EMENTA: APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE CAUSAM PREJUÍZO AO ERÁRIO E ATENTAM CONTRA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ARTIGOS 10 E 11 DA LEI 8.429/92. VERIFICAÇÃO ELEMENTOS SUBJETIVOS NECESSÁRIOS À CARACTERIZAÇÃO DO ATO ÍMPROBO DA PREFEITA MUNICIPAL E DA SECRETÁRIA DA FMS DO MUNICÍPIO DE MONSENHOR GIL- PI. ANÁLISE DO ACERVO PROBATÓRIO NO CASO CONCRETO. RECURSO CONHECIDOS E PARCIALMENTE PROVIDO. 1. A Lei n. 8.429/92 excluiu a possibilidade de tipificação do ato de improbidade administrativa decorrente de conduta culposa, passando a exigir dolo específico, mediante vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/92 (art. 1º, § §1º e 2º, LIA). 2. Para a caracterização dos atos de improbidade administrativa descritos no art. 10, além da ação ou omissão dolosa de agente público, é necessária a comprovação do prejuízo ou favorecimento de terceiro. Os atos de improbidade administrativa descritos no artigo 11 da Lei n. 8429/1992 dependem da presença do dolo genérico e dispensam a demonstração da ocorrência de dano para a Administração Pública ou de enriquecimento ilícito do agente. 3. Suficientemente comprovada a omissão dolosa da primeira demandante que, além de conferir à licitação aparente feição de legalidade, causou evidente prejuízo ao erário em proveito de terceiro, condutas que ensejam a aplicação das sanções impostas na LIA. 4. Ausente a conduta dolosa da segunda demandada, cabível o afastamento das sanções estabelecidas nos incisos do art. 12 da LIA. 5. Recurso conhecido e parcialmente provido. (TJPI - AGRAVO INTERNO CÍVEL 0000204-02.2010.8.18.0104 - Relator: JOSE WILSON FERREIRA DE ARAUJO JUNIOR - Tribunal Pleno - Data 16/08/2023 )

ÓRGÃO JULGADOR : 2ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0000204-02.2010.8.18.0104

Origem: Monsenhor Gil / Vara Única

Apelante: REGINA MARIA DE SOUSA ARAÚJO e outra

Advogado: Wilson Guerra De Freitas Júnior(OAB/PI n°2.462)

Apelado: MINISTÉRIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI

Procuradoria Geral de Justiça do Estado do Piauí

Relator: Des. José Wilson Ferreira de Araújo Júnior

EMENTA

 

APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE CAUSAM PREJUÍZO AO ERÁRIO E ATENTAM CONTRA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ARTIGOS 10 E 11 DA LEI 8.429/92. VERIFICAÇÃO ELEMENTOS SUBJETIVOS NECESSÁRIOS À CARACTERIZAÇÃO DO ATO ÍMPROBO DA PREFEITA MUNICIPAL E DA SECRETÁRIA DA FMS DO MUNICÍPIO DE MONSENHOR GIL- PI. ANÁLISE DO ACERVO PROBATÓRIO NO CASO CONCRETO. RECURSO CONHECIDOS E PARCIALMENTE PROVIDO. 1. A Lei n. 8.429/92 excluiu a possibilidade de tipificação do ato de improbidade administrativa decorrente de conduta culposa, passando a exigir dolo específico, mediante vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/92 (art. 1º, § §1º e 2º, LIA). 2. Para a caracterização dos atos de improbidade administrativa descritos no art. 10, além da ação ou omissão dolosa de agente público, é necessária a comprovação do prejuízo ou favorecimento de terceiro. Os atos de improbidade administrativa descritos no artigo 11 da Lei n. 8429/1992 dependem da presença do dolo genérico e dispensam a demonstração da ocorrência de dano para a Administração Pública ou de enriquecimento ilícito do agente. 3. Suficientemente comprovada a omissão dolosa da primeira demandante que, além de conferir à licitação aparente feição de legalidade, causou evidente prejuízo ao erário em proveito de terceiro, condutas que ensejam a aplicação das sanções impostas na LIA. 4. Ausente a conduta dolosa da segunda demandada, cabível o afastamento das sanções estabelecidas nos incisos do art. 12 da LIA. 5. Recurso conhecido e parcialmente provido.

 

DECISÃO

 

Acordam os componentes da 2ª Câmara de Direito Público, do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, em conhecer e dar parcial provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator.

 

RELATÓRIO

 

Trata-se de Apelação Cível interposta por REGINA MARIA DE SOUSA ARAÚJO e NEUZA CUNHA DE ARAÚJO em face de sentença proferida pelo juízo da Vara Única da Comarca de Monsenhor Gil -PI, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ, ora Apelado.

Em sentença, Id. Num. 1051359 - Pág. 131/147, o juízo de primeiro grau julgou procedente o pedido inicial para condenar a requerida, Regina Maria de Sousa Araújo, pela prática de ato de improbidade administrativa previsto no art. 10, I e VIII e art. 11, da Lei nº 8.429/92, e a requerida Neusa Cunha de Araújo pela prática dos atos de improbidade previstos no art. 10, VIII e art. 11 da LIA, aplicando-lhes as sanções estabelecidas no art. 12 da mesma Lei.

Interpuseram recurso apelatório, Id. Num. 1051359 - Pág. 186/195, aduzindo que inexistiu ato de improbidade administrativa, mas, tão somente, algumas irregularidades administrativas e atraso na entrega da prestação de contas referente ao exercício financeiro de 2005, sem que houvesse prejuízo ao erário ou ofensa aos princípios administrativos, dado que ocorreu a entrega das obras cuja licitação se impugna.

Asseveram a inexistência de demonstração do dolo na conduta das ex-gestoras. Defendem, ainda, a exorbitância da multa aplicada e a desproporcionalidade da sanção de perda dos direitos políticos e de contratar com o ente público, pelo que requerem a reforma da sentença.

Ressaltou-se na petição de Id. Num. 11303860 - Pág. 1/8, que a apelante Neusa Cunha de Araújo não foi responsável pela emissão dos cheques devolvidos e nem restaram comprovados o dolo ou culpa de sua parte, uma vez que ficava alheia às questões burocráticas e administrativas da Secretaria de Saúde, como o empenho de valores, não podendo ser responsabilizada por tal ato.

Em contrarrazões, Id. Num. 9886305 - Pág. 1/10, o Apelado defende a manutenção da sentença, ilidindo os argumentos levantados pelas recorrentes e sustentando a evidência do dolo pelo descumprimento dos agentes públicos do seu dever legal.

O Ministério Público Superior, Id. Num. 11163991 - Pág. 1/5, emitiu parecer pelo conhecimento dos recursos e, no mérito, por seu desprovimento, mantendo-se a sentença de primeiro grau na íntegra.

É o relatório. Determino a inclusão do feito em pauta virtual.

 

VOTO

 

I- ADMISSIBILIDADE DO RECURSO

Presentes os pressupostos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade, conheço do recurso e passo ao julgamento do mérito.

II – MÉRITO

A presente Ação Civil Pública imputa às apelantes a figura típica do ato de improbidade administrativa antes prevista no artigo 10, inciso VIII, e agora no inciso V, do artigo 11 da Lei nº 8.429/9218, na medida em que frustraram o caráter concorrencial de procedimento licitatório, impedindo a obtenção da proposta mais vantajosa à Administração.

Atribui-se também a prática de atos de improbidade consistentes na emissão de cheques sem suficiente provisão de fundos para pagamento por obras e serviços de engenharia não realizados, além do atraso de envio dos balancetes mensais ao Tribunal de Contas. Ressalve-se que não houve condenação pelo atraso no envio dos aludidos balancetes ao TCE, em decorrência da ausência de lastro probatório mínimo.

No julgamento do ARE nº 843.989/PR, Tema 1199, restou fixado o entendimento de que as inovações trazidas pela Lei Federal nº 14.230/2021 somente não incidem nos casos em que já tenha ocorrido a condenação definitiva. Em relação aos prazos prescricionais, aplicam-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. Aplica-se, portanto, ao presente julgamento.

A Lei n. 8.429/92 excluiu a conduta culposa da tipificação do ato de improbidade administrativa, passando a exigir dolo específico, mediante vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/92 (art. 1º, § §1º e 2º, LIA).

Para a caracterização dos atos de improbidade administrativa descritos no art. 10, além da ação ou omissão dolosa de agente público, faz-se necessária a comprovação do prejuízo ou favorecimento de terceiro.

Os atos de improbidade administrativa descritos no artigo 11 da Lei n. 8429/1992, em que pese dependerem da presença do dolo genérico, dispensam a demonstração da ocorrência de dano para a Administração Pública ou de enriquecimento ilícito do agente.

Confira-se:

“Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021).

VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente, acarretando perda patrimonial efetiva; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021).

[...]

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:

§ 4º Os atos de improbidade de que trata este artigo exigem lesividade relevante ao bem jurídico tutelado para serem passíveis de sancionamento e independem do reconhecimento da produção de danos ao erário e de enriquecimento ilícito dos agentes públicos."

Os elementos de convicção existentes nos autos evidenciam as irregularidades quanto ao direcionamento das licitações às empresas contratadas pela prefeitura de Monsenhor Gil -PI, sendo da ex-prefeita as atribuições para licitações e ordenação de despesas, na medida em que acumulava a gestão e administração das finanças municipais.

A primeira demandada, em depoimento de Id. Num. 1051359 - Pág. 38, afirmou que não tinha conhecimento acerca dos procedimentos licitatórios, contratações e pagamentos realizadas pelo município, ressaltando que, por diversas vezes, assinava cheques em branco como ordenadora de despesas da Prefeitura de Monsenhor Gil/PI.

Para fins de reconhecimento da improbidade, embora prescindível que tenha ocorrido favorecimento concreto da empresa contratada sem licitação, entendo que houve omissão dolosa da primeira demandada, porquanto conferiu aparente feição de legalidade à licitação, em proveito de terceiro, causando, dessa forma, evidente prejuízo ao erário.

Em sede de apuração pela Corte de Constas Estadual, restou demonstrado o prejuízo que ultrapassa a cifra de meio milhão de reais, em decorrência de contratos firmados com a empresa Vale Verde Construção Ltda, sendo que tais contratos visavam à realização de serviços de obra e engenharia, sem prévio procedimento de licitação.

Além de todos os indícios de direcionamento dos procedimentos licitatórios, houve a aquisição fracionada de combustível pela prefeitura municipal, o que está expressamente vedado no art. 23, parágrafos 2º e 5º, e art. 24, I e II, da Lei 8.666/93.

Sem embargos, a Sra. Regina Maria de Sousa Araújo, ex-prefeita do município de Monsenhor Gil, tinha atuação efetiva nas contratações de obras públicas e poder de mando na Prefeitura, sendo, inclusive, responsável pela ordenação das despesas impugnadas pelo Tribunal de Contas Estadual.

Suficientemente comprovada a omissão dolosa da primeira demandada que, além de conferir à licitação aparente feição de legalidade, causou evidente prejuízo ao erário em proveito de terceiro, aplicam-se as sanções previstas na LIA.

Nesse sentido, a jurisprudência da Corte Superior:

“PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FRUSTRAR O CARÁTER COMPETITIVO DO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. EXISTÊNCIA DE DOLO. DEMANDADOS QUE INCORRERAM EM ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. 1. Na origem, trata-se de ação de improbidade administrativa, em que o Ministério Público Federal busca o enquadramento dos agravantes nas condutas previstas no art. 11 da Lei n. 8.429/1992, bem como nas respectivas sanções, porquanto houve frustração do caráter competitivo do certame. 2. O Magistrado de primeiro grau, na análise dos elementos dos autos, deu provimento à pretensão ao constatar irregularidades no procedimento licitatório por violação dos princípios que fundamentam a Lei n. 8.666/1993, destacando que as empresas participantes contavam com o mesmo quadro societário e que havia relação de parentesco entre seus membros. 3. O Tribunal local, todavia, deu provimento às apelações dos demandados por entender que existem apenas indícios nos autos e que não agiram com dolo. 4. Caso que não implica o reexame de provas, mas, sim, de revaloração dos elementos probatórios dos autos. 5. Na análise do caso, esta Corte Superior deu provimento ao recurso especial interposto pelo parquet em razão da demonstração de que os requerentes incorreram na prática de atos de improbidade administrativa, uma vez que violaram os princípios constitucionais da isonomia, impessoalidade e frustração do caráter competitivo do procedimento licitatório. 6. A Lei n. 8.666/1993 instituiu normas para as licitações e os contratos da administração pública. No art. 3º da referida legislação, estão dispostos os princípios constitucionais a serem observados nas licitações públicas com o objetivo de garantir isonomia entre os participantes do certame e, consequentemente, de alcançar a proposta mais vantajosa, o que não ocorreu na hipótese. 7. Agravo interno a que se nega provimento. (AgInt no REsp n. 1.734.348/RN, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 25/5/2021, DJe de 3/8/2021.).”

Por outro lado, no que tange à conduta da segunda demandada, embora possa configurar ilícito sujeito à espécie de responsabilidade diversa, não se sujeita às sanções da Lei 14.230/21. Isso porque, para a caracterização do ato de improbidade administrativa incurso nos artigos 10, inc. VIII e 11 da referida lei, é fundamental, além da presença de ação ou omissão ilegal e dolosa de agente público, a comprovação do prejuízo ao ente público na primeira hipótese.

Diante do acervo probatório constante dos autos, em especial os cheques colacionados nos Id. Num. 5556575 - Pág. 1/25, nota-se que a Sra. Neusa Cunha de Araújo, ex-secretária da FMS do município de Monsenhor Gil, não era responsável pela gestão financeira do fundo supra, limitando-se apenas à gestão administrativa da aludida fundação.

Restou comprovado que a segunda demandada não foi responsável pela emissão dos 12 (doze) cheques devolvidos à FMS por ausência de provisão de fundos, tampouco pelas correspondentes taxas bancárias no importe de R$ 160,20 (cento e sessenta reais e vinte centavos), vez que ausente sua assinatura nos aludidos títulos de crédito (documento de Ids. Num. 5556575 - Pág. 1/25).

Em atenção às peculiaridades do caso e considerando que inexiste o dolo específico na conduta da ex-gestora, cabível o afastamento das sanções estabelecidas nos incisos do art. 12 da LIA.

Isto posto, conheço do recurso para dar-lhe parcial provimento apenas para afastar a condenação imposta à Sra. Neusa Cunha de Araújo, por ausência de elemento subjetivo doloso.

Sem condenação em honorários advocatícios, na forma do art. 23-B, §2º, da Lei nº 8.429/1992.

Sessão Ordinária Virtual, realizada no período de 04 a 14 de agosto de 2023, da 2ª Câmara de Direito Público, presidida pelo Exmo. Sr. Des. José Wilson Ferreira de Araújo Júnior.

Participaram do julgamento os Exmos. Srs. Des. José James Gomes Pereira, Des. Manoel de Sousa Dourado e Des. José Wilson Ferreira de Araújo Júnior – Relator.

Presente o Exmo. Sr. Dr. Antônio de Pádua Ferreira Linhares, Procurador de Justiça.

SALA DAS SESSÕES VIRTUAIS DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO, em Teresina, 14 de agosto de 2023.

Des. José Wilson Ferreira de Araújo Júnior

- Relator -