EMENTA APELAÇÃO. AÇÃO INIBITÓRIA DE OBRIGAÇÃO DE FAZER C/C PEDIDO DE ANTECIPAÇÃO DOS EFEITOS DA TUTELA. DESRESPEITO À ORDEM CRONOLÓGICA DE PAGAMENTO DAS OBRIGAÇÕES. ART. 5º DA LEI N. 8.666/93. AUSÊNCIA DE RAZÕES DE RELEVANTE INTERESSE PÚBLICO. DECISÃO REFORMADA. APELAÇÃO PROVIDA. 1. A ordem cronológica constitui instituto com expressa previsão legal, tendo como objetivo a vinculação da administração pública a efetuar os pagamentos aos fornecedores em conformidade com a sequência da exigibilidade dos créditos que se apresentem ao pagamento, nos termos do artigo 5º da Lei nº 8.666/93. 2. A exceção que autoriza a quebra da ordem cronológica verifica-se quando presentes razões de relevante interesse público, mediante justificativa da autoridade competente, o que não foi comprovado nos autos. 3. Embora tenha sido oportunizado o contraditório, o MUNICÍPIO DE PARNAÍBA nada alegou quanto à existência de alguma exceção legal a justificar a comprovada quebra da ordem cronológica em tela. Pelo contrário, reconhece no documento de Id. 4962423 a existência de saldo existente em resto a pagar, referente a saldo de empenho do exercício de 2015, para o exercício de 2019, no valor de R$ 295.266,89 (duzentos e noventa e cinco mil, duzentos e sessenta e seis reais e oitenta e nove centavos). 4. Há que ressaltar que a prorrogação sucessiva do prazo de vigência dos Restos a Pagar para exercícios financeiros subsequentes constitui clara demonstração de falta de planejamento nas questões orçamentárias e financeiras por parte da Administração Pública. Tal falta de organização orçamentária do ente federado não pode servir de escusa em face da contratada, que depende dos recursos das contratações para manter a sua atividade econômica. 5. Como bem destacam as considerações da Instrução Normativa do TCE/PI nº 02/2017, “o descumprimento da estrita ordem cronológica das exigibilidades dos pagamentos pela Administração Pública, nos exatos termos da lei, constitui ato ilícito, a revelar violação aos princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da eficiência, da probidade administrativa”. 6. Sentença reformada. Apelação conhecida e provida. (TJPI - APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA 0800389-17.2019.8.18.0031 - Relator: SEBASTIAO RIBEIRO MARTINS - 5ª Câmara de Direito Público - Data 24/07/2023 )

 

 

EMENTA

APELAÇÃO. AÇÃO INIBITÓRIA DE OBRIGAÇÃO DE FAZER C/C PEDIDO DE ANTECIPAÇÃO DOS EFEITOS DA TUTELA. DESRESPEITO À ORDEM CRONOLÓGICA DE PAGAMENTO DAS OBRIGAÇÕES. ART. 5º DA LEI N. 8.666/93. AUSÊNCIA DE RAZÕES DE RELEVANTE INTERESSE PÚBLICO. DECISÃO REFORMADA. APELAÇÃO PROVIDA.

1. A ordem cronológica constitui instituto com expressa previsão legal, tendo como objetivo a vinculação da administração pública a efetuar os pagamentos aos fornecedores em conformidade com a sequência da exigibilidade dos créditos que se apresentem ao pagamento, nos termos do artigo 5º da Lei nº 8.666/93. 

2. A exceção que autoriza a quebra da ordem cronológica verifica-se quando presentes razões de relevante interesse público, mediante justificativa da autoridade competente, o que não foi comprovado nos autos.

3. Embora tenha sido oportunizado o contraditório, o MUNICÍPIO DE PARNAÍBA nada alegou quanto à existência de alguma exceção legal a justificar a comprovada quebra da ordem cronológica em tela. Pelo contrário, reconhece no documento de Id. 4962423 a existência de saldo existente em resto a pagar, referente a saldo de empenho do exercício de 2015, para o exercício de 2019, no valor de R$ 295.266,89 (duzentos e noventa e cinco mil, duzentos e sessenta e seis reais e oitenta e nove centavos).

4. Há que ressaltar que a prorrogação sucessiva do prazo de vigência dos Restos a Pagar para exercícios financeiros subsequentes constitui clara demonstração de falta de planejamento nas questões orçamentárias e financeiras por parte da Administração Pública. Tal falta de organização orçamentária do ente federado não pode servir de escusa em face da contratada, que depende dos recursos das contratações para manter a sua atividade econômica.

5. Como bem destacam as considerações da Instrução Normativa do TCE/PI nº 02/2017, “o descumprimento da estrita ordem cronológica das exigibilidades dos pagamentos pela Administração Pública, nos exatos termos da lei, constitui ato ilícito, a revelar violação aos princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da eficiência, da probidade administrativa”.

6. Sentença reformada. Apelação conhecida e provida.

 

ACÓRDÃO

 Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHECER da Apelação e DAR PROVIMENTO ao recurso para reformar a sentença a fim de determinar ao MUNICÍPIO DE PARNAÍBA que obedeça a estrita ordem cronológica das datas de suas liquidações, nos termos do art. 1º da Instrução Normativa do TCE/PI nº 02/2017, ressalvada a possibilidade de expressa justificativa pelo Município devedor, nos termos admitidos pelo art. 5º, caput, da Lei 8.666/1993, na forma do voto do Relator.

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

Trata-se de Apelação Cível da sentença de Id. 4962454, oriunda da 4ª Vara da Comarca de Parnaíba, proferida nos autos de Ação Inibitória de Obrigação de Fazer C/C Pedido de Antecipação dos Efeitos da Tutela ajuizada por APOIO CONSTRUÇÕES LTDA – EPP em face do MUNICÍPIO DE PARNAÍBA.

Noticiam os autos que a EMPRESA APOIO CONSTRUÇÕES LTDA - EPP participou de processo licitatório realizado pelo Município de Parnaíba (PI), na modalidade Concorrência Pública, através do Edital N°. 007/2013 – PMP, objetivando a contratação de empresa de engenharia para a prestação de serviços de construção de 01 (uma) Unidade de Pronto Atendimento – UPA. 

A Autora foi a vencedora do certame, firmando o Contrato N°. 1.411/2013 com o MUNICÍPIO DE PARNAÍBA-PI, no valor de R$ 3.002.420,22 (três milhões, dois mil, quatrocentos e vinte reais e vinte e dois centavos), tendo como dotação orçamentária recursos próprios do Município e de convênio com a União, conforme cópia do contrato acostados aos autos, Id. 4962374.

Referido contrato foi objeto de aditivos (Id. 4962375), sofrendo variação do valor final, cujo valor passou a ser de R$ 3.429.467,77 (três milhões, quatrocentos e vinte e nove mil, quatrocentos e sessenta e sete reais e setenta e sete centavos).

Sustenta a Apelante que, no decorrer da vigência contratual, “executou a obra conforme o cronograma físico-financeiro, no que deu ensejo, até a paralisação da obra por falta de pagamento, ao total de 15 (quinze) medições, com as respectivas apresentações de requerimento e emissão de notas fiscais, que geraram, consequentemente, cada qual, a sua ordem cronológica de exigibilidade”.

Afirma que, destas 15 (quinze) medições requeridas, o Apelado não honrou com o pagamento da fatura referente a 13ª medição, protocolada em 21/08/2015, no valor total à época de R$ 315.793,46 (trezentos e quinze mil, setecentos e noventa e três reais e quarenta e seis centavos). E que tal fato, por si só, configura  ilegalidade pois foram pagas as faturas referentes a 14ª e 15ª medição, protocoladas e exigíveis desde as datas de 09/11/2015 e 30/12/2015 em 11/03/2016 e 15/03/2016, respectivamente, ignorando, assim, a fatura referente a 13ª medição, em total desrespeito à ordem cronológica de exigibilidade.

O juízo de primeiro grau julgou improcedente o pedido inicial, que pretendia a condenação do Município de Parnaíba-PI, por meio de seus agentes políticos e públicos que sejam ordenadores de despesa, na obrigação de realizar pagamentos aos seus fornecedores, nos exatos termos do artigo 5º, da lei 8.666/93, nos termos do art. 487, I, do CPC.

Inconformada, APOIO CONSTRUÇÕES LTDA - EPP apresentou Apelação (Id. 4962461). Em suas razões recursais, afirma que o entendimento trazido na sentença não merece prosperar, pois a robusta documentação acostada na inicial, bem como as provas produzidas no decorrer do processo, inclusive pela documentação apresentada pela parte Apelada, comprovam cabalmente o direito pleiteado pela Apelante, haja vista que se comprovou que houve e há a constante quebra da ordem cronológica de exigibilidades, tendo seus créditos preteridos por outros, em total descumprimento ao art. 5º da Lei Federal nº 8.666/93.

Apesar de intimado, o MUNICÍPIO DE PARNAÍBA não apresentou contrarrazões, conforme certidão de Id. 4962466.

O Ministério Público Superior devolve os autos sem emitir parecer de mérito, visto não se ter configurado o interesse público que justifique intervenção do Parquet (Id. 5148741).

Vieram os autos conclusos.

É o relatório.

 

VOTO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

I. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal objetivos (previsão legal, forma prescrita e tempestividade) e subjetivos (legitimidade, interesse e possibilidade jurídica), e, cumpridos os requisitos estabelecidos pelos artigos 1.010 e seguintes do Código de Processo Civil, CONHEÇO do recurso interposto.

II. PRELIMINAR

Não há preliminar a ser analisada.

III. MÉRITO

Pretende o Apelante a reforma da sentença de primeiro grau para que seja determinado ao Município Apelado que restabeleça a ordem cronológica de pagamentos, efetivando a satisfação dos credores em conformidade com as datas de exigibilidade dos seus respectivos créditos, da mais antiga para a mais recente, conforme art. 5° da Lei n° 8.666/93.

É sabido que a Nova Lei de Licitações e Contratos (NLLC), Lei nº 14.133, entrou em vigor no dia 1º de abril de 2021. No entanto, nos arts. 190, 191 e 193 da mencionada norma são expostos critérios de transição, vejamos:

Art. 190. O contrato cujo instrumento tenha sido assinado antes da entrada em vigor desta Lei continuará a ser regido de acordo com as regras previstas na legislação revogada.

Art. 191. Até o decurso do prazo de que trata o inciso II do caput do art. 193, a Administração poderá optar por licitar ou contratar diretamente de acordo com esta Lei ou de acordo com as leis citadas no referido inciso, desde que:    (Redação dada pela Medida Provisória nº 1.167, de 2023)

I - a publicação do edital ou do ato autorizativo da contratação direta ocorra até 29 de dezembro de 2023; e        (Incluído pela Medida Provisória nº 1.167, de 2023)

II -a opção escolhida seja expressamente indicada no edital ou no ato autorizativo da contratação direta.       (Incluído pela Medida Provisória nº 1.167, de 2023)

§ 1º Na hipótese do caput, se a Administração optar por licitar de acordo com as leis citadas no inciso II do caput do art. 193, o respectivo contrato será regido pelas regras nelas previstas durante toda a sua vigência.    (Incluído pela Medida Provisória nº 1.167, de 2023)

§ 2º É vedada a aplicação combinada desta Lei com as citadas no inciso II do caput do art. 193.      (Incluído pela Medida Provisória nº 1.167, de 2023)

Art. 193. Revogam-se:

I - os arts. 89 a 108 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, na data de publicação desta Lei;

II - em 30 de dezembro de 2023:       (Redação dada pela Medida Provisória nº 1.167, de 2023)

a) a Lei nº 8.666, de 1993;      (Incluído pela Medida Provisória nº 1.167, de 2023)

b) a Lei nº 10.520, de 2002; e      (Incluído pela Medida Provisória nº 1.167, de 2023)

c) os art. 1º a art. 47-A da Lei nº 12.462, de 2011.       (Incluído pela Medida Provisória nº 1.167, de 2023)

Assim, versando os presentes autos sobre contrato cujo instrumento foi assinado em 16 de dezembro de 2013, antes da entrada em vigor da Nova Lei, continuará a ser regido de acordo com as regras previstas na legislação revogada, a qual servirá de base para a análise deste voto.

A Lei 4.320/1964 que "Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e contrôle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal" estabelece quanto ao empenho, no art. 58, que este ato cria obrigação de pagamento, ainda que sujeita a implemento de condição:

Art. 58. O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição.

Nesse sentido, os arts. 36 e 37 da Lei nº 4.320/1964 dispõem que as despesas empenhadas mas não pagas até o dia 31 de dezembro são consideradas "restos a pagar" e podem ser executadas após o encerramento do exercício financeiro:

Art. 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas mas não pagas até o dia 31 de dezembro distinguindo-se as processadas das não processadas.

Parágrafo único. Os empenhos que sorvem a conta de créditos com vigência plurienal, que não tenham sido liquidados, só serão computados como Restos a Pagar no último ano de vigência do crédito.

Art. 37. As despesas de exercícios encerrados, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época própria, bem como os Restos a Pagar com prescrição interrompida e os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente poderão ser pagos à conta de dotação específica consignada no orçamento, discriminada por elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica.

Portanto, “Restos a Pagar" são aqueles compromissos efetuados pela Administração Pública que foram empenhados durante o exercício, mas acabaram não sendo pagos até o encerramento do ano. A inscrição em restos a pagar gera um compromisso financeiro para o ente federado, ao qual deve haver contrapartida nas receitas extra-orçamentárias, por força do art. 103, parágrafo único, da Lei 4.320/1964.

Por sua vez, a Lei de Licitações - Lei n. 8.666/1993, assim determina: 

Art. 5o  Todos os valores, preços e custos utilizados nas licitações terão como expressão monetária a moeda corrente nacional, ressalvado o disposto no art. 42 desta Lei, devendo cada unidade da Administração, no pagamento das obrigações relativas ao fornecimento de bens, locações, realização de obras e prestação de serviços, obedecer, para cada fonte diferenciada de recursos, a estrita ordem cronológica das datas de suas exigibilidades, salvo quando presentes relevantes razões de interesse público e mediante prévia justificativa da autoridade competente, devidamente publicada.

§ 1o  Os créditos a que se refere este artigo terão seus valores corrigidos por critérios previstos no ato convocatório e que lhes preservem o valor.

§ 2o  A correção de que trata o parágrafo anterior cujo pagamento será feito junto com o principal, correrá à conta das mesmas dotações orçamentárias que atenderam aos créditos a que se referem.                 (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)

§ 3o  Observados o disposto no caput, os pagamentos decorrentes de despesas cujos valores não ultrapassem o limite de que trata o inciso II do art. 24, sem prejuízo do que dispõe seu parágrafo único,  deverão ser efetuados no prazo de até 5 (cinco) dias úteis, contados da apresentação da fatura.               (Incluído pela Lei nº 9.648, de 1998)

No âmbito do Estado do Piauí, a Instrução Normativa Nº 02/2017 do TCE/PI dispõe sobre a observância da ordem cronológica de pagamentos nos contratos firmados no âmbito das unidades jurisdicionadas do Tribunal de Contas do Estado do Piauí e dá outras providências. Estabelece litteris:

Art. 1º Todos os órgãos/entidades jurisdicionados do Tribunal de Contas do Estado do Piauí encaminharão através do Sistema Documentação WEB, juntamente com a Prestação de Contas Mensal, relação das despesas liquidadas do mês, pagas ou não, ordenadas por fonte de recursos, referentes às obrigações relativas ao fornecimento de bens, locações, realizações de obras e prestação de serviços, obedecida a estrita ordem cronológica das datas de suas liquidações, elaborando uma relação para cada unidade orçamentária e/ou para cada unidade executora, quando houver unidades de execução orçamentária que não possuam dotações próprias consignadas no orçamento. 

§ 1º Serão relacionadas todas as despesas liquidadas, independentemente de terem sido pagas ou não, ainda que parceladas, decorrentes de contratações, cujo valor total seja igual ou superior ao estipulado para a modalidade tomada de preços - compras e serviços; 

§ 2º A referida relação deverá estar acompanhada das justificativas de alterações que tenham sido feitas na ordem cronológica dos pagamentos; 

§ 3º A relação das despesas liquidadas bem como as justificativas de alterações que tenham sido feitas na ordem cronológica dos pagamentos deverão ser divulgadas no Portal Institucional ou Portal da Transparência até 30 dias após o término de cada mês.

(...)

Art. 3º Os pagamentos deverão respeitar a ordem cronológica das despesas liquidadas, considerando, sempre, cada fonte diferenciada de recursos, sendo que, no caso de recursos vinculados, cada contrato de empréstimo, convênio ou outra origem de recursos será uma fonte, os demais serão considerados não vinculados.

Extrai-se desses dispositivos legais que a Administração Pública deve respeitar a ordem cronológica de pagamento das obrigações e realizá-los em conformidade com a exigibilidade dos créditos apresentados, observados os princípios da isonomia, impessoalidade e moralidade. Tal medida se impõe como medida restritiva de privilégios de credores. Como ensina Marçal Justen Filho:

 

“Impõe-se que os pagamentos devidos pela Administração atentem para a ordem cronológica das exigibilidades. Isso significa que a Administração não pode ‘escolher’ a quem ‘beneficiará’ com o pagamento. Isso evita práticas reprováveis que já foram denunciadas, em que a liberação do pagamento ficava na dependência de gestões políticas etc. A previsão de alteração da ordem cronológica dos pagamentos em razão de ‘relevantes razões de interesse público’ é potencialmente apta a ofender o princípio da isonomia. A Administração não pode beneficiar determinados particulares e estabelecer privilégios no tocante aos pagamentos. Muito menos poderia fazê-lo por meio da invocação do ‘interesse público’, o qual exige, isto sim, que a Administração trate os particulares de modo isonômico.

(...)

O referido art. 5º consagra o dever de a Administração liquidar suas dívidas segundo a ordem cronológica. Ou seja, é inquestionável que a Administração tem que cumprir os prazos e satisfazer as dívidas segundo as regras previstas em Lei ou no contrato. Mas, além disso, a Administração está constrangida a observar uma ordem cronológica, de tal modo que não dispõe de discricionariedade para escolher a ordem de preferência para pagamento. O dispositivo retrata um plus, no que tange à disciplina do cumprimento das obrigações por parte da Administração. Não apenas há o dever de liquidar a dívida, dentro de prazos preestabelecidos, como também não há margem de liberdade para escolher quem será beneficiado antes”.

(Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, Dialética, 17ª ed., 2016, pág. 163 e 166).

 

Embora deva a Administração privilegiar o pagamento de suas obrigações levando em consideração a ordem cronológica das respectivas datas de suas exigibilidades, não se trata, no entanto, de regra absoluta, pois poderá ser afastada diante de circunstâncias especiais, quando presentes "relevantes razões de interesse público", mediante justificativa das autoridades competentes, sob pena de incorrerem referidas autoridades na pena de detenção e em multa (artigo 92, da Lei nº 8.666/93).

O pagamento de um fornecedor em detrimento do outro não implica, necessariamente, descumprimento do preceito legal, pois cada contrato tem suas especificidades. Os pagamentos dependem de cumprimento de formalidades legais, que se não forem obedecidas poderiam ensejar o enriquecimento ilícito da parte contratante. 

A jurisprudência do Superior Tribunal está firmada no sentido de que, para constatar se houve ilegal inobservância da ordem cronológica, é necessário comprovar se houve a realização de pagamentos em detrimento do débito inadimplido, presente a identidade das respectivas fontes de custeio e se inexiste comprovação das exceções legais eventualmente suscitadas pela Administração para deixar de realizar a tempo e modo o pagamento. Vejamos:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONTRATO ADMINISTRATIVO. INADIMPLEMENTO DE DUAS PARCELAS. IMPETRAÇÃO COM O OBJETIVO DECLARADO DE MANTER A OBEDIÊNCIA À ORDEM CRONOLÓGICA PREVISTA NO ART. 5º., §§ 1º. E 2º. DA LEI 8.666/1993, FORMALIZADA DE MANEIRA GENÉRICA, SEM A IDENTIFICAÇÃO DOS PAGAMENTOS QUE GERARAM TAL QUEBRA, A DEMANDAR A NECESSÁRIA DILAÇÃO PROBATÓRIA. AJUIZAMENTO REALIZADO TRÊS ANOS APÓS O DÉBITO A REFORÇAR O INTUITO DE UTILIZAÇÃO MANDAMENTAL COMO SUBSTITUTIVO DE AÇÃO DE COBRANÇA. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE EXTINGUIU O MANDAMUS POR INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. ENTENDIMENTO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ E COM A SÚMULA 269/STF. PARECER DO MPF PELO NÃO CONHECIMENTO OU, NO MÉRITO, PELO DESPROVIMENTO DO APELO. RECURSO ORDINÁRIO DA EMPRESA A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 

1. A utilização de mandado de segurança para a manutenção da ordem cronológica do art. 5º. da Lei 8.666/1993 implica na efetiva e específica demonstração dos pagamentos realizados em detrimento do débito inadimplido e da identidade de suas respectivas fontes de custeio, bem como na comprovação de não ser aplicável nenhuma das exceções previstas naquele mesmo dispositivo legal, o que não ocorreu no presente caso, mediante a veiculação de petição inicial genérica, a reclamar a realização de dilação probatória para tal comprovação, o que implica na inadequação da via eleita. Nesse sentido, em decisão monocrática: RMS 62.148/MG, Rel. Min. SÉRGIO KUKINA, DJe 5.12.2019. 

2. O mandado de segurança contra autoridade estatal por inadimplemento contratual ocorrido há três anos do ajuizamento da demanda caracteriza a utilização desta célere via judicial como substitutivo da ação de cobrança, hipótese vedada pela Súmula 269/STF. 

3. A conclusão apresentada pela egrégia Corte Paraense está em harmonia com a jurisprudência deste STJ. Precedentes: RMS 44.476/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 04/10/2016, DJe 14/10/2016; AgRg no AREsp 103.075/DF, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/05/2012, DJe 25/05/2012; REsp 1108552/PR, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 04/08/2009, DJe 19/08/2009, e; RMS 17.256/RS, Rel. Ministra DENISE ARRUDA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 06/03/2007, DJ 09/04/2007, p. 224. 

4. Recurso Ordinário em Mandado de Segurança da empresa a que se nega provimento. 

(RMS 57.411/PA, Rel. MIN. MANOEL ERHARDT (DESEMBARGADOR CONVOCADO DO TRF-5ª REGIÃO), PRIMEIRA TURMA, DJe 4/5/2021)

 

No caso em apreço, a fim de comprovar seu direito, a parte autora colaciona a seguinte documentação: relação contratual entre os demandantes (Id. 4962374, 4962375), notas fiscais e extrato de recebimento das medições (Id. 4962376), requerimento e cobranças de faturas em aberto (Id. 4962383), planilha com medições pagas e 13ª medição não quitada (Id. 4962385); extratos do Portal da Transparência municipal com empenhos inscritos em “restos a pagar não processados”, devidos para a empresa APOIO CONSTRUÇÕES LTDA - EPP nos exercícios de 2017, 2018 e 2019 (Id. 4962378);  extratos do Portal da Transparência municipal com empenhos inscritos em “restos a pagar não processados”, devidos para a empresa CONSTRUTORA N. S. DAS GRACAS LTDA no exercício de 2017 (Id. 4962379); repasses do Fundo Nacional de Saúde ao Município (Id. 4962380); nova licitação para contratação de empresa de engenharia para reforma do prédio (Id. 4962384); termo de paralisação e reinício de obra (Id. 4962398); reportagens que demonstram o conhecimento da gestão em relação à obra e ao atraso de repasses (Id. 4962398/4962401). 

O MUNICÍPIO DE PARNAÍBA por sua vez, embora tenha sido oportunizado o contraditório, nada alegou quanto à existência de alguma exceção legal a justificar a comprovada quebra da ordem cronológica em tela. Pelo contrário, reconhece no documento de Id. 4962423 a existência de saldo existente em resto a pagar, referente a saldo de empenho do exercício de 2015, para o exercício de 2019, no valor de R$ 295.266,89 (duzentos e noventa e cinco mil, duzentos e sessenta e seis reais e oitenta e nove centavos).

O depoimento do Secretário de Fazenda do Município Gil Borges dos Santos, colhido em audiência (Id. 4962420), reconheceu a prestação dos serviços, mas nada soube informar quanto aos pagamentos. Como bem pontuou o órgão do Ministério Público atuante na Comarca (Id. 4962434):

“Apesar de oportunizado o exercício do contraditório, à parte requerida, além de determinada a apresentação de documentos requeridos pelo autor e este órgão ministerial, o Requerido deixou de apresentar qualquer manifestação neste sentido, havendo apenas depoimento do Secretário de Fazenda do Município, que não apresentou informações precisas acerca do objeto do contrato, nem mesmo a justificativa para pagamento fora da ordem cronológica de exigibilidade, porém, tendo reconhecido a existência do débito objeto dos presentes autos, já na atual gestão. 

Porém, apesar da ausência das demais informações requeridas, este órgão ministerial entende que o feito resta apto a julgamento, visto que a existência do débito, bem como, a exigibilidade deste, restaram devidamente comprovados no curso da demanda, não havendo qualquer manifestação do Requerido quanto a fatos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito alegado, razão pela qual este órgão ministerial opina pela procedência da ação, em observância a ordem cronológica de pagamento dos débitos, mediante sua exigibilidade. 

Por fim, informo à Douta Magistrada, extração de cópia dos documentos que instruem os presentes autos, para fins de apuração, em processo autônomo, de irregularidades consubstanciadas no descumprimento do artigo 5º, da Lei Nº. 8.666/1993, bem como, individualização dos respectivos responsáveis”.

Constata-se em Id. 4962378 que há despesa na unidade FUNDO MUNICIPAL DE SAÚDE em favor da Apelante, inscrita em Restos a Pagar - Exercício 2019, com valor empenhado e liquidado, mas não pago. Ao passo que a empresa CONSTRUTORA N. S. DAS GRACAS LTDA. também possuía despesas relativas à mesma unidade, mas efetivamente pagas (Id. 4962379). 

Há que ressaltar que a prorrogação sucessiva do prazo de vigência dos Restos a Pagar para exercícios financeiros subsequentes constitui clara demonstração de falta de planejamento nas questões orçamentárias e financeiras por parte da Administração Pública. Tal falta de organização orçamentária do ente federado não pode servir de escusa em face da contratada, que depende dos recursos das contratações para manter a sua atividade econômica.

Como bem destacam as considerações da Instrução Normativa do TCE/PI nº 02/2017, “o descumprimento da estrita ordem cronológica das exigibilidades dos pagamentos pela Administração Pública, nos exatos termos da lei, constitui ato ilícito, a revelar violação aos princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da eficiência, da probidade administrativa”.

Colaciono julgados de diversos tribunais pátrios que corroboram os entendimentos aqui explicitados:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. INOBSERVÂNCIA DE ORDEM CRONOLÓGICA NO PAGAMENTO DE NOTA DE EMPENHO DEVIDAMENTE LIQUIDADA. IMPETRAÇÃO QUE NÃO SE CONFUNDE COM AÇÃO DE COBRANÇA. INAPLICABILIDADE DAS SÚMULAS 269 E 271/STF. NOTA DE EMPENHO NÃO CANCELADA. RECURSO PROVIDO. SEGURANÇA CONCEDIDA PARCIALMENTE. 

1. Conforme decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 9/3/2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015. 

2. Cuida-se de recurso ordinário interposto em face de acórdão que denegou mandado de segurança impetrado contra alegado desrespeito à ordem cronológica no pagamento de nota de empenho regularmente liquidada. 

3. Inaplicabilidade das Súmulas 269 e 271/STF, na medida em que a subjacente impetração não tem por escopo imediato a cobrança de valores, mas exclusivamente a obtenção de provimento jurisdicional no sentido de compelir a autoridade impetrada a "se abster pagar notas de empenho liquidadas posteriormente à Nota de empenho 2014NE03845 devida à Impetrante". 

4. Segundo inteligência dos arts. 37 da Lei 4.320/1964 e 5º da Lei de Licitações, conquanto deva a Administração privilegiar o pagamento de suas obrigações levando em consideração a ordem cronológica, não seria essa exigência uma regra absoluta, podendo ser afastada quando presentes "relevantes razões de interesse público". Nesse sentido: RMS 57.411/PA, Rel. MIN. MANOEL ERHARDT (DESEMBARGADOR CONVOCADO DO TRF-5ª REGIÃO), PRIMEIRA TURMA, DJe 4/5/2021. 

5. Caso concreto em que presente nos autos prova pré-constituída a demonstrar que efetivamente foram realizados pagamentos em detrimento cronológico da Nota de Empenho 2014NE03845. 

6. Soma-se a isso a circunstância de que tanto a autoridade impetrada quanto o Estado do Amapá nada alegaram quanto à existência de alguma exceção legal a justificar a comprovada quebra da ordem cronológica. 

7. Recurso em mandado de segurança provido, com a parcial concessão da segurança.

(STJ - RMS: 52177 AP 2016/0261124-0, Relator: Ministro SÉRGIO KUKINA, Data de Julgamento: 23/11/2021, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 25/11/2021)

 

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. DESRESPEITO À ORDEM CRONOLÓGICA DE PAGAMENTO DAS OBRIGAÇÕES. ART. 5º DA LEI N. 8.666/93. AUSÊNCIA DE RAZÕES DE RELEVANTE INTERESSE PÚBLICO. DECISÃO MANTIDA. 

1- A ordem cronológica constitui instituto com expressa previsão legal, tendo como objetivo a vinculação da administração pública a efetuar os pagamentos aos fornecedores em conformidade com a sequência da exigibilidade dos créditos que se apresentem ao pagamento, nos termos do artigo 5º da Lei nº 8.666/93. 

2- A exceção que autoriza a quebra da ordem cronológica verifica-se quando presentes razões de relevante interesse público, mediante justificativa da autoridade competente, o que não se viu nos autos. 

3- O deferimento de tutela de urgência reside no livre convencimento motivado do Julgador, somente justificando a sua revogação, em caso de comprovada ilegalidade ou contradição com as provas carreadas aos autos, situação inocorrente na hipótese. AGRAVO DE INSTRUMENTO CONHECIDO E DESPROVIDO. DECISÃO MANTIDA.

(TJ-GO - AI: 01269889120198090000, Relator: ROBERTO HORÁCIO DE REZENDE, Data de Julgamento: 20/08/2019, 6ª Câmara Cível, Data de Publicação: DJ de 20/08/2019)

 

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AFASTAMENTO DO SECRETÁRIO MUNICIPAL DE FINANÇAS. ORDEM CRONOLÓGICA DE PAGAMENTO DE FORNECEDORES. EFETIVAÇÃO DA TUTELA PROVISÓRIA. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE. DECISÃO MANTIDA. 

1. Em sede de agravo de instrumento, por se tratar de recurso secundum eventum litis, mostra-se pertinente ao órgão ad quem averiguar, tão somente, a legalidade da decisão agravada, sob pena de suprimir-se inexoravelmente um grau de jurisdição. 

2. A decisão recorrida possui caráter cautelar, visando estancar a reiterada prática, pelo Agravante, do crime previsto no art. 92 da Lei nº 8.666/93 e do ato de improbidade administrativa previsto no art. 10, XI, e no art. 11,"caput", da Lei nº 8.429/92. 

3. Considerando que a determinação de afastamento do agente público do exercício do cargo de Secretário Municipal se deu em razão do descumprimento da medida liminar,que determinou a obediência da ordem cronológica de pagamento de despesas a fornecedores, mister a observância do disposto no art. 297 do CPC, aplicável subsidiariamente às ações civis públicas, pelo qual"o juiz poderá determinar as medidas que considerar adequadas para efetivação da tutela provisória". 

4. O perigo de dano encontra-se na garantia aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e eficiência, no prejuízo aos fornecedores, e no fomento da corrupção. AGRAVO DE INSTRUMENTO CONHECIDO E DESPROVIDO. 

(TJGO, Agravo de Instrumento (CPC) 5055353-50.2019.8.09.0000, Rel. ORLOFF NEVES ROCHA, 1ª Câmara Cível, julgado em 08/07/2019, DJe de 08/07/2019) 

 

APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONTRATO ADMINISTRATIVO. ORDEM CRONOLÓGICA DE PAGAMENTOS. 

Mandado de segurança que visa o respeito à ordem cronológica de pagamentos pelo Município e a apresentação de certidão dos pagamentos. Lei 8.666/93 que, em seu art. 5º, impôs à Administração Pública a observância de ordem cronológica para o pagamento de suas obrigações. Ausência de justificativa da impetrada para a subversão da ordem. Argumentos econômicos que têm caráter metajurídico. Direito à certidão. Art. 5º XXXIII e XXXIV, b, da CF. Lei 9.051/95. Direito ao acesso à informação. Regra geral é a publicidade. Lei 12.527/2011. Recurso desprovido.

(TJ-SP - AC: 10123882220208260161 SP 1012388-22.2020.8.26.0161, Relator: Heloísa Martins Mimessi, Data de Julgamento: 16/08/2021, 5ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 18/08/2021)

 

Nesse contexto, considerando-se que o MUNICÍPIO DE PARNAÍBA deixou de apresentar contestação em primeira instância e contrarrazões recursais e, consequentemente, nada alegou quanto à existência de alguma exceção legal a justificar o atraso no pagamento de obrigação, bem como, faz-se de rigor reconhecer, com ressalva, a procedência do pedido autoral.

 

IV. DISPOSITIVO

Em face do exposto, CONHEÇO da Apelação e DOU PROVIMENTO ao recurso para reformar a sentença a fim de determinar ao MUNICÍPIO DE PARNAÍBA que obedeça a estrita ordem cronológica das datas de suas liquidações, nos termos do art. 1º da Instrução Normativa do TCE/PI nº 02/2017, ressalvada a possibilidade de expressa justificativa pelo Município devedor, nos termos admitidos pelo art. 5º, caput, da Lei 8.666/1993.

É como voto.

DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

Relator

 

 

Teresina, 24/07/2023