EMENTA. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DEVER DE PRESTAÇÃO DE CONTAS E PUBLICIZAÇÃO DOS ATOS DA GESTÃO PÚBLICA DA SAÚDE. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO VIA ACP. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES. SENTENÇA CONFIRMADA. RECURSO NÃO PROVIDO. 1. A implementação de políticas públicas é tarefa afeta aos Poderes Legislativo e Executivo, dotados de legitimidade democrática prevista constitucionalmente para promover as escolhas de gestão dos escassos recursos públicos. Todavia, em situações excepcionais, é legítima a intervenção judicial, em especial quando há omissão dos órgãos competentes em assegurar direitos fundamentais, diante da eficácia normativa dos preceitos constitucionais envolvidos e do princípio da máxima efetividade dos direitos fundamentais. 2. A atuação judicial sobressai da inércia ou insuficiência dos demais Poderes em cumprir as diretrizes e determinações da Constituição de efetivar direitos, especialmente os direitos fundamentais 3. No presente caso, o órgão ministerial comprovou documentalmente que o ente requerido não vinha cumprindo com o seu dever de prestar contas dos gastos com saúde na forma delineada pela legislação federal atinente. Vê-se que, a despeito da alegação de perda do objeto, em razão de suposto cumprimento, o que se observa é que a recalcitrância de tais irregularidades ao longo do tempo passam a exigir a concreta intervenção do Judiciário, uma vez que aquelas atingem, inclusive, o dever de fiscalização do Poder Legislativo, dos Conselhos de Saúde, e, consequentemente, o direito de informação da população. 4. Apelação conhecida e não provida. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0005496-78.2015.8.18.0140 - Relator: SEBASTIAO RIBEIRO MARTINS - 5ª Câmara de Direito Público - Data 24/08/2023 )

 

EMENTA. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DEVER DE PRESTAÇÃO DE CONTAS E PUBLICIZAÇÃO DOS ATOS DA GESTÃO PÚBLICA DA SAÚDE. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO VIA ACP. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES. SENTENÇA CONFIRMADA. RECURSO NÃO PROVIDO.

1. A implementação de políticas públicas é tarefa afeta aos Poderes Legislativo e Executivo, dotados de legitimidade democrática prevista constitucionalmente para promover as escolhas de gestão dos escassos recursos públicos. Todavia, em situações excepcionais, é legítima a intervenção judicial, em especial quando há omissão dos órgãos competentes em assegurar direitos fundamentais, diante da eficácia normativa dos preceitos constitucionais envolvidos e do princípio da máxima efetividade dos direitos fundamentais.

2. A atuação judicial sobressai da inércia ou insuficiência dos demais Poderes em cumprir as diretrizes e determinações da Constituição de efetivar direitos, especialmente os direitos fundamentais

3. No presente caso, o órgão ministerial comprovou documentalmente que o ente requerido não vinha cumprindo com o seu dever de prestar contas dos gastos com saúde na forma delineada pela legislação federal atinente. Vê-se que, a despeito da alegação de perda do objeto, em razão de suposto cumprimento, o que se observa é que a recalcitrância de tais irregularidades ao longo do tempo passam a exigir a concreta intervenção do Judiciário, uma vez que aquelas atingem, inclusive, o dever de fiscalização do Poder Legislativo, dos Conselhos de Saúde, e, consequentemente, o direito de informação da população.

4. Apelação conhecida e não provida.

 

ACÓRDÃO

Acordam os componentes da 5ª Câmara de Direito Público, do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHECER da Apelação, mas para NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo íntegra a sentença a quo pelos seus próprios fundamentos, em consonância com o Ministério Público Superior.

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator): 

Trata-se de Apelação Cível da sentença de Id. 5815373, oriunda da 2ª Vara dos Feitos da Fazenda Pública da Comarca de Teresina, nos autos de Ação Civil Pública proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ em face do ESTADO DO PIAUÍ.

O juízo de primeiro grau julgou parcialmente procedente a Ação Civil Pública para determinar ao Estado do Piauí, por meio da Secretaria Estadual de Saúde que: a) adote as providências administrativas necessárias para o cumprimento das normas especificadas, apresentando as contas no prazo estipulado por lei, ajustando com o Conselho Estadual de Saúde e a Assembleia Legislativa a realização das reuniões/audiências quadrimestrais para apresentação do relatório detalhado contendo todas as informações estabelecidas em atos normativos pertinentes; b) que, da realização das referidas reuniões e audiências, seja dada maior publicidade possível, notificando-se, por ofício, representantes do governo, prestadores de serviço, profissionais de saúde e usuários em todo o Estado do Piauí; c) que cópias dos relatórios sejam remetidos para os Deputados Estaduais e conselheiros estaduais de saúde, com antecedência, permitindo seu exame antes da realização da reunião ou audiência pública, bem como que uma cópia do relatório permaneça à disposição dos interessados na sede da Secretaria Estadual de Saúde e nas respectivas reuniões e audiências públicas; d) que, das reuniões e audiências públicas, seja cientificado o(a) Promotor(a) de Justiça que tenha atribuição na área de saúde pública, ao qual deverá ser remetida cópia do relatório; e; e) que se abstenha de veicular propaganda relativamente a saúde, quando não se revestir do caráter educativo, informativo ou de orientação social, prevista no art. 37, §§1º e 2º, da Constituição Federal, devendo tais recursos ser destinados à atividade fim, vale dizer, aos serviços relacionados à saúde.

Inconformado, o ESTADO DO PIAUÍ interpôs Apelação de Id. 5815379. Preliminarmente, suscita a incompetência do Juízo de origem, com base no art. 1º, § 1º da Lei nº 8.437/92. Alega, ainda, a ausência de interesse processual, em face da perda do objeto, aduzindo que o ente público já sanou as irregularidades apontadas. Não adentra no mérito da sentença.

Contrarrazões do MINISTÉRIO PÚBLICO em Id. 5815382.

Encaminhados os autos ao Ministério Público Superior, este corroborou as contrarrazões ministeriais (id 9904225), a fim de que o presente recurso seja desprovido.

Vieram os autos conclusos.

Este o relatório.

 Determino a inclusão do feito para julgamento em pauta virtual.

 

VOTO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator): 

1.  JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE DA APELAÇÃO 

Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal e, cumpridos os requisitos estabelecidos pelo artigo 1.010 e seguintes do Código de Processo Civil, CONHEÇO da Apelação interposta.

II. FUNDAMENTAÇÃO

A Ação Civil Pública (ACP) é um instrumento processual instituído pela Lei nº 7.347/85 que visa a responsabilização por danos ocasionados a bens e direitos coletivos, estejam eles previstos na lei ou não. Objetiva, portanto, proteger interesses coletivos, ou seja, bens e direitos cuja titularidade recai sobre toda ou parte da sociedade, podendo ter por objeto, nos termos do art. 3º, a condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer.

Na visão de Marcus Orione Gonçalves Correia (in Direito Processual Constitucional 4ª ed.,2017) a ação civil pública constitui-se um “instrumento para a efetividade desses direitos postulatórios, dado que por seu intermédio questões do maior interesse social, antes relegadas, são levadas à apreciação do Poder Judiciário, resolvendo-se, em parte, os tormentosos problemas do acesso à justiça”.

Na presente demanda, tal como relatado, o Ministério Público, órgão legitimado pelo art. 5º da Lei nº 7.347/85, ajuizou a presente ACP, visando, em síntese, condenar o Estado do Piauí a prestar contas e publicizar seus atos, conforme exigido pela Lei Complementar 141/12, Portaria MS nº 3.332/06, Portaria GM 375/12, Lei nº 8.142/90 e Resolução nº 453/12, do Conselho Nacional de Saúde.

Conforme relatado, o juízo de primeiro grau julgou procedente  a presente Ação e condenou o ESTADO DO PIAUÍ, por meio da Secretaria Estadual de Saúde, ao cumprimento da obrigação de fazer consistente em diversas medidas tendentes ao cumprimento da legislação acima mencionada.

Pois bem, em sua Apelação, o ente público estadual, sem adentrar no mérito do decisum, levantou duas teses preliminares, quais sejam: a) A incompetência do Juízo de origem, com base no art. 1º, § 1º da Lei nº 8.437/92, e; b) a ausência de interesse processual, em face da perda do objeto, aduzindo que o ente público já sanou as irregularidades apontadas. Insta deliberar acerca das aludidas teses:

a) INCOMPETÊNCIA COM BASE NO ART. 1º, § 1º DA LEI Nº 8.437/92

O ente estadual apelante aduz, primeiramente, que o órgão ministerial demandante busca interferir e alterar Atos Administrativos editados diretamente por autoridades com foro por prerrogativa de função para mandado de segurança, no caso, o Secretário de Estado da Saúde.

Diz que incide, no caso, a incompetência do Juízo de primeiro grau, em virtude do disposto no art. 1º, § 1º da Lei nº 8.437/92, cuja redação é a seguinte:

Art. 1° Não será cabível medida liminar contra atos do Poder Público, no procedimento cautelar ou em quaisquer outras ações de natureza cautelar ou preventiva, toda vez que providência semelhante não puder ser concedida em ações de mandado de segurança, em virtude de vedação legal.

§ 1° Não será cabível, no juízo de primeiro grau, medida cautelar inominada ou a sua liminar, quando impugnado ato de autoridade sujeita, na via de mandado de segurança, à competência originária de tribunal.

Pois bem, a tese levantada pelo Estado do Piauí não merece prosperar.

Primeiro porque a vedação constante no §1º do Artigo 1º da Lei nº 8.437/92 não altera a competência do Juízo de primeiro grau em ações civis públicas. Essa disposição trata especificamente da concessão de medidas liminares contra atos do Poder Público em procedimentos cautelares ou outras ações de natureza cautelar ou preventiva.

Aliás, o objeto da Lei nº 8.437/92 é a normatização sobre as hipóteses de concessão e vedação de medidas cautelares contra atos do Poder Público, de modo que suas disposições não estabelecem causas modificativas da competência para processo e julgamento das ações de competência do primeiro grau, mas apenas estabelecem restrições à concessão de medidas cautelares.

Em segundo lugar, da simples leitura do § 2º do mesmo artigo da Lei nº 8.437/92, é inafastável concluir que a vedação a que alude o apelante sequer aplica-se às Ações Civis Públicas, como é o caso, senão vejamos:

Art. 1º (...)

§ 1° Não será cabível, no juízo de primeiro grau, medida cautelar inominada ou a sua liminar, quando impugnado ato de autoridade sujeita, na via de mandado de segurança, à competência originária de tribunal.

§ 2° O disposto no parágrafo anterior não se aplica aos processos de ação popular e de ação civil pública.

Assim, considerando que a expressa disposição legal afasta a possibilidade de aplicação do referido dispositivo às Ações Civis Públicas, tenho que a tese apresentada pelo apelante não merece prosperar.

b) PERDA DO OBJETO

Alega, ainda, o Apelante, a ausência de interesse processual, em face da perda do objeto, aduzindo que o ente público já sanou as irregularidades apontadas. Aduz o ente público em seu recurso, in verbis:

“É flagrante a perda de objeto da presente ação dada a superveniente falta de interesse processual no prosseguimento do feito, pois consoante se comprova pelo Ofício GAB/SESAPI nº 599/2016 (anexado no id. 12271485), percebe-se que a aludida obrigação pleiteada na presente ação já foi atendida, de modo que não há mais interesse processual ou jurídico para a continuidade da ação. 

Por esse documento, nota-se que o então Sr. Secretário Estadual de Saúde informou que realmente a gestão anterior da SESAPI não cumpriu algumas obrigações legais de alimentação dos relatórios quadrimestrais e apresentação dos mesmos em audiência pública na Assembleia Legislativa e no Conselho estadual de Saúde.

Contudo, tais obrigações já foram devidamente cumpridas pela atual administração da SESAPI, na medida em que foi alimentado no sistema eletrônico do SARGSUS – Sistema de Apoio ao Relatório Anual de Gestão – http://www.saude.gov.br/sargsus – os dados referentes aos Relatórios Quadrimestrais de 2013 e 2014, bem como ao primeiro e ao segundo quadrimestre de 20015, para fins de apresentação à ALEPI ao CES. 

Outrossim, quanto à audiência pública na Assembleia Legislativa, essa foi realizada em 30/11/2015, oportunidade em que foi exposto o desempenho financeiro da SESAPI nos três quadrimestres dos exercícios de 2013 e 2014. Já a reunião com o Conselho Estadual de Saúde ocorreu em 27/11/2015, quando foi apresentado ao órgão os relatórios quadrimestrais de 2013 e 2014, além do relatórios referente aos dois primeiros quadrimestres de 2015. Por fim, o relatório acerca terceiro quadrimestre de 2015 foi apresentado em março/2016, consoante informa a SESAPI (...)”.

Vê-se, portanto, que o Estado do Piauí, durante a tramitação processual, reconhece as irregularidades apontadas no bojo da Ação Civil Pública, aduzindo, todavia, que as medidas requestadas foram devidamente sanadas, o que imporia a extinção do processo pela ausência do interesse processual.

Tais alegações, todavia, não se sustentam. Como bem frisou o magistrado na sentença de primeiro grau, as irregularidades apontadas pelo órgão ministerial têm ampla abrangência, e visam não só a mera prestação de contas por meio dos relatórios apresentados, mas um conjunto de ações, inclusive preventivas, necessárias ao fiel cumprimento das normas regulamentares de Saúde, especialmente o que dispõem o art. 198 da Constituição Federal (participação pública na Saúde), a Lei nº 8.142/90 (SUS),  a Lei Complementar nº 141/12 (relatórios SUS) e a Resolução nº 453/12 do Ministério da Saúde (relatório e agenda da saúde).

Faz-se inafastável registrar que a administração de políticas públicas é tarefa afeta aos Poderes Legislativo e Executivo, dotados de legitimidade democrática prevista constitucionalmente para promover as escolhas de gestão dos escassos recursos públicos. 

Portanto, como regra, subtrai-se do Poder Judiciário a apreciação do mérito administrativo, em virtude do juízo de conveniência e oportunidade da Administração Pública, sob pena de afronta ao Princípio da Separação dos Poderes, insculpido no artigo 2º da Constituição Federal.

Entretanto, toda discricionariedade administrativa encontra-se de alguma forma vinculada ao sistema constitucional, devendo respeitar os seus mais basilares princípios e garantias fundamentais, sendo, portanto, passível de controle em um Estado Democrático de Direito. Desse modo, em situações excepcionais, é legítima a intervenção judicial, em especial quando há omissão dos órgãos competentes em assegurar direitos fundamentais, diante da eficácia normativa dos preceitos constitucionais envolvidos e do princípio da máxima efetividade dos direitos fundamentais.

Ora, o gestor público, seja ele um agente político ou um administrador público, tem a responsabilidade de prestar contas de suas ações e decisões relacionadas à gestão dos serviços de saúde. E a prestação de contas envolve a apresentação de informações detalhadas sobre os recursos financeiros recebidos e utilizados, bem como sobre as atividades e resultados alcançados na área da saúde. Isso inclui a divulgação de relatórios financeiros, relatórios de gestão, balanços e demonstrativos contábeis, além de outros documentos pertinentes.

Além da dimensão financeira, a prestação de contas também abrange aspectos como a qualidade dos serviços prestados, o acesso da população aos serviços de saúde, a eficiência na gestão dos recursos e o cumprimento das metas e diretrizes estabelecidas em políticas públicas de saúde, senão vejamos o que dispõe a legislação afeta ao tema:

Constituição/1988

Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:

III - participação da comunidade.

Lei nº 8.142/90

Art. 4° Para receberem os recursos, de que trata o art. 3° desta lei, os Municípios, os Estados e o Distrito Federal deverão contar com:

(...)

IV - relatórios de gestão que permitam o controle de que trata o § 4° do art. 33 da Lei n° 8.080, de 19 de setembro de 1990;

Lei Complementar nº 141/2012

Art. 36.  O gestor do SUS em cada ente da Federação elaborará Relatório detalhado referente ao quadrimestre anterior, o qual conterá, no mínimo, as seguintes informações: (...)

§ 1º  A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão comprovar a observância do disposto neste artigo mediante o envio de Relatório de Gestão ao respectivo Conselho de Saúde, até o dia 30 de março do ano seguinte ao da execução financeira (...)

(...)

§ 5º  O gestor do SUS apresentará, até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, em audiência pública na Casa Legislativa do respectivo ente da Federação, o Relatório de que trata o caput.

Resolução nº 453/12 do Ministério da Saúde

Quinta diretriz: (...)

X - a cada quadrimestre deverá constar dos itens da pauta o pronunciamento do gestor, das respectivas esferas de governo, para que faça a prestação de contas, em relatório detalhado, sobre andamento do plano de saúde, agenda da saúde pactuada, relatório de gestão, dados sobre o montante e a forma de aplicação dos recursos, as auditorias iniciadas e concluídas no período, bem como a produção e a oferta de serviços na rede assistencial própria, contratada ou conveniada, de acordo com a Lei Complementar no 141/2012.

A prestação de contas na área de saúde contribui para o fortalecimento do controle social e a participação da sociedade na fiscalização e monitoramento das ações do gestor público. Por meio da transparência, é possível avaliar a efetividade das políticas e programas de saúde, identificar possíveis irregularidades e direcionar os esforços para o aprimoramento contínuo do sistema de saúde.

Aliás, o órgão ministerial comprovou documentalmente que o ente requerido não vinha cumprindo com o seu dever de prestar contas dos gastos com saúde na forma delineada pela legislação federal atinente. Vê-se que, a despeito da alegação de perda do objeto, em razão de suposto cumprimento, o que se observa é que a recalcitrância de tais irregularidades ao longo do tempo passam a exigir a concreta intervenção do Judiciário, uma vez que aquelas atingem, inclusive, o dever de fiscalização do Poder Legislativo, dos Conselhos de Saúde, e, consequentemente, o direito de informação da população.

Assim, entendendo que a determinação judicial das medidas impostas por meio da sentença recorrida são necessárias para a plena regularização e prevenção das irregularidades apontadas pelo Parquet, entendo que a pretensão recursal não prevalece, devendo ser mantida a sentença em todos os seus termos.

III. DISPOSITIVO

Em face ao exposto, CONHEÇO da Apelação, mas para NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo íntegra a sentença a quo pelos seus próprios fundamentos, em consonância com o Ministério Público Superior.

É como voto.

Des. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

 

Relator

 

Teresina, 24/08/2023