EMENTA AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDISPONIBILIDADE DE BENS. AFASTAMENTO CAUTELAR DO AGENTE. AUSÊNCIA DOS REQUISITOS. RECURSO NÃO PROVIDO. 1. De acordo com as novas disposições do art. 16, e seus parágrafos, da Lei 8.429/92, com a redação dada pela Lei 14.230/21, restou afastada a natureza jurídica de tutela de evidência especial da medida de indisponibilidade de bens na ação de improbidade. Isso porque, de acordo com a nova sistemática, um dos requisitos para o seu deferimento é a demonstração no caso concreto do perigo de dano irreparável ou com a presença de risco ao resultado útil do processo (art. 16, § 3º), não podendo a urgência ser presumida (art. 16, § 4º, parte final). 2. Faz-se necessário destacar, sob a ótica da sistemática processual estabelecida pelo CPC, a natureza secundum eventum litis do recurso de agravo de instrumento, no sentido de que o seu objeto de apreciação deve limitar-se ao conteúdo da decisão guerreada, sem qualquer incursão nos demais pontos relacionados ao mérito da causa, sob pena de supressão da instância ínsita ao primeiro grau. 3. O simples ajuizamento da ação civil pública por ato de improbidade não é suficiente para implicar a indisponibilidade de bens dos envolvidos. Não há como afirmar se, no caso em tela, houve mera irregularidade, por má gestão dos agentes públicos e ou se realmente houve má-fé ou dolo na conduta para caracterizar prática de ato de improbidade. 4. Considerando a séria repercussão dessa medida em face dos bens pessoais do agravante (periculum in mora) e do regular exercício do seu múnus público, e a ausência de apontamento dos elementos concretos e aptos à sua imposição, conclui-se pela ausência dos requisitos necessários às medidas cautelares requeridas. 5. Recurso não provido. Decisão mantida. ACÓRDÃO Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHECER do Agravo de Instrumento, mas para NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo íntegra a decisão recorrida, pelos seus próprios fundamentos, em dissonância com o parecer ministerial, na forma do voto do Relator. (TJPI - AGRAVO DE INSTRUMENTO 0754546-20.2022.8.18.0000 - Relator: SEBASTIAO RIBEIRO MARTINS - Vice-Presidência do Tribunal de Justiça - Data 01/08/2023 )

 

EMENTA

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDISPONIBILIDADE DE BENS. AFASTAMENTO CAUTELAR DO AGENTE. AUSÊNCIA DOS REQUISITOS. RECURSO NÃO PROVIDO.

1. De acordo com as novas disposições do art. 16, e seus parágrafos, da Lei 8.429/92, com a redação dada pela Lei 14.230/21, restou afastada a natureza jurídica de tutela de evidência especial da medida de indisponibilidade de bens na ação de improbidade. Isso porque, de acordo com a nova sistemática, um dos requisitos para o seu deferimento é a demonstração no caso concreto do perigo de dano irreparável ou com a presença de risco ao resultado útil do processo (art. 16, § 3º), não podendo a urgência ser presumida (art. 16, § 4º, parte final).

2. Faz-se necessário destacar, sob a ótica da sistemática processual estabelecida pelo CPC, a natureza secundum eventum litis do recurso de agravo de instrumento, no sentido de que o seu objeto de apreciação deve limitar-se ao conteúdo da decisão guerreada, sem qualquer incursão nos demais pontos relacionados ao mérito da causa, sob pena de supressão da instância ínsita ao primeiro grau.

3. O simples ajuizamento da ação civil pública por ato de improbidade não é suficiente para implicar a indisponibilidade de bens dos envolvidos. Não há como afirmar se, no caso em tela, houve mera irregularidade, por má gestão dos agentes públicos e ou se realmente houve má-fé ou dolo na conduta para caracterizar prática de ato de improbidade.

4. Considerando a séria repercussão dessa medida em face dos bens pessoais do agravante (periculum in mora) e do regular exercício do seu múnus público, e a ausência de apontamento dos elementos concretos e aptos à sua imposição, conclui-se pela ausência dos requisitos necessários às medidas cautelares requeridas.

5. Recurso não provido. Decisão mantida.

ACÓRDÃO

 

Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHECER do Agravo de Instrumento, mas para NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo íntegra a decisão recorrida, pelos seus próprios fundamentos, em dissonância com o parecer ministerial, na forma do voto do Relator.

 

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS:

Trata-se de Agravo de Instrumento, com pedido de antecipação da tutela recursal, interposto por MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ - 42ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DE TERESINA-PI, em face da decisão proferida pelo Juízo da 1ª Vara dos Feitos da Fazenda Pública de Teresina, que indeferiu o pedido liminar nos autos de Ação Civil de Improbidade Administrativa nº. 0814293-63.2022.8.18.0140, ajuizada pelo órgão ministerial em face de FRANCISCO DE MACEDO NETO, Diretor da Maternidade Dona Evangelina Rosa, DISTRIBUIDORA DE MEDICAMENTOS SAUDE & VIDA LTDA - EPP e THIAGO GOMES DUARTE.

Em primeira instância, o Parquet narra que, em investigação conduzida pelo Ministério Público, verificou-se que “entre os anos de 2018 e 2019 a Maternidade Dona Evangelina Rosa, representada por seu diretor FRANCISCO MACÊDO NETO, firmou diversos contratos para aquisição de medicamentos, materiais hospitalares e outros insumos, mediante dispensa de licitação, com fundamento no art. 24, inciso IV da Lei nº 8.666/93. No entanto, não restou demonstrada situação de emergência ou de calamidade pública que justificasse a contratação direta.”

O juízo a quo indeferiu a tutela cautelar requerida de afastamento do requerido FRANCISCO MACÊDO NETO do cargo de diretor da MDER, na forma do art. 20, §1º da Lei nº 8.429/92; bem como a indisponibilidade de bens dos requeridos para garantir o ressarcimento ao ressarcimento ao erário, até o montante da condenação.

Aduz, em suas razões recursais, que “o perigo de dano restou demonstrado ante a imediata necessidade de se determinar a restrição patrimonial a fim de assegurar o efetivo ressarcimento ao erário, o que poderia restar prejudicado ante o decurso do andamento processual. Quanto ao alegado excesso no valor da constrição (II), tem-se que o valor requerido é referente ao dano causado, haja vista que em razão da não realização do devido procedimento licitatório a Administração Pública não teve a oportunidade de alcançar a melhor proposta, sendo necessária a integral recomposição ao erário. (III) Há indícios o suficiente das práticas dos atos de improbidades administrativas por parte do agravado, sendo a indisponibilidade dos seus bens medida cautelar inteiramente cabível e necessária ao caso.”

Acrescenta que “verifica-se a imprescindibilidade do afastamento do gestor no caso questão em virtude da manutenção do agravado no cargo significar iminente risco da prática de novos ilícitos contra a Administração Pública.“

Pleiteia, assim, a antecipação dos efeitos da tutela recursal para determinar o afastamento do agravado, Sr. Francisco Macêdo Neto, da função de diretor geral da Maternidade Dona Evangelina Rosa, bem como a indisponibilidade de bens do agravado, na forma da fundamentação exposta e nos termos do art. 1.019, I do CPC.

Em decisão monocrática de Id 7262499, a medida liminar foi indeferida.

A parte agravada não apresentou contrarrazões (Id. 9579417).

O Ministério Público Superior opinou pelo provimento do recurso (Id 10882852).

 É o relatório. 

 Determino a inclusão do feito para julgamento em pauta virtual.

 

VOTO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS:

I. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal e cumpridos os requisitos estabelecidos pelo artigo 1.015 e seguintes do Código de Processo Civil, CONHEÇO do Agravo de Instrumento interposto.

II. PRELIMINARES

Não há preliminar a ser analisada.

III. MÉRITO

No feito em comento, a órgão ministerial agravante ajuizou na instância de origem uma Ação Civil de Improbidade Administrativa decorrente de investigação conduzida pelo Ministério Público, onde supostamente verificou-se que “entre os anos de 2018 e 2019 a Maternidade Dona Evangelina Rosa, representada por seu diretor FRANCISCO MACÊDO NETO, firmou diversos contratos para aquisição de medicamentos, materiais hospitalares e outros insumos, mediante dispensa de licitação, com fundamento no art. 24, inciso IV da Lei nº 8.666/93. No entanto, não restou demonstrada situação de emergência ou de calamidade pública que justificasse a contratação direta.”

Requereu, na origem, em sede de liminar o deferimento da cautelar de afastamento do requerido FRANCISCO MACÊDO NETO do cargo de diretor da MDER, na forma do art. 20, §1º da Lei nº 8.429/92; bem como a indisponibilidade de bens dos requeridos para garantir o ressarcimento ao erário, até o montante da condenação.

No presente caso, a decisão de 1º grau recorrida restou assim consignada, litteris:

“(...)

Inicialmente, adianto, que para a solução da controvérsia será considerado o disposto na Lei nº 14.230/21 que estabeleceu uma nova ordem na responsabilização por atos de improbidade administrativa.

Sobre a indisponibilidade de bens a novel legislação dispõe, verbis:

(...)

Da leitura do referido dispositivo, percebe-se claramente que a nova legislação aplicável à espécie exige expressamente a demonstração no caso concreto de perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo (§ 3º), sendo que a constrição deve abranger exclusivamente o integral ressarcimento do dano ao erário (§ 10).

Estabelecidas tais premissas, voltando para o caso em tela, evidencia-se a ausência de apontamento concreto de perigo de dano a alicerçar a medida, assim como excesso no valor da constrição pretendida já que com base no valor total futura condenação.

Ressalte-se, ainda, a necessidade da existência de vestígios de comprovação dos atos de improbidade apontados, cuja análise nesse juízo perfunctório se confunde com o próprio mérito da demanda

Em relação ao afastamento do requerido FRANCISCO MACÊDO NETO do cargo, entendo também, no momento, pela ausência dos requisitos à concessão de tal medida, primeiro, no que diz respeito a garantia da instrução processual, não há elementos concretos nos autos a subsidiar que a manutenção do gestor prejudique a instrução, sendo que alegações genéricas e desprovidas de concretude são inservíveis para o ato. Segundo, no que tange ao requisito de evitar a iminente prática de novos ilícitos, vejo a alegação ressentir de dados concretos na medida que as investigações tomadas levam a uma possibilidade de prática de ilícito, e não a uma certeza, que somente ocorrerá com a instrução se demonstrado o dolo na conduta.

Saliente-se que somente a dispensa de licitação não conduz à prática reiterada de conduta improba, que, como já se disse, o dolo, deve ser comprovado no curso do processo.

Nessa toada, não vislumbro razões, para a indisponibilidade de bens dos requeridos, pelo menos, nesse momento.

III- DISPOSITIVO

Ante o exposto, INDEFIRO o pedido de tutela provisória de urgência, para determinar a indisponibilidade de bens dos requeridos e afastamento liminar do requerido (FRANCISCO DE MACEDO NETO) do cargo/função de diretor da Maternidade Dona Evangelina Rosa por não restar demonstrado nos autos os requisitos para a concessão.

No presente recurso, o Parquet agravante aduz que “verifica-se a imprescindibilidade do afastamento do gestor no caso questão em virtude da manutenção do agravado no cargo significar iminente risco da prática de novos ilícitos contra a Administração Pública“.

No caso em análise, a celeuma resume-se em aferir se a decisão que indeferiu a liminar relacionada à decretação da indisponibilidade dos bens e afastamento provisório do Agravado observou, ou não, os requisitos autorizadores previstos em lei.

Nesse ponto, é válido mencionar que o deferimento de liminar de indisponibilidade de bens na Ação Civil por Ato de Improbidade Administrativa encontra previsão no artigo 37, §4º, da CF e, na redação anterior da Lei nº 8.429/1992, encontrava-se em seu art. 7º, parágrafo único, prevalecendo, à época, o entendimento segundo o qual o instrumento prescrito neste último dispositivo tinha natureza de tutela de evidência, dispensando até mesmo a presença do periculum in mora, que, nessa fase, militava a favor da sociedade. 

Todavia, de acordo com as novas disposições do art. 16, e seus parágrafos, da Lei 8.429/92, com a redação dada pela Lei 14.230/21, restou afastada a natureza jurídica de tutela de evidência especial da medida de indisponibilidade de bens na ação de improbidade. Isso porque, de acordo com a nova sistemática, um dos requisitos para o seu deferimento é a demonstração no caso concreto do perigo de dano irreparável ou com a presença de risco ao resultado útil do processo (art. 16, § 3º), não podendo a urgência ser presumida (art. 16, § 4º, parte final). E ainda, o §8º do art. 16 dispõe que aplica-se a ela, no que for cabível, o regime da tutela provisória de urgência (tutela de urgência cautelar), nos exatos termos do artigo 300 do Código de Processo Civil. 

Senão vejamos os dispositivos aludidos:

Lei nº 8.429/92 (com redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

Art. 16. Na ação por improbidade administrativa poderá ser formulado, em caráter antecedente ou incidente, pedido de indisponibilidade de bens dos réus, a fim de garantir a integral recomposição do erário ou do acréscimo patrimonial resultante de enriquecimento ilícito.

(...)

§ 3º O pedido de indisponibilidade de bens a que se refere o caput deste artigo apenas será deferido mediante a demonstração no caso concreto de perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo, desde que o juiz se convença da probabilidade da ocorrência dos atos descritos na petição inicial com fundamento nos respectivos elementos de instrução, após a oitiva do réu em 5 (cinco) dias.

§ 4º A indisponibilidade de bens poderá ser decretada sem a oitiva prévia do réu, sempre que o contraditório prévio puder comprovadamente frustrar a efetividade da medida ou houver outras circunstâncias que recomendem a proteção liminar, não podendo a urgência ser presumida. 

(...)

§ 8º Aplica-se à indisponibilidade de bens regida por esta Lei, no que for cabível, o regime da tutela provisória de urgência da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil)

Assim, em face de sua natureza cautelar e, portanto, de seu caráter de reversibilidade, passou o legislador a exigir a presença dos requisitos inerentes à tutela de urgência — probabilidade de dano e perigo na demora — para a respectiva decretação, de modo que a imposição de tais medidas nas ações de improbidade administrativas depende da comprovação contemporânea e simultânea de ambos os requisitos, sob pena de indeferimento ou de reversão da medida, neste último caso quando decretadas antes da vigência da Lei 14.230/21.

Por outro lado, especificamente quanto à medida de afastamento provisório do agente público, estabelece a Lei nº 8.429/92, em seu art. 20, com redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021:

Art. 20. A perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos só se efetivam com o trânsito em julgado da sentença condenatória.

§ 1º A autoridade judicial competente poderá determinar o afastamento do agente público do exercício do cargo, do emprego ou da função, sem prejuízo da remuneração, quando a medida for necessária à instrução processual ou para evitar a iminente prática de novos ilícitos.        

§ 2º O afastamento previsto no § 1º deste artigo será de até 90 (noventa) dias, prorrogáveis uma única vez por igual prazo, mediante decisão motivada.

Neste ponto, cumpre observar que o magistrado a quo, ao indeferir ambas as medidas de indisponibilidade de bens e de afastamento provisório do agente, por meio do provimento cautelar, consignou, quanto à existência dos seus respectivos requisitos, o seguinte:

(Quanto à medida de indisponibilidade de bens)  evidencia-se a ausência de apontamento concreto de perigo de dano a alicerçar a medida, assim como excesso no valor da constrição pretendida já que com base no valor total futura condenação.

Ressalte-se, ainda, a necessidade da existência de vestígios de comprovação dos atos de improbidade apontados, cuja análise nesse juízo perfunctório se confunde com o próprio mérito da demanda

Em relação ao afastamento do requerido FRANCISCO MACÊDO NETO do cargo, entendo também, no momento, pela ausência dos requisitos à concessão de tal medida, primeiro, no que diz respeito a garantia da instrução processual, não há elementos concretos nos autos a subsidiar que a manutenção do gestor prejudique a instrução, sendo que alegações genéricas e desprovidas de concretude são inservíveis para o ato. Segundo, no que tange ao requisito de evitar a iminente prática de novos ilícitos, vejo a alegação ressentir de dados concretos na medida que as investigações tomadas levam a uma possibilidade de prática de ilícito, e não a uma certeza, que somente ocorrerá com a instrução se demonstrado o dolo na conduta.”

Portanto, o magistrado consignou, no decisum recorrido, que inexiste, na fase em que se encontram os autos de origem, elementos concretos aptos a suprir os requisitos para a imposição das graves medidas cautelares requeridas pelo órgão ministerial.

Aqui, faz-se necessário destacar, sob a ótica da sistemática processual estabelecida pelo CPC, a natureza secundum eventum litis do recurso de agravo de instrumento, no sentido de que o seu objeto de apreciação deve limitar-se ao conteúdo da decisão guerreada, sem qualquer incursão nos demais pontos relacionados ao mérito da causa, sob pena de supressão da instância ínsita ao primeiro grau.

Assim, por não comportar a ampla devolutividade da matéria sob litígio, no caso em apreço, resta inviável qualquer análise sobre matéria não dirimida na decisão recorrida, cuja apreciação fica reservada à cognição exauriente do Juízo a quo, após a devida instrução probatória, limitando-se este Juízo ad quem a verificar se estão presentes, no caso, os requisitos autorizadores para a antecipação da tutela que pretende reformar, no caso, parcialmente, o decisum.

Ora, a despeito das judiciosas razões recursais apresentadas pelo Parquet em seu recurso, identifico, em detida análise às teses delineadas, que não foram apontados, igualmente neste recurso, os elementos concretos que deveriam alicerçar o acolhimento das gravosas medidas cautelares requeridas na ação de improbidade, consubstanciados no perigo de dano e a existência de vestígios de comprovação dos atos de improbidade apontados, a ensejar o afastamento do gestor requerido.

Ademais, considerando o fundamento da negativa contida na decisão do Juízo de origem, deveria o Parquet ter apontado os motivos pelos quais o entendimento do magistrado não se coaduna, em concreto, com os elementos probatórios já produzidos nos autos da ação de improbidade. No entanto, limitou-se a discorrer genericamente sobre as hipóteses legais prescritas para a imposição das medidas requeridas

Ademais, esta Corte possui precedentes considerando temerário determinar o bloqueio de bens dos agravados sem a necessária dilação probatória, dada a gravidade das consequências da medida constritiva. Vejamos:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INDISPONIBILIDADE DE BENS. INDEFERIDO. MANTIDA A DECISÃO AGRAVADA. 

1. Nos termos do art. 7º da Lei nº 8.429/1992, a concessão de medida cautelar de indisponibilidade de bens pressupõe fortes indícios de responsabilidade pela prática de ato ímprobo que cause dano ao erário, estando o periculum in mora implícito no referido dispositivo, atendendo ao disposto no §4º, do art. 37, da Constituição Federal; 

2. Destarte, a medida liminar de indisponibilidade de bens visa preservar uma futura recomposição do erário em decorrência do aviltamento pela conduta do agente ímprobo, exigindo a demonstração do fumus boni iuris, que, no caso em espeque, corresponde à existência de fundados indícios da prática do ato de improbidade administrativa; 

3. É cediço que a medida pretendida, pelo seu caráter marcadamente drástico e invasivo, desafia indícios robustos da responsabilidade, sob o risco de se permitir constrangimento desnecessário de bens do processado; 

4. Temerário seria determinar o bloqueio de bens dos agravados sem a necessária dilação probatória, levando-se em conta, ainda, que a possibilidade de inexigibilidade de licitação estar prevista em lei; 

5. Agravo conhecido, porém improvido. Decisão unânime. 

(TJPI | Agravo de Instrumento Nº 0750199-12.2020.8.18.0000 | Relator: Joaquim Dias De Santana Filho | 6ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO | Data de Julgamento: 12/03/2021 )

Cumpre ressaltar, ainda, que o simples ajuizamento da ação civil pública por ato de improbidade não é suficiente para implicar a indisponibilidade de bens dos envolvidos. Não há como afirmar se, no caso em tela, houve mera irregularidade, por má gestão dos agentes públicos e ou se realmente houve má-fé ou dolo na conduta para caracterizar prática de ato de improbidade.

É cediço que a medida pretendida, pelo seu caráter marcadamente drástico e invasivo, desafia indícios robustos da responsabilidade, sob o risco de se permitir constrangimento desnecessário de bens do processado.

Considerando a séria repercussão dessa medida em face dos bens pessoais do agravante (periculum in mora) e do regular exercício do seu múnus público, e a ausência de apontamento dos elementos concretos e aptos à sua imposição, é possível concluir a ausência dos requisitos necessários às medidas cautelares requeridas.

Neste contexto, a despeito das alegações formuladas pelo Parquet, não vislumbro a probabilidade do direito invocado pelo agravante, de modo que a decisão liminar recorrida deve ser mantida.

DISPOSITIVO

Diante do exposto, CONHEÇO do Agravo de Instrumento, mas para NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo íntegra a decisão recorrida, pelos seus próprios fundamentos, em dissonância com o parecer ministerial.

É como voto.

Des. Sebastião Ribeiro Martins

Relator

 

 

Teresina, 01/08/2023