ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINAR DE LEGITIMIDADE ACOLHIDA. PRELIMINAR DE INCOMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL REJEITADA. EX-PREFEITA DO MUNICÍPIO DE BARRA D’ALCANTARA - PI. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. DOLO ESPECÍFICO INEXISTENTE. AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO NÃO COMPROVADO. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. 1. Enquanto não realizada a partilha, o coerdeiro tem legitimidade ativa para ajuizar ação em defesa do patrimônio comum deixado pelo falecido. 2. A Fundação Nacional de Saúde – FUNASA já manifestou desinteresse no feito, conforme documento de ID 4361828 - pág. 11, pelo que inexiste qualquer justificativa que atraia a competência da Justiça Federal no caso. 3. Tem-se que para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa no sentido de lesar os cofres públicos em benefício próprio, se faz necessária a vontade livre e consciente (dolo específico) do agente para alcançar o resultado ilícito tipificado. Fora instaurada pela própria FUNASA a Tomada de Contas Especial n- TC-010.799/2008-0, processada e julgada pela 2ª Câmara do TCU, conforme se verifica do Acórdão do TCU2881/08, por meio da qual foi determinada seu arquivamento, atestando que a obra fora executada sem dano ao Erário conforme parecer da área técnica da própria FUNASA. 4. O dano ao erário não deve ser presumido, mas deve ser comprovado, para que exista possibilidade do reconhecimento da improbidade administrativa, e consequente determinação de ressarcimento aos cofres públicos, o que não ficou demonstrado nos autos. 5. É bem verdade que durante a execução do objeto do convênio, o relatório fiscalizatório apontou como irregularidades formais como a não aplicação de recursos no mercado financeiro (art. 20 da IN/STN nº 01/97). Porém, tal fato não induz a comprovação do enriquecimento ilícito da gestora, na verdade significa dizer que houve uma má administração da verba federal, mas que, mesmo assim, o objeto do convênio foi totalmente cumprido. A Lei de Improbidade Administrativa não visa punir a imperícia, mas sim aquele que dolosamente deseja obter vantagem indevida, lesando os cofres públicos em benefício próprio. 6. Apelação Cível conhecida e provida. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0000058-50.2009.8.18.0118 - Relator: MANOEL DE SOUSA DOURADO - 2ª Câmara de Direito Público - Data 20/09/2023 )

ÓRGÃO JULGADOR : 2ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0000058-50.2009.8.18.0118

APELANTE: ESPÓLIO DE IVONETE MARQUES DE SOUSA GUEDES REPRESENTADO POR VITÓRIA GUEDES SOARES LOPES

Advogado(s): TAMIRES FERREIRA DE MACEDO (OAB/PI n° 15.773)

APELADO: MUNICIPIO DE BARRA D'ALCANTARA

PROCURADORIA GERAL MUNICIPIO DE BARRA D'ALCANTARA

RELATOR(A): Desembargador MANOEL DE SOUSA DOURADO

 

EMENTA

 

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINAR DE LEGITIMIDADE ACOLHIDA. PRELIMINAR DE INCOMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL REJEITADA. EX-PREFEITA DO MUNICÍPIO DE BARRA D’ALCANTARA - PI. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. DOLO ESPECÍFICO INEXISTENTE. AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO NÃO COMPROVADO. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO.

1. Enquanto não realizada a partilha, o coerdeiro tem legitimidade ativa para ajuizar ação em defesa do patrimônio comum deixado pelo falecido.

2. A Fundação Nacional de Saúde – FUNASA já manifestou desinteresse no feito, conforme documento de ID 4361828 - pág. 11, pelo que inexiste qualquer justificativa que atraia a competência da Justiça Federal no caso.

3. Tem-se que para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa no sentido de lesar os cofres públicos em benefício próprio, se faz necessária a vontade livre e consciente (dolo específico) do agente para alcançar o resultado ilícito tipificado. Fora instaurada pela própria FUNASA a Tomada de Contas Especial n- TC-010.799/2008-0, processada e julgada pela 2ª Câmara do TCU, conforme se verifica do Acórdão do TCU2881/08, por meio da qual foi determinada seu arquivamento, atestando que a obra fora executada sem dano ao Erário conforme parecer da área técnica da própria FUNASA.

4. O dano ao erário não deve ser presumido, mas deve ser comprovado, para que exista possibilidade do reconhecimento da improbidade administrativa, e consequente determinação de ressarcimento aos cofres públicos, o que não ficou demonstrado nos autos.

5. É bem verdade que durante a execução do objeto do convênio, o relatório fiscalizatório apontou como irregularidades formais como a não aplicação de recursos no mercado financeiro (art. 20 da IN/STN nº 01/97). Porém, tal fato não induz a comprovação do enriquecimento ilícito da gestora, na verdade significa dizer que houve uma má administração da verba federal, mas que, mesmo assim, o objeto do convênio foi totalmente cumprido. A Lei de Improbidade Administrativa não visa punir a imperícia, mas sim aquele que dolosamente deseja obter vantagem indevida, lesando os cofres públicos em benefício próprio.

6. Apelação Cível conhecida e provida.

 

 

 

 

RELATÓRIO

Senhor Presidente, eminentes julgadores integrantes desta e. Segunda Câmara de Direito Público, senhor(a) procurador(a) de justiça, senhores advogados, demais pessoas aqui presentes.

Cuida-se de APELAÇÃO CÍVEL manejada pelo ESPÓLIO DE IVONETE MARQUES DE SOUSA GUEDES, objetivando reformar decisão prolatada pela MM. Juiz de Direito da Comarca de Elesbão Veloso, neste Estado, nos autos da AÇÃO ORDINÁRIA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA C/C RESSARCIMENTO DE DANOS E PEDIDO DE LIMINAR ajuizada pelo Município de Barra D’Alcantara em face do espólio de Ivonete Marques de Sousa Guedes.

Extrai-se dos autos ação ajuizada pelo Município de Barra D’Alcantara, em face do espólio da ex-gestora, Ivonete Marques de Sousa Guedes, informando como inventariante o senhor Mardônio Soares Lopes, pela reprovação de contas do Convênio nº 1367/01 firmado com a Fundação Nacional de Saúde - FUNASA, com inscrição do município como inadimplente, impedindo-o de firmar novos convênios.

Requereu ao final Município-autor o ressarcimento ao erário e a condenação da parte requerida, nos termos da Lei nº 8.429/92.

Ao pedido inicial juntou os documentos nº 4361825.

Contestação apresentada pelo Espólio de Ivonete Marques de Sousa Guedes no documento nº 4361825 (págs. 66/83), suscitando preliminar de inépcia da inicial. No mérito, aduz que não houve má-fé, dolo ou culpa da ex-gestora, nem prejuízo ao erário, não ficando caracterizado ato de improbidade.

Manifestação ministerial de primeiro grau no documento nº 4361825 (págs. 88/90 e 102/103), requerendo diligências.

Informações apresentadas pela Fundação Nacional de Saúde – FUNASA no documento nº 4361825 (págs. 112/127), esclarecendo a execução de toda a obra referente ao convênio nº 1367/01, porém, com ressalva, quanto a ausência de observância de protocolos de aplicação de parte dos recursos, até a conclusão da obra, assim como de preenchimento de documentos.

Sentença no documento nº 4361825 (págs. 134/140), julgando parcialmente procedentes os pedidos iniciais, para condenar o Espólio a ressarcir os cofres públicos os valores apontados nos relatórios da FUNASA no documento nº 4361825 (págs. 112/127).

Recurso apresentado pelo Espólio de Ivonete Marques de Sousa Guedes no documento nº 4361825 (págs. 162/177) e 4361826, suscitando como preliminares legitimidade passiva e incompetência absoluta do juízo. No mérito, afirma que os recursos do convênio sob exame foram todos aplicados, não existindo dolo ou culpa, mas apenas irregularidades formais, sanáveis.

Petição de Mardônio Soares Lopes no documento nº 4361827, sem suscitar nenhuma preliminar. No mérito, afirma que não é inventariante e nunca esteve ligado a obras no município, não sendo parte para compor a lide.

Manifestação do Município de Barra D’Alcântara informando que o senhor Mardônio Soares Lopes era marido da ex-gestora, logo, representante do espólio.

Manifestação da Fundação Nacional de Saúde – FUNASA no documento nº 4361828 (pág. 11), pela ausência de interesse no feito.

O Município de Barra D’Alcântara não apresentou contrarrazões.

O Ministério Público Superior opinou pelo conhecimento e provimento da Apelação Cível.

É o relatório.

 

 

 

 

 

 

VOTO DO RELATOR

 

I – DO JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

 

A apelação cível merece ser conhecida, eis que verificados os seus pressupostos de admissibilidade.

 

II – DA PRELIMINAR DE LEGITIMIDADE DA COERDEIRA

 

Compulsando os autos, verifica-se que a Sra. Vitória Guedes Soares Lopes, filha da falecida Sra. Ivonete Marques de Sousa Guedes, apresentou recurso de Apelação Cível ora em análise, alegando ser coerdeira da mesma, portanto, possuindo legitimidade ativa para defender os interesses do patrimônio a ser partilhado.

 

De fato, enquanto não realizada a partilha, o coerdeiro tem legitimidade ativa para ajuizar ação em defesa do patrimônio comum deixado pelo falecido. Esse entendimento foi adotado pela Terceira Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ). Nesse sentido, vejamos:

 

“RECURSOS ESPECIAIS. CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE APURAÇÃO DE HAVERES. SOCIEDADE DE ADVOGADOS. MORTE DE UM DOS SÓCIOS. DISSOLUÇÃO PARCIAL. SUCESSORES. LEGITIMIDADE ATIVA. PRESCRIÇÃO DECENAL. 1. Ação de apuração de haveres societários cumulada com indenização por perdas e danos ajuizada por herdeiras do falecido sócio de sociedade de advogados, contra os interesses do representante do espólio. 2. Descabimento de embargos infringentes na origem, a despeito da divergência verificada no julgamento da apelação, tendo em vista que a sentença de primeiro grau de jurisdição julgou extinto o processo sem resolução de mérito por entender que as demandantes não poderiam pleitear em nome próprio direito pertencente ao espólio. 3. Enquanto não realizada a partilha, o coerdeiro possui legitimidade ativa para a propositura de ação que visa à defesa do patrimônio comum deixado pelo de cujus. Direito indivisível regulado pelas normas relativas ao condomínio, nos termos do art. 1.791 do Código Civil, c/c o art. 1.314 do mesmo diploma legal. 4. O art. 206, § 1º, V, do Código Civil fixa o prazo prescricional da pretensão dos credores não pagos contra os sócios ou acionistas e os liquidantes da sociedade integralmente extinta, não se aplicando à extinção parcial do vínculo societário, sobretudo na hipótese de dissolução parcial de sociedade de advogados por morte de um dos sócios, que se dá pela simples averbação desse fato no órgão que representa a categoria. 5. Afastada a incidência da norma especial e não estando a hipótese disciplinada em nenhum outro preceito contido no art. 206 do Código Civil, aplica-se a prescrição decenal prevista no art. 205 do mesmo diploma legal. 6. Recurso especial não provido. (STJ - RECURSO ESPECIAL Nº 1.505.428 – RS - Relator: Ministro RICARDO VILLAS BÔAS CUEVA, Data de Julgamento: 21.06.2016)”

 

Portanto, entendo por considerar a legitimidade na interposição de recurso pela Sra. Vitória Guedes Soares Lopes, posto que visa proteger o patrimônio da falecida, a ser partilhado, dando assim continuidade a análise da Apelação Cível.

 

III – DA PRELIMINAR DE INCOMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL

 

A apelante alega ainda a incompetência da Justiça Estadual quanto ao julgamento do feito, por se tratar de demanda que envolve a Funasa, referindo-se à verba de origem federal.

 

Ocorre que a Fundação Nacional de Saúde – FUNASA já manifestou desinteresse no feito, conforme documento de ID 4361828 - pág. 11, pelo que inexiste qualquer justificativa que atraia a competência da Justiça Federal no caso.

 

Rejeito a preliminar suscitada. Passo à análise do mérito.

 

IV – MÉRITO

O art. 1º da Lei nº 8.429/92 dispõe que todos os agentes públicos são sujeitos ativos dos atos de improbidade, incluindo, portanto, os gestores municipais. Vejamos:

“Art.1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei”

Agente público, segundo o disposto nos artigos 2º e 3º da aludida lei, abrange os servidores públicos e também todos aqueles que exercem, mesmo que transitoriamente ou sem remuneração, mandato, cargo, emprego ou função na Administração Pública, aí se enquadrando os prefeitos municipais.

No caso, como a ex-gestora já é falecida, incabível a aplicação das penalidades decorrentes da declaração da improbidade administrativa, tal como já fora reconhecido na sentença.

A discussão aqui suscitada se refere unicamente acerca do ressarcimento ao erário em face do espólio da Sra. Ivonete Marques de Sousa Guedes (polo passivo), pela suposta prática de improbidade administrativa quando Prefeita do Município de Barra D´Alcântara, na execução do Convênio de N- 1367/01 firmado com a Fundação Nacional de Saúde – FUNASA, visando a ampliação do sistema de abastecimento de água da zona urbana.

Na origem, o juiz de 1º grau declarou a existência de dois instrumentos irregulares em nome de IVONETE MARQUES DE SOUSA GUEDES. O primeiro apontando para a não aprovação de contas, ante pendências no valor de R$ 1.009,47. O segundo indicando a não aprovação de R$ 8.447,54. Com a aplicação dos índices de juros e correção monetária, o montante de R$ 8.447,54, tornou-se em 29.3.2017 o valor de R$ 19.012,14.

Considerou que se o valor não reverteu ao Município de Barra D´Alcântara e se não houve provas da devolução do mesmo à FUNASA, os sucessores de IVONETE MARQUES DE SOUSA GUEDES devem ressarcir o erário, assim, condenou o polo passivo na devolução dos valores de R$ 1.009,47 e R$ 19.012,14 à FUNASA.

Pois bem. O entendimento do Superior Tribunal de Justiça (STJ) atesta que a conduta dolosa é indispensável para caracterização de qualquer proveito pessoal ilícito, lesão aos cofres públicos e ofensa aos princípios nucleares administrativos:

“DIREITO SANCIONADOR. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL INTERPOSTO PELO MPF CONTRA DECISÃO MONOCRÁTICA DO MINISTRO RELATOR QUE DEU PROVIMENTO A AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL DA PARTE DEMANDADA, PARA RESTABELECER PRIMEIRO ACÓRDÃO DO TJ/RJ, QUE ABSOLVEU O RÉU DAS ACUSAÇÕES EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ALEGADA CONDUTA ÍMPROBA. (...) 3. Reafirmação do entendimento do Relator de que toda e qualquer conduta, no afã de ser encapsulada como ímproba, exige, como elementar, o apontamento de prática dolosa, maleficente e especificamente dirigida ao enriquecimento ilícito, ao dano aos cofres públicos e à lesão da principiologia administrativa, não havendo falar-se em improbidade culposa. 4. Inegavelmente, conduta dolosa, proveito pessoal ilícito, lesão aos cofres públicos e ofensa aos princípios nucleares administrativos são as elementares da improbidade administrativa. A manifestação judicial que afaste quaisquer desses elementos resulta em ausência do tipo (AgInt no Resp. 922.526/SP, Rel. Min. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, DJe 3.4.2019). 5. (...). A decisão agravada, que restabeleceu a absolvição, não merece reproche algum. 8. Agravo Interno do Órgão Acusador desprovido. (...). (STJ - AGINT NO ARESP 225.531/RJ - 1ªT - DJE 28/06/2019)”

Assim, tem-se que para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa no sentido de lesar os cofres públicos em benefício próprio, se faz necessária a vontade livre e consciente (dolo específico) do agente para alcançar o resultado ilícito tipificado.

No caso em tela, os atos perpetrados pelo então Prefeita não se caracterizam como dolosos, tampouco ilegais, pelo que será visto a seguir.

Fora instaurada pela própria FUNASA a Tomada de Contas Especial n- TC-010.799/2008-0, processada e julgada pela 2ª Câmara do TCU, conforme se verifica do Acórdão do TCU2881/08, por meio da qual foi determinada seu arquivamento, atestando que a obra fora executada sem dano ao Erário conforme parecer da área técnica da própria FUNASA.

Na mencionada Tomada de Contas foi comprovado que as contas do já mencionado convênio foram prestadas, e que ainda houve devolução de parte do recurso pela ex-gestora, demonstrando que a obra foi totalmente executada, inexistindo dano ao erário.

O dano ao erário não deve ser presumido, mas deve ser comprovado, para que exista possibilidade do reconhecimento da improbidade administrativa, e consequente determinação de ressarcimento aos cofres públicos, o que não ficou demonstrado nos autos.

Ainda, em se tratando de improbidade administrativa tem que estar configurada a má-fé do agente público. Se ele pratica um ato ilegal, violador do ordenamento jurídico por incompetência ou inabilidade não se estaria diante do ato de improbidade (modalidade culposa).

Reitero que no relatório fiscalizatório do Convênio nº 1367/01, realizado pela Fundação Nacional de Saúde (documento nº 4361826, págs. 7/11), o mesmo afirma que o objeto físico do convênio foi cumprido em sua integralidade, ocorrendo de acordo com o cronograma e o plano de trabalho, e que os gastos foram realizados de acordo com o plano de trabalho.

 

É bem verdade que durante a execução do objeto do convênio, o relatório fiscalizatório apontou como irregularidades formais como a não aplicação de recursos no mercado financeiro (art. 20 da IN/STN nº 01/97).

 

Porém, tal fato não induz a comprovação do enriquecimento ilícito da gestora, na verdade significa dizer que houve uma má administração da verba federal, mas que, mesmo assim, o objeto do convênio foi totalmente cumprido.

 

Essa má administração não redundou em benefício da gestora, mas ocasionou no fato que a verba oriunda do convênio deixou de ser acrescida/majorada pela não aplicação da mesma no mercado financeiro.

 

Importa colacionar julgado do Superior Tribunal de Justiça reafirmando a necessidade de configuração da má-fé nos casos de improbidade administrativa, bem como que definindo não existir dano ao erário pela má aplicação de recursos federais, vejamos:

 

“ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. PRESTAÇÃO DE CONTAS TARDIA. AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO. INEXISTÊNCIA DE ATO ÍMPROBO. REVISÃO DE MATÉRIA FÁTICA. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. 1. Cuida-se de inconformismo com acórdão do Tribunal de origem que considerou que a prestação de contas realizada de modo tardio não caracteriza ato de improbidade administrativa. 2. O Tribunal a quo foi expresso ao afirmar não ter ocorrido improbidade administrativa, uma vez que: a) mesmo tardiamente, a parte ré prestou as contas devidas, relativas aos recursos repassados ao ente municipal; b) não se comprovou o dolo do recorrido; c) não houve prejuízo ao Erário decorrente de má aplicação dos recursos federais. 3. O Superior Tribunal de Justiça firmou a jurisprudência no sentido de que, para a configuração do ato de improbidade previsto no art. 11, inc. VI, da Lei n. 8.429/92, não basta o mero atraso na prestação de contas, mas é necessário demonstrar o dolo genérico na prática de ato tipificado (AgRg no REsp 1.223.106/RN, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe de 20.11.2014). No mesmo sentido: AgRg no AREsp 522.831/AL, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 17/3/2016; AgRg no AREsp 488.007/RN, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 14/5/2014. 4. Estando o acórdão recorrido em sintonia com o entendimento do STJ, incide, in casu, o princípio estabelecido na Súmula 83/STJ: "Não se conhece do Recurso Especial pela divergência, quando a orientação do Tribunal se firmou no mesmo sentido da decisão recorrida." 5. Modificar o entendimento firmado no acórdão recorrido, afastando a tese esposada na origem de que não houve dolo ou má-fé na conduta do agravado, implica exceder as razões colacionadas no acórdão vergastado, o que demanda incursão no contexto fáticoprobatório dos autos, vedada em Recurso Especial, conforme Súmula 7 do STJ. 6. Agravo Interno não provido. (AgInt no REsp 1772419/PA, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 23/06/2020, DJe 09/09/2020)”

 

A Lei de Improbidade Administrativa não visa punir a imperícia, mas sim aquele que dolosamente deseja obter vantagem indevida, lesando os cofres públicos em benefício próprio.

 

A sentença merece ser reformada para afastar a condenação imposta em face dos sucessores de IVONETE MARQUES DE SOUSA GUEDES.

 

V – DO DISPOSITIVO

 

Diante do exposto, conheço do recurso, eis que existentes os seus pressupostos de admissibilidade, concedendo-lhe provimento, para julgar improcedentes os pedidos da Ação de Improbidade Administrativa ajuizada em face do espólio da Sra. IVONETE MARQUES DE SOUSA GUEDES, com base no art. 487, I, do CPC.

Inverto o ônus de sucumbência, condenando o Município de Barra D’Alcantara-PI no ressarcimento das custas processuais dispendidas pela apelante, bem como em honorários advocatícios sucumbenciais no importe de 10% (dez por cento) sobre o valor da causa, nos termos do art. 85, § 2º, do CPC.

É como voto.

DECISÃO: Acordam os componentes da 2ª Câmara de Direito Público, do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, em conhecer e dar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator. Participaram do julgamento os Exmos. Srs. Des. José James Gomes Pereira, Des. Manoel de Sousa Dourado – Relator e Des. José Wilson Ferreira de Araújo Júnior. Presente o Exmo. Sr. Dr. Antônio de Pádua Ferreira Linhares, Procurador de Justiça. SALA DAS SESSÕES VIRTUAIS DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO, em Teresina, 04 a 14 de agosto de 2023.

 

 

 

 

 

Desembargador MANOEL DE SOUSA DOURADO

Relator