS RECURSOS ORIUNDOS DAS DIFERENÇAS PAGAS PELA UNIÃO FEDERAL A TÍTULO DE COMPLEMENTAÇÃO FUNDEF, POR MEIO DE PRECATÓRIO JUDICIAL. VERBA VINCULADA À EDUCAÇÃO. VÍCIO FORMAL. MATÉRIA CUJA REGULAMENTAÇÃO COMPETE AO ESTADO TRATAR, CONCORRENTEMENTE À UNIÃO. PROCEDÊNCIA. (TJPI - DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 0714515-60.2019.8.18.0000 - Relator: ADERSON ANTONIO BRITO NOGUEIRA - Tribunal Pleno - Data 07/08/2023 )

ÓRGÃO JULGADOR : Tribunal Pleno

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) N^o 0714515-60.2019.8.18.0000

AUTOR: MINISTÉRIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ

 

REU: CÂMARA MUNICIPAL DE CAMPO MAIOR/PI, PREFEITO DE CAMPO MAIOR/PI

 

RELATOR(A): Desembargador ADERSON ANTONIO BRITO NOGUEIRA

 

EMENTA

 

EMENTA

 

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL QUE DISPÕE SOBRE APLICAÇÃO E DESTINAÇÃO DE 60% DOS RECURSOS ORIUNDOS DAS DIFERENÇAS PAGAS PELA UNIÃO FEDERAL A TÍTULO DE COMPLEMENTAÇÃO FUNDEF, POR MEIO DE PRECATÓRIO JUDICIAL. VERBA VINCULADA À EDUCAÇÃO. VÍCIO FORMAL. MATÉRIA CUJA REGULAMENTAÇÃO COMPETE AO ESTADO TRATAR, CONCORRENTEMENTE À UNIÃO. PROCEDÊNCIA.

 

RELATÓRIO

 

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) -0714515-60.2019.8.18.0000
Origem: 
AUTOR: MINISTÉRIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ 
REU: CÂMARA MUNICIPAL DE CAMPO MAIOR/PI, PREFEITO DE CAMPO MAIOR/PI
RELATOR(A): Desembargador ADERSON ANTONIO BRITO NOGUEIRA

RELATÓRIO

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ, objetivando em síntese a declaração de INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL SUBJETIVA da Lei Ordinária nº 016/2018 do Município de Campo Maior/PI.

Informa o autor que a Lei nº 016/2018 “dispõe sobre a destinação dos 60% dos recursos oriundos das diferenças do VMAA do FUNDEF, referente ao precatório (processo nº 0181828-19.2017.4.01.91980), para valorização dos profissionais do Magistério da rede pública de educação, em forma de Abono Salarial”.

Alega que a lei ora combatida, viola a Constituição Estadual no tocante a competência para legislar sobre o assunto. Entende que a matéria é de competência do Estado, concorrentemente com a União, nos termos determinados pelo art. 14, inciso I, da Constituição do Estado do Piauí. Vejamos.

“Art. 14. Compete, ainda, ao Estado:

I – concorrentemente com a União, legislar sobre:

i) educação, cultura, ensino e desportos;

Art. 22. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local; (...)

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental;”

No caso, aduz que a inconstitucionalidade repousa sobre a competência para a iniciativa do processo legislativo, pois existe vício de competência ou iniciativa. Pede MEDIDA CAUTELAR, com a imediata suspensão da eficácia da Lei Ordinária nº 016/2018 do Município de Campo Maior/PI, por afronta aos preceitos insculpidos no art. 14, inciso I, da Constituição do Estado do Piauí; e no mérito, a declaração de INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL SUBJETIVA da Lei Ordinária nº 016/2018 do Município de Campo Maior/PI, por afronta à Carta Estadual.

Determinado a intimação do Presidente da Câmara de Vereadores Municipal de Campo Maior/PI do Prefeito de Campo Maior e do Procurador Geral do Estado, para se pronunciarem nos termos do art. 10 da Lei n. 9.868/99, estes não apresentaram manifestação.

Decisão de ID. 7755116, indeferiu a medida cautelar requerida e determinou a citação do Procurador-Geral do Estado do Piauí o Prefeito Municipal de Campo Maior e o Exmo. Presidente da Câmara de Vereadores Municipal de Campo Maior/PI para defenderem a constitucionalidade do ato normativo impugnado, se assim o desejarem, nos termos do art. 124, §4°, da Constituição Estadual do Estado do Piauí.

Intimados, apenas o ESTADO DO PIAUÍ manifestou-se nos autos (ID. 8477472) pugnando pelo reconhecimento da ilegitimidade do Estado do Piauí, e que a citação seja encaminhada à Autoridade Municipal com legitimidade para atuação no feito.

Despacho de ID. 9696613, determinou a intimação do Procurador-Geral de Justiça para, querendo, ratificar a inicial e regularizar o feito, no prazo de 5 (cinco) dias.

Intimado, o Procurador-Geral de Justiça manifestou-se requerendo a ratificação da inicial em todos os seus termos.

Era o que cabia relatar.

Teresina/PI, data registrada no sistema.

 

Desembargador ADERSON ANTONIO BRITO NOGUEIRA

Relator

 

VOTO

 

VOTO

Inicialmente, reconheço a legitimidade da instauração da presente ADIN, já que se trata de processo de fiscalização normativa municipal questionado em face da Constituição do Piauí, possuindo a autoridade requerente inquestionável legitimação processual para pleitear judicialmente a instauração de processo visando o controle concentrado de leis municipais em face daquelas, a teor do art. 92, III, da CE.

A demanda em análise, discute a constitucionalidade da Lei Municipal nº 016/2018 que dispõe sobre a destinação dos 60% dos recursos oriundos das diferenças do VMAA do FUNDEF, referente ao precatório (processo nº 0181828-19.2017.4.01.91980), para valorização dos profissionais do Magistério da rede pública de educação, em forma de Abono Salarial.

“LEI ORDINÁRIA MUNICIPAL Nº 016/2018, DE 26 DE JUNHO DE 2018.

“Dispõe sobre a destinação dos 60% dos recursos oriundos das diferenças do VMAA do FUNDEF, referente ao precatório (processo nº 0181828-19.2017.4.01.91980, para valorização dos profissionais do Magistério da rede pública de educação, em forma de Abono Salarial”.

O PREFEITO MUNICIPAL DE CAMPO MAIOR, ESTADO DO PIAUÍ.

Faço saber que a Câmara Municipal aprovou e eu sanciono e promulgo a seguinte Lei:

Art. 1º - O Município de Campo Maior – PI, destinará 60% (sessenta por cento) dos recursos referentes às diferenças do VMAA do FUNDEF, originário do processo nº 2005.40.00.006743-9 (precatórios processos nº 0181828-19.2017.4.01.91980), que tramitou na 2ª vara Federal, da seção judiciária de Teresina, Estado do Piauí – TRF1, respeitando a decisão do Tribunal de contas do Piauí – TCE/PI, nº 02/2017 – Processo TC nº 017.339/17, na forma de abono aos profissionais do magistério da rede pública de educação de acordo com a Lei municipal nº 015/2010, que dispõe sobre o Plano de carreira do magistério do Município de Campo Maior-PI e dá outras providências.

Parágrafo Único – Os recursos serão rateados observando-se a valorização dos Professores prescrita na Lei do FUNDEF (Lei nº 9.424/1996) e na Lei do FUNDEB (Lei nº 11.494/2007), consoante deliberação do Sindicato dos Servidores Públicos de Campo Maior-PI – SINDSERM/CM, na forma dos incisos abaixo.

I – Aos professores concursados efetivos, integrantes do Regime Jurídico Único do Município ou temporários (Contratados legalmente, na forma do Art. 37, inciso IX da Constituição Federal de 1988, dos princípios da administração pública e das diretrizes contidas na Lei 8745/1993, especialmente o art. 3º) regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho – CLT, compreendendo os profissionais que exercem atividade de suporte pedagógico direção ou administração escolar, planejamento, inspeção, supervisão, coordenação pedagógica e orientação educacional em uma mais escola da respectiva rede de ensino, no período de 1º de janeiro de 1998 (data da implantação do FUNDEF) até a presente data;

II – Aos profissionais do magistério definidos nos arts. 2º ao 6º da Resolução CNE/CEB nº 1 de 27 de março de 2008, bem como, os elencados no § 1º, do art. 2º, da Resolução CNE/CEB nº 2 de 28 de maio de 2009, que estavam no efetivo exercício do cargo no período de Janeiro de 1998 (implantação do FUNDEF) até a presente data;

III – Aos professores readaptados que tenham atuado exclusivamente na docência da educação básica pública, no período de 1º de Janeiro de 1998 (implantação do FUNDEF) até a presente data;

IV – Ao profissional do magistério que atuou em mais de uma etapa da educação básica, sendo que uma delas se deu fora da esfera de atuação prioritária do ente federado (município), nos termos do art. 211 da Constituição Federal, receberá somente o correspondente à atuação prioritária, quando tiver desempenhado a sua função, exclusivamente, na docência da educação básica, no período de 1º Janeiro de 1998 (implantação do FUNDEF) até a presente data;

V – Os professores concursados efetivos ou contratados legalmente, na forma indicada no inciso I, que atuaram na Educação de Jovens e Adultos – EJA, exclusivamente na docência da educação básica, deverão comprovar que eram remunerados com a parcela dos recursos dos 60% do FUNDEF, no período de 1º de janeiro de 1998 (implantação do FUNDEF) até a presente data;

VI – Àqueles que exerciam cargo de docência na educação básica, ainda que concursado para cargo de zelador e auxiliar de serviços gerais, no período de 1º de janeiro de 1998 (implantação do FUNDEF), até a data de trânsito em julgado do processo nº 2005.40.00.006743-9, desde que comprove que eram remunerados com a parcela dos 60% (sessenta por cento) do recurso do FUNDEF na época;

VII – O Sindicato dos Servidores Públicos Municipais de Campo Maior – PI, apresentará planilha contendo todos os nomes e matrículas dos benefíciários e o Município de posse dos dados fornecidos apresentará planilha com os valores a que cada um terá direito, indicando o desconto de eventuais autorizações para pagamento de terceiros, devendo os valores ser transferidos aos beneficiários, no prazo de 48 (quarenta e oito) horas, após o crédito dos valores na conta do Município;

VIII – Aos aposentados, que estiverem em efetivo exercício do cargo entre 1998 e 2006; Caso existam beneficiários falecidos, deverão seus valores correspondentes ao pagamento do abono ser depositado em conta judicial, a disposição do Poder Judiciário, ficando esse responsável pelo pagamento dos herdeiros;

IX – Não haverá incidência de contribuição previdenciária, tendo em vista que o pagamento será realizado em forma de abono e de maneira eventual, não tendo nenhuma relação com o salário dos profissionais da educação, nos termos da Lei nº 8.212/91, art. 28, § 9º, letra “e”, item 7 e instruções normativa da Receita Federal do Brasil nº 971/2009, art. 58, letra “i”;

X – Não será devido nenhum valor aos professores no período em que estiveram afastados da função em gozo de licença não remunerada, dentro do interregno de 1º de janeiro de 1998 (Implantação do FUNDEF) até a data do trânsito em julgado do processo nº 2005.40.00.006743-9;

XI – Os profissionais do magistério beneficiários dos recursos objeto dessa Lei, autorizam que sejam deduzidos percentuais dos valores que venham a receber ou vierem a ser depositados na sua conta em favor do Sindicato dos Servidores Públicos de Campo Maior – PI, conforme aprovado em assembleia da categoria.

Art. 2º - Revogadas as disposições em contrário, a presente Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Palácio das Carnaúbas, Sede do Gabinete do Prefeito Municipal de Campo Maior- Piauí, aos 26 de Junho de 2018. 195º Ano da Batalha do Jenipapo.”

O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF) foi instituído pela Emenda Constitucional n.º 14, de setembro de 1996, e regulamentado pela Lei n.º 9.424, de 24 de dezembro do mesmo ano, e pelo Decreto nº 2.264, de junho de 1997. O FUNDEF foi implantado, nacionalmente, em 1º de janeiro de 1998, quando passou a vigorar a nova sistemática de redistribuição dos recursos destinados ao Ensino Fundamental.

O FUNDEF consiste na estrutura de financiamento do Ensino Fundamental no País(1ª a 8ª séries do antigo 1º grau), ao subvincular a esse nível de ensino uma parcela dos recursos constitucionalmente destinados à Educação. A Constituição de 1988 vincula 25% das receitas dos Estados e Municípios à Educação. Com a Emenda Constitucional nº 14/96, 60% desses recursos (o que representa 15% da arrecadação global de Estados e Municípios) ficam reservados ao Ensino Fundamental. Além disso, introduz novos critérios de distribuição e utilização de 15% dos principais impostos de Estados e Municípios, promovendo a sua partilha de recursos entre o Governo Estadual e seus municípios, de acordo com o número de alunos atendidos em cada rede de ensino.

No caso, entendo que a competência legislativa para legislar acerca das diferenças do VMAA do FUNDEF, referente ao precatório (processo nº 0181828-19.2017.4.01.91980), para valorização dos profissionais do Magistério da rede pública de educação, em forma de Abono Salarial, seria do Estado, concorrentemente com a União, nos termos determinados pelo art. 14, inciso I, da Constituição do Estado do Piauí, levando em consideração ainda a competência municipal prevista no art.22 da CE.

“Art. 14. Compete, ainda, ao Estado:

I – concorrentemente com a União, legislar sobre:

i) educação, cultura, ensino e desportos;

Art. 22. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local; (...)

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental;”

A inconstitucionalidade formal é aquela que envolve vício no processo de produção das leis, editadas em desconformidade com as normas previstas constitucionalmente quanto ao modo ou à forma de elaboração.

O magistério na educação básica, que compreende a educação infantil e o ensino fundamental e médio, submete-se à competência legislativa privativa da União para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional (art. 22, XXIV, da Constituição Federal). Precedente: ADI 1399, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, julgado em 3/3/2004, DJ 11/6/2004.

O Município não pode mediante legislação autônoma, agindo ‘ultra vires’, transgredir a legislação fundamental ou de princípios que o Estado fez editar no desempenho legítimo de sua competência constitucional e de cujo exercício deveria o poder de fixar, validamente, diretrizes e bases gerais pertinentes a determinada matéria (educação, na espécie).

No caso, a lei municipal 016/2018 do Município de Campo maior, representa ingerência explícita do Poder Legislativo municipal na competência Estadual.

Está claramente definido no art. 30, I, da CF/1988 que o Município tem competência para legislar sobre assuntos de interesse local. No entanto, Esse é um assunto que necessita de tratamento uniforme em todo o Estado, por se tratar de matéria vinculada a educação, portanto, de Competência concorrente entre o Estado e a União nos termos do art. 22, I, i da CE.

A inconstitucionalidade formal resta configurada no caso dos autos, posto que a competência para legislar sobre matéria da educação cabe à União, concorrentemente com os Estados da federação, e não ao município.

Trata-se, portanto, de evidentes nulidades que inquinam por completo a lei em epígrafe, tornando imprescindível a atuação e controle preventivo do Poder Judiciário, direcionado a obstar eventuais prejuízos ao erário.

Isso porque, verifica-se que a lei em questão determinou a utilização de recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF) para pagamento de professores com recursos dos precatórios, o que, a princípio, não se mostra legal, uma vez que se trata de verba vinculada à educação, e por isso devem ser empregados integralmente em ações de educação e não para favorecimento pessoal momentâneo, pois não representa valorização abrangente e continuada da categoria.

Com efeito, vale ressaltar, que matéria semelhante já foi apreciada pela Suprema Corte, ao examinar o Mandado de Segurança nº 35.675/DF, impetrado pelo Sindicato dos Trabalhadores em Educação Pública do Estado do Pará, posto que, embora o "writ" tenha sido extinto por desistência, o Ministro Relator, Luís Roberto Barroso, ao indeferir a liminar, destacou a pertinência dos fundamentos adotados pelo Plenário do TCU no acórdão nº 1.824/2017, assentando, dentre outros fundamentos, o seguinte:

“(...) A probabilidade do direito invocado é esvaziada, principalmente, por conta de dois argumentos. Em primeiro lugar, o art. 22 da Lei nº 11.494/2007 faz expressa menção a 60% dos “recursos anuais”, sendo razoável a interpretação que exclui de seu conteúdo recursos eventuais ou extraordinários, como seriam os recursos objeto deste mandado de segurança. Em segundo lugar, a previsão legal expressa é de que os recursos sejam utilizados para o pagamento da “remuneração dos professores no magistério”, não havendo qualquer previsão para a concessão de abono ou qualquer outro favorecimento pessoal momentâneo, e não valorização abrangente e continuada da categoria.”

Assim, a lei municipal implicaria em pontual e insustentável aumento salarial dos professores do ensino básico, que, em razão da regra de irredutibilidade salarial, teria como efeito pressionar o orçamento público municipal nos períodos subsequentes – sem o respectivo aporte de novas receitas derivadas de inexistentes precatórios –, acarretando o investimento em salários além do patamar previsto constitucionalmente, em prejuízo de outras ações de ensino a serem financiadas com os mesmos recursos.

Sendo assim, por simetria, impõe-se a observância pelos entes federados inferiores (Estados-membros e Municípios) dos princípios e regras gerais de organização adotados pela União. Entre os princípios constitucionais, exsurge o da independência e harmonia dos Poderes, expressamente estabelecido no artigo 2º da Constituição Federal. Ao organizarem-se, portanto, Estados-membros e Municípios estão obrigados a reproduzir em suas Leis Maiores o princípio da separação dos Poderes, bem como a efetivamente respeitá-lo no exercício de suas competências.

Neste sentido, tem-se que os entes federativos não são dotados de soberania – que é um atributo da República Federativa do Brasil, pessoa jurídica de direito internacional –, mas sim de autonomia constitucional (CF/88, art. 18). Isso significa que a Constituição Federal define, para cada um deles, um espaço próprio de atuação, livre da ingerência dos demais.

Nesse sentido, tem-se que o município requerido invadiu competência que não se encontra em sua alçada, conforme estabelecido na Constituição Estadual, no seu art. 14, inciso I c/c art. 22.

A Lei municipal se posiciona hierarquicamente abaixo da Constituição Estadual, sendo assim, disposições normativas municipais que destoem das previsões da Carta Magna não subsistem no sistema jurídico brasileiro.

Portanto, tem-se que a referida lei tratou de matéria cuja regulamentação compete ao Estado tratar, concorrentemente à União, restando clara a inconstitucionalidade formal, ou seja, houve flagrante violação de uma norma constitucional estadual que estabelece a forma de elaboração de um ato, no caso, a inconstitucionalidade repousa sobre a competência para a iniciativa do processo legislativo.

III. DO DISPOSITIVO

Diante do exposto e em consonância com o parecer ministerial superior, JULGO PROCEDENTE o pedido formulado na presente ação direta de inconstitucionalidade, para declarar a inconstitucionalidade formal subjetiva da Lei Municipal nº 016/2018 do município de Campo Maior/PI.

É o voto.

 

 

Teresina/PI, data registrada no sistema.

 

 

Desembargador ADERSON ANTONIO BRITO NOGUEIRA

Relator

 

Teresina, 07/08/2023