EMENTA: ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS. SESC. SISTEMA “S”. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PRIVADO. ERROR IN JUDICANDO, INOCORRÊNCIA. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. SENTENÇA MANTIDA, 1. Quanto ao error in judicando, tal circunstância caracteriza-se como sendo aquele que se traduz em vício do magistrado quando o mesmo procede à má avaliação do fato, quando aplica, sobre os fatos, o direito de maneira errônea ou quando confere uma interpretação equivocada à norma, o que não ocorreu no caso. 2. Com efeito, o SESC é integrante do denominado sistema “S”, vinculado a entidades patronais de grau superior e patrocinado basicamente por recursos recolhidos do próprio setor produtivo beneficiado, ostentam natureza de pessoa jurídica de direito privado e não integram a Administração Pública. 3. Tratando-se de entidade que faz parte do sistema “S”, não deve ser aplicada a Lei de Improbidade Administrativa e nem a Lei de Licitações, haja vista que não Integrante da Administração Pública. Precedentes do STF. Ante o exposto, com estas considerações, em desacordo com o parecer Ministerial e inexistindo, na espécie, elementos outros que possam alterar os fundamentos lançados na decisão, dou provimento ao recurso, mas para negar-lhes provimento, mantendo-se a sentença em seus próprios termos e fundamentos. Deixo de condenar o recorrente em custas e pagamento de honorários advocatícios. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0811426-73.2017.8.18.0140 - Relator: JOSE JAMES GOMES PEREIRA - 2ª Câmara Especializada Cível - Data 09/08/2023 )

ÓRGÃO JULGADOR : 2ª Câmara Especializada Cível

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0811426-73.2017.8.18.0140

APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI
REPRESENTANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

APELADO: SERVICO SOCIAL DO COMERCIO SESC, FRANCISCO VALDECI DE SOUSA CAVALCANTE

Advogado(s) do reclamado: JEREMIAS BEZERRA MOURA, ROBERTO NAPOLEAO DO REGO MOURA, NADIR GAYOSO FERRAZ, CARLOS RICHARD OLIVEIRA DO NASCIMENTO, MARCIO AUGUSTO RAMOS TINOCO, YURI RIBEIRO DE OLIVEIRA, RAILMA SAMERA DOS AFLITOS, FAUSTHE SANTOS DE MOURA JUNIOR

RELATOR(A): Desembargador JOSÉ JAMES GOMES PEREIRA

EMENTA: ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS. SESC. SISTEMA “S”. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PRIVADO. ERROR IN JUDICANDO, INOCORRÊNCIA. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. SENTENÇA MANTIDA.  1. Quanto ao error in judicando, tal circunstância caracteriza-se como sendo aquele que se traduz em vício do magistrado quando o mesmo procede à má avaliação do fato, quando aplica, sobre os fatos, o direito de maneira errônea ou quando confere uma interpretação equivocada à norma, o que não ocorreu no caso. 2. Com efeito, o SESC é integrante do denominado sistema “S”, vinculado a entidades patronais de grau superior e patrocinado basicamente por recursos recolhidos do próprio setor produtivo beneficiado, ostentam natureza de pessoa jurídica de direito privado e não integram a Administração Pública. 3. Tratando-se de entidade que faz parte do sistema “S”, não deve ser aplicada a Lei de Improbidade Administrativa e nem a Lei de Licitações, haja vista que não Integrante da Administração Pública. Precedentes do STF. Ante o exposto, com estas considerações, em desacordo com o parecer Ministerial e inexistindo, na espécie, elementos outros que possam alterar os fundamentos lançados na decisão, dou provimento ao recurso, mas para negar-lhes provimento, mantendo-se a sentença em seus próprios termos e fundamentos. Deixo de condenar o recorrente em custas e pagamento de honorários advocatícios. 

DECISÃO: “Acordam os componentes da 2ª Câmara Especializada Cível, do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, em desacordo com o parecer Ministerial e inexistindo, na espécie, elementos outros que possam alterar os fundamentos lançados na decisão, dar provimento ao recurso, mas para negar-lhes provimento, mantendo-se a sentença em seus próprios termos e fundamentos. Deixo de condenar o recorrente em custas e pagamento de honorários advocatícios, nos termos do voto do Relator.”

 

RELATÓRIO

Cuida-se de Apelação Cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Piauí contra sentença proferida pelo MM. Juiz de Direito da 6ª Vara Cível da Comarca de Teresina-PI, nos autos da Ação de Improbidade Administrativa ((Processo de origem nº 0811426-73.2017.8.18.0140) ajuizada em face do SESC – Serviço Social do Comércio e outro.

A sentença (ID 7118715), julgou improcedentes os pedidos, com fulcro nos arts. 487, I, do CPC e art. 17, § 11, da Lei nº 8.429/1992. Deixou de condenar em custas e honorários sucumbenciais, ante o teor do art. 23-B, § 2.º, da Lei nº 8.429/1992. Depois do trânsito em julgado, arquivem-se os autos com baixa.

Inconformado, o Ministério Público interpôs o presente recurso (ID 7118718) alega, no mérito, error in judicando, haja vista a necessária aplicação da Lei nº 8.429/92; Ausência de apreciação pelo magistrado a quo, acerca dos atos lesivos ao erário. Diz que a ação de improbidade administrativa tem como base o acórdão nº 2916/2013 – TCU, que apreciou a prestação de contas do SESC/PI.

Assevera que foram apuradas diversas irregularidades praticadas pelos apelados, tendo sido, liminarmente, postulado o afastamento provisório do Presidente do SESC/PI, a condenação do mesmo nas sanções da Lei de Improbidade Administrativa.

Narra que o juízo a quo, entendeu que a Lei de Improbidade Administrativa, não se aplica ao Sistema “S”, não merecendo prosperar tais argumentos. Diz que qualquer entidade que receba recursos públicos responde pela Lei de Improbidade, não importando se faça ou não parte da Administração Indireta.

O recorrente junta ainda, doutrina, jurisprudência, entendendo que é aplicável a lei de improbidade administrativa ao Sistema “S”, inclusive destaca que tendo em vista se tratar de recentíssima alteração legislativa, reforça o inafastável reconhecimento do error in judicando. Por essa razão, entende que a sentença deve ser reformada.

Ao final, requer, o conhecimento e provimento do recurso, no sentido de reformar a sentença para: i) condenar o réu pela prática de ato de improbidade administrativa de enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário e atos que atentam contra os princípios da administração pública (art. 9, XI; art. 10, I, VIII e art. 11, I da Lei nº 8429/92), aplicando-se as sanções previstas no art. 12, I da lei 8429/92; ii) seja apreciado o pedido de liminar na tutela cautelar de afastamento provisório do réu de indisponibilidade dos bens; iii) condenar o apelado em custas e honorários advocatícios, revertidos em favor do Fundo Especial do Ministério Público 

Contrarrazões apresentadas (ID 7118722), o apelado aduz que sentença não merece reforma, haja vista que o SESC é pessoa jurídica de direito privado e está submetido ao princípio da legalidade imposto aos particulares e ainda que os recursos são provenientes dos empresários do comércio de bens, serviços e turismo, não tendo nenhum ingresso de dinheiro público.

Relata que o Sistema “S” não possui enquadramento e tipificação legal nos termos da Lei nº 8.429/1992, haja vista que o Sistema Social do Comércio – SESC, não faz parte da Administração Pública Direta ou Indireta, sendo uma empresa totalmente de receita e patrimônio próprio e seu Presidente não faz parte do quadro de agente político de qualquer natureza. 

Ao final requer o improvimento do recurso para manutenção da sentença em todos os seus termos, bem como a condenação do autor nas custas e honorários advocatícios.

O Órgão Ministerial Superior reiterou as razões recursais apresentadas pelo Ministério Público de 1º grau, que requereu a reforma da sentença.

É o relatório.

Passo ao voto. 

Conheço do recurso, pois, preenchidos os requisitos de admissibilidade recursal, não veio acompanhado do preparo, em face da isenção legal.

Analisando os autos percebe-se que a sentença hostilizada não merece qualquer reforma, pelos fatos e fundamento a seguir expostos.

Antes de submergir no mérito, aprecio a preliminar arguida de indisponibilidade dos bens dos requeridos, que de logo afasto, em razão da não comprovação das irregularidades mencionadas pelo apelante.

Quanto ao error in judicando, tal circunstância caracteriza-se como sendo aquele que se traduz em vício do magistrado quando o mesmo procede à má avaliação do fato, quando aplica, sobre os fatos, o direito de maneira errônea ou quando confere uma interpretação equivocada à norma, o que não ocorreu no caso.

Tais procedimentos resulta, de que o julgador terminará por decidir injustamente, já que o decidido não se coadunará com o pronunciamento que deveria ser apresentado para a correta regulação da relação jurídica entre as partes envolvidas em litígio, devendo, neste caso, à parte interessada, para fins de modificação do julgado, interpor o recurso cabível e no momento oportuno com o objetivo de que a matéria seja levada à instância superior para eventual reforma do decisum. Entretanto, não houve qualquer interposição de recurso por parte do réu, sendo certo que tal matéria transitou em julgado.

DO MÉRITO

Na origem cuida-se de Ação Civil Pública por Improbidade Administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Piauí em desfavor de Francisco Valdeci de Souza Cavalcanti na qual se apontam irregularidades na gestão do SESC/PI, teria praticado uma série de atos de improbidade administrativa, vez que seu dirigente, causou lesão ao erário.

In casu, de acordo com os autos, o feito tem por embasamento a arguição de supostos atos de improbidade administrativa praticados pelo apelado Francisco Valdeci de Sousa Cavalcanti, enquanto presidente do Serviço Social do Comércio – SESC/PI, que teria causado danos ao erário. 

Pois, bem, é de notório conhecimento que o SESC é uma entidade social de Direito Privado, que foi criada pela Confederação Nacional do Comércio, nos termos do Decreto-lei n 9.853, de 13 de setembro de 1946, com a finalidade de estudar, planejar e executar medidas que contribuíssem para o bem-estar social e a melhoria do padrão de vida dos comerciários e suas famílias e, bem assim, para o aperfeiçoamento moral e cívico da coletividade através de uma ação educativa que, partindo da realidade social do país, exercitasse os indivíduos e os grupos para a adequada e solidária integração numa sociedade democrática.

Desse modo, como entidade privada, deve obediência aos regramentos legais relacionados às empresas privadas, assim como aos seus regulamentos internos, em especial ao que estabelece o Decreto nº 61.836, de dezembro/1967, que cria o seu Regulamento, bem como ao disposto na Resolução CNC n° 24/68 e SESC n° 82/68 que criam o seu Regimento. Assim, o SESC é integrante do sistema “S”, vinculado a entidades patronais de grau superior e patrocinado basicamente por recursos recolhidos do próprio setor produtivo beneficiado, ostentando natureza jurídica de direito privado e não integram a Administração Pública. 

Neste sentido, é o entendimento da jurisprudência, vejamos:

EMENTA: ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS VINCULADOS A ENTIDADES SINDICAIS. SISTEMA “S”. AUTONOMIA ADMINISTRATIVA. RECRUTAMENTO DE PESSOAL. REGIME JURÍDICO DEFINIDO NA LEGISLAÇÃO INSTITUIDORA. SERVIÇO SOCIAL DO TRANSPORTE. NÃO SUBMISSÃO AO PRINCÍPIO DO CONCURSO PÚBLICO (ART. 37, II, DA CF). 1. Os serviços sociais autônomos integrantes do denominado Sistema “S”, vinculados a entidades patronais de grau superior e patrocinados basicamente por recursos recolhidos do próprio setor produtivo beneficiado, ostentam natureza de pessoa jurídica de direito privado e não integram a Administração Pública, embora colaborem com ela na execução de atividades de relevante significado social. Tanto a Constituição Federal de 1988, como a correspondente legislação de regência (como a Lei 8.706/93, que criou o Serviço Social do Trabalho – SEST) asseguram autonomia administrativa a essas entidades, sujeitas, formalmente, apenas ao controle finalístico, pelo Tribunal de Contas, da aplicação dos recursos recebidos. Presentes essas características, não estão submetidas à exigência de concurso público para a contratação de pessoal, nos moldes do art. 37, II, da Constituição Federal. Precedente: ADI 1864, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJe de 2/5/2008. 2. Recurso extraordinário a que se nega provimento. (RE 789874, Relator (a): TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, julgado em 17/09/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-227 DIVULG 18- 11-2014 PUBLIC 19-11-2014 RTJ VOL-00234-01 PP-00275) grifei 

 

Portanto, no caso em comento, por se tratar o SESC de entidade que faz parte do sistema “S”, logo, não integra a Administração Pública direita ou indireta, não deve ser aplicado a Lei de Improbidade Administrativa, bem como a Lei de Licitações, que são aplicadas a entidade de direito público, não se enquadrando o SESC, e, por conseguinte aos seus funcionários.

Neste sentido, é o entendimento da jurisprudência de minha relatoria, conforme aresto a seguir:

Administrativo. Constitucional. Improbidade Administrativa. SESC. Natureza Jurídica. Pessoa Jurídica de Direito Privado. Não Integrante da Administração Pública. Precedentes do STF. Inaplicabilidade da Lei de Improbidade Administrativa. 1. O SESC é integrante do denominado sistema “S”, vinculado a entidades patronais de grau superior e patrocinado basicamente por recursos recolhidos do próprio setor produtivo beneficiado, ostentam natureza de pessoa jurídica de direito privado e não integram a Administração Pública. 2. Tratando-se de entidade que faz parte do sistema “S”, não deve ser aplicada a Lei de Improbidade Administrativa e nem a Lei de Licitações. 3. Isto posto, ante o acima exposto, conheço do recurso, mas nego-lhe provimento para manter a sentença apelada em todos os seus termos. O Órgão Ministerial Superior, por entender desnecessária sua intervenção, não emitiu parecer de mérito. (Apelação Cível n.º 0701099-59.2018.8.18.0000 - Origem: Teresina/ 1ª Vara da Fazenda Pública. Apelante: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ. Apelados: FRANCISCO VALDECI DE SOUSA CAVALCANTE e outros. Advogado: Marcio Augusto Ramos Tinoco (OAB/PI nº 3.447). Relator: Des. JOSÉ JAMES GOMES PEREIRA. Teresina, 27 de maio de 2019) 

 

No mesmo sentido, a jurisprudência do TRF-1, a seguir:

 

ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS. SISTEMA S. AUTONOMIA ADMINISTRATIVA. RECRUTAMENTO DE PESSOAL. ATOS DE GESTÃO. NÃO SUBMISSÃO AO CONTROLE DO TCU. CONTROLE FINALÍSTICO. SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA. I - O Supremo Tribunal Federal já se manifestou no sentido de que os serviços autônomos integrantes do denominado Sistema S, do qual faz parte o SESC/PI, ostenta natureza de pessoa jurídica de direito privado e não integram a Administração Pública, estando sujeitos apenas ao controle finalístico pelo Tribunal de Contas da União. II Considerando que o controle finalístico tem como objetivo verificar o escopo da instituição, aferindo e acompanhando os atos de seus dirigentes no desempenho das funções estatutárias, para alcançar as finalidades da atividade controlada e que, no caso concreto, foi objeto de análise pelo Tribunal de Contas da União eventual ato de nepotismo e beneficiamento pessoal na alienação de imóveis a parentes pelo apelante na gestão da Presidência do Conselho do SESC/PI, extrapolou sua competência de controle finalístico das atividades do SESC/PI. III - Sendo uma das finalidades da CGU, na forma do inciso II do art. 2º do Decreto nº 3.591/2000, comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e à eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e nas entidades da Administração Pública Federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado, o fato de ter o procedimento do Tribunal de Contas da União se originado a partir de relatório de auditoria interna realizada pela Controladoria Geral da União no âmbito do SESC/PI não o torna sem efeito ou nulo. IV - Recurso de apelação interposto ao qual se dá parcial provimento, tão somente para se declarar nulos os Acórdãos n.s 3205/2012 e 843/2015, proferidos pelo Tribunal de Contas da União, nos autos do Processo n. 013.714/2001-2. (TRF-1 - AC: 00019435020164014002, Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL JIRAIR ARAM MEGUERIAN, Data de Julgamento: 22/02/2021, 6ª Turma, Data de Publicação: PJe 25/02/2021 PAG PJe 25/02/2021 PAG) grifamos

 

Conforme apontado, os serviços Sociais autônomos integrantes do denominado Sistema "S", vinculados a entidades patronais de grau superior e patrocinados basicamente por recursos recolhidos do próprio setor produtivo beneficiado, ostentam natureza de pessoa jurídica de direito privado e não integram a Administração Pública, embora colaborem com ela na execução de atividades de relevante significado social. Tanto a Constituição Federal de 1988 como a correspondente legislação de regência (como o Decreto-lei n° 9.853, de 13 de setembro de 1946, que criou o SESC) asseguram autonomia administrativa a essas entidades, sujeitas, formalmente, apenas ao controle finalístico, pelo Tribunal de Contas, da aplicação dos recursos recebidos. Presentes essas características, não estão submetidas à exigência de concurso público para a contratação de pessoal, nos moldes do art. 37, II, da Constituição Federal.

A propósito, vejamos o entendimento a seguir:

RECURSO DE REVISTA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SESC. DESNECESSIDADE DA REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO. INAPLICABILIDADE DA EXIGÊNCIA CONSTANTE NO ART. 37, II, DA CF. A exigência constitucional da obrigatoriedade da realização de concurso para a investidura de cargo ou emprego público (art. 37, II, da CF), ressalvadas as hipóteses de cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração, direciona-se, expressamente, aos entes integrantes da administração pública direta e indireta. Não se aplica, portanto, ao SESC, por se tratar de entidade associativa de direito privado, sem fins lucrativos, instituída sob a forma de serviço social autônomo, ainda que mantida por contribuições parafiscais. Precedentes desta Corte. Recurso de revista não conhecido. (TST - RR: 1624004820085180003 162400-48.2008.5.18.0003, Relator: Mauricio Godinho Delgado, Data de Julgamento: 15/06/2011, 6ª Turma, Data de Publicação: DEJT 01/07/2011) g.n

 

Incumbe destacar ainda, que expressivos nomes da doutrina entendem que os serviços sociais autônomos não estão subordinados a nenhuma regra nem princípio da Administração Pública, precisando somente prestar contas ao Poder Público no sentido de demonstrar que aplicou os recursos recebidos através das contribuições parafiscais, com a máxima eficiência, no cumprimento das finalidades previstas na lei de criação.

Do mesmo modo, nem a titularidade desses recursos, nem o tipo de serviço de utilidade pública que prestam, altera a natureza jurídica dos serviços sociais autônomos, pois essa é dada pelo regime jurídico ao qual ela é submetida e não pelas atividades que realiza, nem pela fonte de recursos que a sustenta. Assim, no caso dos serviços sociais autônomos, toda a disciplina de sua existência e funcionamento é regida pelo direito privado e, em nenhum ponto da Constituição, se cogitou incluir tais entidades como integrantes da Administração Pública Direta ou Indireta.

Considerando a relevância dos fundamentos adotados pelo Ministro Teori Zavascki, e com o fim de melhor compreensão da controvérsia, destaco trechos relevantes do voto condutor do mencionado acórdão da Corte Suprema: "... Presente esse quadro normativo, pode-se afirmar que os serviços sociais do Sistema "S", vinculados às entidades patronais de grau superior e patrocinados, basicamente, por recursos recolhidos do próprio setor produtivo beneficiado, receberam, tanto da Constituição Federal de 1988, como das legislações que os criaram, inegável autonomia administrativa, limitada, formalmente, apenas ao controle finalístico, pelo Tribunal de Contas, de aplicação dos recursos recebidos. As características gerais básicas desses entes autônomos podem ser assim enunciadas: (a) dedicam-se a atividades privadas de interesse coletivo cuja execução não é atribuída de maneira privativa ao Estado; (b) atuam em regime de mera colaboração com o poder público; (c) possuem patrimônio e receita próprios, constituídos, majoritariamente, pelo produto das contribuições compulsórias que a própria lei de criação institui em seu favor; e (d) possuem a prerrogativa de autogerir seus recursos, inclusive no que se refere à elaboração de seus orçamentos, ao estabelecimento de prioridades e à definição de seus quadros de cargos e salários, segundo orientação política própria."

Com efeito, restou evidente que o SESC não presta serviço público delegado, mas atividade privada de interesse público, não integrante da administração pública direta, indireta ou fundacional, por tratar-se, indiscutivelmente, de entidade de direito privado.

Portanto, entendo que a sentença vergastada não merece nenhum reparo, haja vista não se tratar de improbidade administrativa.

Ante o exposto, com estas considerações, em desacordo com o parecer Ministerial e inexistindo, na espécie, elementos outros que possam alterar os fundamentos lançados na decisão, dou provimento ao recurso, mas para negar-lhes provimento, mantendo-se a sentença em seus próprios termos e fundamentos. Deixo de condenar o recorrente em custas e pagamento de honorários advocatícios. 

É como voto.

Participaram do julgamento os Exmos. Srs. Des. José James Gomes Pereira, Des. Manoel de Sousa Dourado e Des. José Wilson Ferreira de Araújo Júnior.

Impedido/Suspeito: Não houve.

Presente a Exma. Sra. Dra. Raquel de Nazaré Pinto Costa Normando, Procuradora de Justiça.

O referido é verdade; dou fé.                                                                                     

SALA DAS SESSÕES VIRTUAIS DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, em Teresina, 14 de julho de 2023.

DILIGÊNCIAS PARA A COORDENADORIA CUMPRIR: Esgotados os prazos recursais, sem que as partes recorram deste acórdão, certifique-se o trânsito em julgado, arquive-se os autos, dê-se baixa na distribuição e remeta-os à origem para os fins legais.

Cumpra-se.

Teresina – PI, data de assinatura do sistema.

Des. José James Gomes Pereira

Relator