DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MUNICÍPIO DE CRISTINO CASTRO. OBRIGAÇÃO DE PRESTAR CONTAS. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ART. 11, VI, DA LEI Nº 8.429/1992. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. NECESSIDADE. PRECEDENTES DO STF E STJ. 1. Tese fixada no Tema 1.199 da repercussão geral, STF: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei". 2. Assim, é preciso que se destaque que, agora, apenas a forma dolosa se aplica aos tipos de improbidade administrativa, especificamente os atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º, Lei nº 8.492/92), causem prejuízo ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92) e atentem contra os princípios da administração pública (art. 11, Lei nº 8.492/92), não havendo mais que se falar na forma culposa, anteriormente admitida com relação a atos que causem lesão ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92), sendo esta uma das principais mudanças promovidas pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021. 3. Caberia, portanto, ao Poder Judiciário extrair dos autos se há prova de que o réu, ora apelante, na condição de ex-gestor de Cristino Castro, agiu com dolo, má-fé, na conduta a ele imputada. 4. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. (TJPI - AGRAVO INTERNO CÍVEL 0000037-06.2003.8.18.0047 - Relator: EDVALDO PEREIRA DE MOURA - Tribunal Pleno - Data 21/07/2023 )

ÓRGÃO JULGADOR : 5ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0000037-06.2003.8.18.0047

APELANTE: JOAO FALCAO NETO

APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO PIAUI

RELATOR(A): Desembargador EDVALDO PEREIRA DE MOURA

EMENTA 

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MUNICÍPIO DE CRISTINO CASTRO. OBRIGAÇÃO DE PRESTAR CONTAS. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ART. 11, VI, DA LEI Nº 8.429/1992. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. NECESSIDADE. PRECEDENTES DO STF E  STJ. 

1. Tese fixada no Tema 1.199 da repercussão geral, STF: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

2. Assim, é preciso que se destaque que, agora, apenas a forma dolosa se aplica aos tipos de improbidade administrativa, especificamente os atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º, Lei nº 8.492/92), causem prejuízo ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92) e atentem contra os princípios da administração pública (art. 11, Lei nº 8.492/92), não havendo mais que se falar na forma culposa, anteriormente admitida com relação a atos que causem lesão ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92), sendo esta uma das principais mudanças promovidas pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021.

3. Caberia, portanto, ao Poder Judiciário extrair dos autos se há prova de que o réu, ora apelante, na condição de ex-gestor de Cristino Castro, agiu com dolo, má-fé, na conduta a ele imputada.

4. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO.

ACÓRDÃO

 

Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHEÇO da Apelação, no mérito, DAR-LHE PROVIMENTO, reformando a sentença recorrida para julgar improcedentes os pedidos autorais, sem condenação em custas e honorários, diante da inexistência de prova de má-fé, na forma do voto do Relator.

RELATÓRIO

Cuida-se de apelação cível (ID n. 2525731, p. 32-38) interposta por João Falcão Neto, contra sentença de procedência proferida na ação civil pública de improbidade administrativa, que lhe move o Ministério Público do Estado do Piauí.

Na inicial (ID  (ID n. 2525728, p. 3-13), o Ministério Público denuncia o então prefeito de Cristino Castro, João Falcão Neto, por irregularidades realizadas no curso de seu mandato, quais sejam: falsificação de notas fiscais de serviço avulso e contratação de serviços e obras sem o devido processo licitatório.

Quanto à falsificação de notas fiscais de serviço avulso, afirma que o gestor teria guilhotinado as notas com a intenção de esconder a data de sua impressão para ludibriar o Tribunal de Contas do Estado do Piauí, tendo , inclusive, confessado a prática dos ilícitos perante a promotoria.

Já no que tange à denúncia de contrato sem o devido procedimento licitatório prévio, narra que restou comprovado a realização de pelo uma obra no município - reforma no abrigo de idosos - com a dispensa indevida de licitação.

Juntou documentos (ID n.2525728, p. 14-29).

Sustentando que tais condutas configuram atos de improbidade administrativa, requereu a condenação do requerido, nas penas previstas no art. 12, incisos II e III, da Lei 8.429/93, com a condenação do requerido ao pagamento do valor total da obra realizada sem licitação (inciso II) e pagamento de multa no valor de cem vezes a remuneração percebida mensalmente pelo requerido quando exercia o cargo de Prefeito Municipal, a proibição de contratar com o poder público e a suspensão dos seus direitos políticos por 8 (oito) anos.

O magistrado a quo julgou-se competente para processar e julgar o feito, declarando, incidentalmente, a inconstitucionalidade da Lei nº 10.628/2002 e ordenou a citação do réu.

Citado, o requerido interpôs agravo de instrumento contra a decisão que declarou a inconstitucionalidade da Lei nº 10.628/2002, aduzindo que a competência para julgar os autos seria do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí. Apresentou, também, defesa prévia, seguida de documentos.

O juízo de Cristino Castro declinou a competência para o Tribunal de Justiça do Estado do Piauí. No entanto, após o recebimento dos autos nesta Corte, o Supremo Tribunal Federal considerou a Lei nº 10.628/2002 inconstitucional, e os autos foram devolvidos à comarca de origem. 

O Ministério Público apresentou Réplica à Contestação ( ID 2525730, p. 38-48), no qual retirou o pedido de condenação do requerido no tocante à dispensa indevida de procedimento licitatório, eximindo-o da penalidade traçada no art. 12, II, da Lei 8492/29, vez que posteriormente restou comprovada a realização do procedimento licitatório na obra de restauração de idosos do município. Permanecendo apenas a penalidade do art. 12, III, da Lei 8429/92, pela falsificação das notas fiscais.

Sobreveio, então, a sentença recorrida (ID 2525731, p. 8-16) que julgou procedente a pretensão autoral e, reconhecendo a prática de ato de improbidade administrativa ofensivo aos princípios da administração pública (art. 11, inciso VI, da Lei 8429/92), condenou o réu, João Falcão Neto, ao pagamento de multa civil em montante correspondente a 3 (três) vezes o valor da remuneração por ele percebida quando da ocorrência dos fatos, corrigido monetariamente. Condenou o requerido, ainda, ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios arbitrados em R$1.000,00 (mil reais).

O réu opôs embargos de declaração, questionando os motivos que levaram o magistrado ao julgamento antecipado da lide, em prejuízo à defesa, todavia o recurso foi rejeitado. (ID 2525731, p. 26-29).

Inconformado, João Falcão Neto interpôs o presente recurso de apelação (ID 2525731, P. 32-38) sustentando, em síntese, que não houve conduta dolosa que ensejasse sua condenação, e que houve cerceamento de defesa, haja vista ausência de fundamento para o julgamento antecipado da lide pelo magistrado a quo. Requerendo, assim, o provimento do recurso para que seja absolvido das penalidades da Lei de Improbidade Administrativa, ou , subsidiariamente, o retorno do processo para a fase de instrução. 

Contrarrazões à apelação apresentadas no ID n. 2525731, p. 45-52.

Instado a se manifestar, o Ministério Público Superior opinou pelo conhecimento e não provimento do apelo (ID n. 4441369).

É o relatório.

VOTO

MÉRITO

No caso concreto, atribui-se ao réu, ex-prefeito do Município de Cristino Castro, a prática de atos de improbidade administrativa pela falsificação de notas fiscais avulsas.

Conforme relatado, a sentença sob exame reconheceu que o réu incorreu na conduta imputada no art. 11, VI, da Lei n. 8.429/92 (ipsis litteris -“ deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades”), condenando-o ao pagamento de multa civil correspondente a 03 (três) vezes o valor da remuneração percebida quando gestor do município demandado e, ainda, ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios.

Como é cediço, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seu artigo 37, caput, dispõe que:

 

“A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: [...]”

 

Observa-se, assim, que todo e qualquer ato praticado na Administração Pública deverá ser regido pelo princípio da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Com o intuito de salvaguardar os princípios da Administração Pública, foram criados alguns instrumentos na legislação brasileira, dentre os quais destacam-se: Ação Popular, Ação Civil Pública de Improbidade, Controle Externo Exercido pelos Tribunais de Contas e Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs).

Diante disso, também foi criada a Lei nº 8.492, de 02 de junho de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa), recentemente alterada pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021, que regulamentou o disposto no art. 37, § 4º, da Constituição Federal de 1988, objetivando impor sanções aos agentes públicos que, por ação ou omissão, violem os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, lealdade às instituições e notadamente: a) importem enriquecimento ilícito (art. 9º); b) causem prejuízo ao erário (art. 10); c) atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11). 

Para aplicação das sanções acima descritas, é necessária além da presença da conduta, do resultado e do nexo causal, para responsabilização do agente público, a presença do elemento subjetivo (dolo), não sendo admitido confundir com simples ilegalidade, tampouco a atribuição de responsabilidade objetiva em sede de improbidade administrativa.

Sobre a matéria, em recente decisão, em 18/08/2022, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do já mencionado Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, apreciando o Tema 1.199 da repercussão geral, deu provimento ao recurso extraordinário para extinguir a ação, e, por maioria, o Tribunal acompanhou os fundamentos do voto do Ministro Alexandre de Moraes (Relator). Na sequência, por unanimidade, foi fixada a seguinte tese:

 

"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

 

Assim, é preciso que se destaque que, agora, apenas a forma dolosa se aplica aos tipos de improbidade administrativa, especificamente os atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º, Lei nº 8.492/92), causem prejuízo ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92) e atentem contra os princípios da administração pública (art. 11, Lei nº 8.492/92), não havendo mais que se falar na forma culposa, anteriormente admitida com relação a atos que causem lesão ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92), sendo esta uma das principais mudanças promovidas pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021.

Por sua vez, a caracterização da conduta ímproba que contraria os princípios da administração pública (art. 11, da Lei nº 8.492/92), não obriga a demonstração de dano ao erário ou de enriquecimento ilícito, sendo indispensável, em contrapartida, a demonstração de dolo.

Não há responsabilidade objetiva em relação aos atos de improbidade. Da mesma forma, a inversão do ônus da prova não se aplica a esses casos, ou seja, quem ingressa com a ação deve provar o dolo do agente, provar que além de ter ferido os princípios da administração pública o fez com um mínimo de má-fé que revele um comportamento desonesto.

Neste sentido, sustentar que um ato é doloso, genericamente, ou ilegal, não é suficiente para a caracterização de ato de improbidade. O erro grosseiro, a falta de zelo com a coisa pública, a negligência, podem até ser punidos em outra esfera, de modo que não ficarão necessariamente impunes, mas não mais caracterizarão atos de improbidade (GAJARDONI, Fernando da Fonseca; CRUZ, Luana Pedrosa de Figueiredo, GOMES JUNIOR, Luiz Manoel; FAVRETO, Rogério. Comentários à Nova Lei de Improbidade Administrativa. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2021).

Assim, não basta mais alegar que um ato é doloso, ou demonstrar que é ilegal. É necessário demonstrar a má-fé. Aliás, esse tem sido o entendimento do Superior Tribunal de Justiça já há algum tempo:

 

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. DISPENSA OU INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO FORA DAS HIPÓTESES PREVISTAS EM LEI. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO DE PREJUÍZOS AO ERÁRIO. DEMONSTRAÇÃO. AUSÊNCIA. ATIPICIDADE DA CONDUTA. 1. Ao interpretar o artigo 89 da Lei 8.666/1993, esta Corte Superior de Justiça consolidou o entendimento no sentido de que para a configuração do crime de dispensa ou inexigibilidade de licitação fora das hipóteses previstas em lei é indispensável a comprovação do dolo específico do agente em causar dano ao erário, bem como do prejuízo à Administração Pública. 2. No caso dos autos, verifica-se que diante da ausência de elemento indispensável para a caracterização do delito previsto no artigo 89 da Lei n. 8.666/1993, em razão da inexistência de efetivo prejuízo à Administração pública, resta insuperável, na espécie, o reconhecimento da atipicidade da conduta, devendo ser afastada a condenação do acusado. 3. Agravo regimental desprovido. (STJ - AgRg no REsp: 1740504 TO 2018/0111675-8, Relator: Ministro JORGE MUSSI, Data de Julgamento: 06/11/2018, T5 - QUINTA TURMA, Data de Publicação: DJe 22/11/2018) (grifou-se)

 

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RECURSOS ESPECIAIS. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. CONTRATAÇÃO E MANUTENÇÃO DE PESSOAL SEM A REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE DOLO E DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADO. RECURSOS PROVIDOS. 1. "A improbidade administrativa consiste na ação ou omissão intencionalmente violadora do dever constitucional de moralidade no exercício da função pública, tal como definido por lei" (Marçal Justen Filho in Curso de Direito Administrativo, 3ª ed. rev. e atual., São Paulo: Saraiva, 2008, p. 828). 2. Para que se configure a improbidade, devem estar presentes os seguintes elementos: o enriquecimento ilícito, o prejuízo ao erário e o atentado contra os princípios fundamentais (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência). 3. O ato de improbidade, na sua caracterização, como de regra, exige elemento subjetivo doloso, à luz da natureza sancionatória da Lei 8.429/92. 4. No caso dos autos, as instâncias ordinárias afastaram a existência de dolo, bem como de prejuízo ao erário, razão por que não há falar em ocorrência de ato de improbidade administrativa. 5. Recursos especiais providos. (STJ - REsp: 654721 MT 2004/0078515-0, Relator: Ministro BENEDITO GONÇALVES, Data de Julgamento: 23/06/2009, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: --> DJe 01/07/2009 LEXSTJ vol. 241 p. 107) (grifou-se)

Inclusive, no sentido de ser imprescindível a demonstração do dolo na conduta imputada como de improbidade, este Tribunal de Justiça segue o mesmo entendimento:

APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINAR DE ERRO MATERIAL NA SENTENÇA. ACOLHIDA. NÃO CONFIGURAÇÃO DOS ATOS ÍMPROBOS. ELEMENTO SUBJETIVO E DANO NÃO DEMONSTRADOS. NÃO CARACTERIZAÇÃO. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS INICIAIS. SENTENÇA MANTIDA. 1. Apesar de o processo ter como requerido a pessoa de José Erasmo da Silva, ex-Prefeito do Município de Cocal de Telha/PI, o magistrado condenou a parte autora ao pagamento de honorários ao advogado de Gervársio Barbosa. Apura-se, com efeito, a existência de erro material no dispositivo da sentença, visto que se refere ao advogado de parte estranha à relação jurídica processual. 2. Analisando a questão posta nos autos, é necessário destacar que quanto à característica de ato de improbidade administrativa, que cause prejuízo ao erário, é necessária a comprovação efetiva do dano real ao patrimônio público. Assim, para configuração destas hipóteses são necessários a existência de uma conduta ilegal do agente público, ativa ou omissiva, que, de forma dolosa, associado pela má-fé, enseje o prejuízo financeiro provado ao patrimônio público. 3. In casu, não é possível enquadrar a conduta do requerido na hipótese do artigo 10, X, da Lei 8.429/92 (X - agir ilicitamente na arrecadação de tributo ou de renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público), não havendo mais que se falar na aplicação do art. 11, II, da Lei 8.429/92 (II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício), porquanto tenha sido revogado pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021, a qual ser aplicada retroativamente para beneficiar o réu. 4. De igual sorte, também não ficou provado nos autos que os atos praticados pelo agente público tenham sido eivados de dolo, má-fé ou desonestidade, não estando demonstrando, de modo contundente, o elemento subjetivo do dolo. 5. Apelo conhecido e improvido. (TJPI - ApCiv 0000354-55.2015.8.18.0088 Relator: Des. Olímpio José Passos Galvão Data de Julgamento: de 20 a 27 de maio de 2022, da 3ª Câmara de Direito Público)

APELAÇÃO CÍVEL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NO MUNICÍPIO DE TERESINA. ARTIGOS. 10 E 11 DA LEI Nº. 8.429/92. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA. AUSÊNCIA DE DOLO E DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. [...] 3. Não se encontram demonstradas as violações aos artigos 10 e 11, da Lei de Improbidade Administrativa, uma vez que não resta caracterizada a conduta ou omissão dos requeridos a causar prejuízos ao erário municipal, nem sua intenção de obterem vantagem pessoal com referidas contratações. 4. Do Exposto e no mais que nos autos constam, voto pelo Conhecimento e Improvimento do recurso para manter a sentença fustigada em seus expressos termos. É o Voto. Instado a se manifestar, o Órgão do Parquet estadual, por seu representante, às fls. 356/357, manifestou desinteresse na ação. (TJ-PI - REEX: 00014155720138180140 PI, Relator: Des. José James Gomes Pereira, Data de Julgamento: 22/08/2019, 2ª Câmara de Direito Público).

 

DIREITO PÚBLICO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NO MUNICÍPIO DE TERESINA. ARTIGOS. 10 E 11 DA LEI Nº. 8.429/92. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA. AUSÊNCIA DE DOLO E DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. […] 2. Não se encontram demonstradas as violações aos artigos 10 e 11, da Lei de Improbidade Administrativa, uma vez que não resta caracterizada a conduta ou omissão dos requeridos a causar prejuízos ao erário municipal, nem sua intenção de obterem vantagem pessoal com referidas contratações. 3. Sentença mantida em reexame necessário e desprovimento do recurso ministerial à unanimidade. (TJ-PI - REEX: 00010795320138180140 PI, Relator: Des. Joaquim Dias de Santana Filho, Data de Julgamento: 07/12/2017, 6ª Câmara de Direito Público)

 

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICO POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVO. PRELIMINAR DE VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL, AMPLA DEFESA E CONTRADITÓRIO. REJEITADA. ATOS DE IMPROBIDADE CONSUBSTANCIADA NA CONTRATAÇÃO DE PESSOAL SEM CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE DOLO E PREJUÍZO AO ERÁRIO PÚBLICO. […] 3. Assim, é necessário ter em mente que a improbidade administrativa não se confunde com a ilegalidade ou com a irregularidade da conduta do agente público. A improbidade se revela uma espécie peculiar de ilegalidade praticada com intuito malsão do agente, quando atua com desonestidade, malícia, dolo ou culpa grave, a fim de propiciar enriquecimento ilícito próprio ou alheio, de causar prejuízo ao erário ou em afronta aos princípios da administração pública. 4. Esse entendimento se justifica na intenção de evitar punições contra atos apenas ilegais praticados por seus agentes como se fossem atos de improbidade. Assim, o Tribunal da Cidadania assevera que só adquire o caráter ímprobo a conduta que fere os princípios constitucionais da Administração Pública em razão do ato ser constituído de má-fé e caracterizada a conduta dolosa, não reputando adequado a punição do administrador que agiu de maneira inábil, sem a comprovação do dolo. 5. Outrossim, é necessária a existência do elemento subjetivo dolo para caracterização da improbidade administrativa para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 e, ao menos a culpa, para a hipótese do artigo 10 da Lei n. 8.249/92. 6. No caso concreto verifica-se que o Ministério Público juntou inquérito civil que investigou os mesmos fatos, tendo requerido ao então gestor, ora apelante, que disponibilizasse as folhas de pagamentos dos meses de abril a julho de 2008, o que foi atendendo pela administração. 7. Do cotejo desses documentos, como o próprio Ministério Público reconhece em seu relatório do inquérito (fls. 391/398), não é possível distinguir os servidores efetivos, comissionados e temporários. Portanto, em consonância com os princípios da razoabilidade e proporcionalidade e por não estar presente na conduta do apelante qualquer indício de improbidade, de má-fé ou de dolo e, também, não ter este causado prejuízo ao Município, nem mesmo dado azo ao enriquecimento ilícito, não se justifica a sua condenação por ato de improbidade. 8. Firme nesses fundamentos, acompanhando o parecer Ministerial de segundo grau, dou provimento ao recurso interposto, para julgar improcedente o pedido inicial, reformando totalmente a sentença. Sem custas e honorários. (TJ-PI - AC: 00000503020088180079 PI, Relator: Des. Hilo de Almeida Sousa, Data de Julgamento: 25/10/2018, 3ª Câmara de Direito Público).

 

Caberia, portanto, ao Poder Judiciário extrair dos autos se há prova de que o réu, ora apelante, na condição de ex-gestor de Cristino Castro, agiu com dolo, má-fé, na conduta a ele imputada.

Porém, destaque-se que a questão de fundo, conforme se demonstrou em documento de ID n. 2525728, p. 25/26, seria a alteração de datas nas notas fiscais de serviço avulso para a prestação de contas junto ao TCE. Entretanto, o órgão ministerial não comprovou o prejuízo experimentado pelo município em razão de tal conduta do prefeito, tampouco há nos autos manifestação da Corte de Contas nesse sentido, capaz de comprovar que, de fato, houve má-fé ou dolo específico do apelante.

 

Lado outro, mesmo deixando de prestar as respectivas contas tempestivamente, o fato é que o atraso na prestação de contas, não configura dolo específico, o qual requer que a conduta seja direcionada a um fim específico, a exemplo de lesar o erário. Frise-se, como exposto, que não basta para o tipo a mera culpa ou o dolo genérico, como alega o autor, ora recorrido. 

Assim, in casu, entendo que não ficou evidenciada a conduta dolosa da recorrente, o que gera a impossibilidade de se reconhecer a ocorrência de ato de improbidade administrativa. O autor/apelado não se desincumbiu do ônus de provar o fato constitutivo do seu direito, ante a ausência de comprovação do efetivo dano suportado pela Administração Pública com a suposta não apresentação temporânea das contas.

Destaque-se, por oportuno, que se antes da Lei n. 14.230/21, o STJ tinha o entendimento sobre a dispensabilidade de dolo específico em casos como o dos autos, hoje, diante da decisão do STF no julgamento do RE n. 843989, o dolo específico mostra-se essencial.

Inclusive, este Tribunal de Justiça vem adotando a aplicação da tese de necessidade de se comprovar a existência de dolo específico para o fim de caracterização de ato de improbidade administrativa:

EMENTA: PROCESSUAL CIVIL E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESENÇA DO ELEMENTO SUBJETIVO. APELO CONHECIDO E IMPROVIDO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA A QUO. 1) No caso em comento, o autor, alega que o requerido, enquanto gestor municipal, deixou de publicar os Relatórios de Gestão Fiscal e os Relatórios Resumidos de Execução Orçamentária, e que, isso teria colocado o município na condição de inadimplente junto ao CAUC (Cadastro Único de Convênio), bem como que o requerido não deixou nenhum documento que demonstrasse a publicação dos referidos relatórios, e que descumpriu, por omissão voluntária, a determinação legal de prestar contas com órgãos de controle, o que teria causado dano material e moral à Administração Pública. Pois bem, a probidade administrativa é um valor que deve ser observado pelo gestor público e consiste no dever de servir à Administração com honestidade, sem aproveitar os poderes ou facilidades decorrentes de suas funções, seja em proveito pessoal ou de outrem. A obrigação dos gestores públicos prestarem contas de sua administração é imperativo constitucional e representa, em sua essência, a própria qualidade democrática do Estado Brasileiro, na medida em que reflete a obrigatoriedade de probidade com a coisa pública. 2) No caso do ato de improbidade administrativa que importa em deixar de prestar contas (art. 11, VI, da Lei nº 8.429/92), é necessário a prova do elemento anímico dolo, ainda que genérico, vez que importa em violação aos princípios da Administração. 3) Por cediço, para a caracterização de atos de improbidade com base no preceito supratranscrito, revela-se essencial a demonstração do enriquecimento ilícito e do ato que atente contra os princípios da Administração Pública, associada ao dolo, como elemento subjetivo, não admitida a penalização na figura culposa. 4) No caso dos autos, além da inexistência de provas do enriquecimento sem causa ou de prejuízo ao erário, não se pode extrair o dolo, nem mesmo em sua natureza genérica, na demora protagonizada pelo ex-Prefeito. Não obstante o atraso na prestação de contas e entrega de documentos pelo ex-prefeito, quanto à sua gestão, vê-se que o requerido juntou aos autos documentos de que publicou os Relatórios Resumidos de Execução Orçamentária e os Relatórios de Gestão Fiscal referentes ao período em que esteve à frente da administração do Município de Campo Maior (PI), mesmo que em atraso, no dia 26 de abril de 2013. 5) As cópias de publicações do DJM, datadas de 26 de abril de 2013, dão conta da publicação dos relatórios (REEO e RGF) durante o período de janeiro de 2012 a dezembro do mesmo ano, malgrado o não cumprimento dos prazos da LRF (art. 52/54), corroborando a publicação dos citados relatórios, consta também na peça de defesa, certidão tirada do site do Tribunal de Contas Estadual confirmando a entrega da prestação de contas do exercício de 2012. Portanto, não é possível concluir que houve dolo ou má-fé de sua parte, ao ponto de caracterizar um ato de improbidade administrativa. Ademais, não restaram configurados nenhum dos outros tipos da Lei de Improbidade Administrativa. Para a correta subsunção ao tipo do artigo 11, tem-se por necessária a configuração do dolo genérico ou específico como elemento subjetivo, consistente no ímpeto consciente da prática do ato ímprobo, independentemente da consecução de um determinado resultado e da demonstração de dano para a Administração Pública ou de enriquecimento ilícito do agente. 6) Com essas considerações, voto pelo CONHECIMENTO E IMPROVIMENTO da apelação, mantendo a sentença a quo em todos os seus termos e fundamentos, conforme o parecer ministerial. É o voto. (TJ-PI - AC: 00010193420138180026, Relator: José James Gomes Pereira, Data de Julgamento: 25/03/2022, 2ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO).

DISPOSITIVO

Em face ao exposto, CONHEÇO da Apelação, no mérito, DAR-LHE PROVIMENTO, reformando a sentença recorrida para julgar improcedentes os pedidos autorais.

Sem condenação em custas e honorários, diante da inexistência de prova de má-fé.

É como voto.

 

DECISÃO

Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHEÇO da Apelação, no mérito, DAR-LHE PROVIMENTO, reformando a sentença recorrida para julgar improcedentes os pedidos autorais, sem condenação em custas e honorários, diante da inexistência de prova de má-fé, na forma do voto do Relator.

Participaram do julgamento os Excelentíssimos Desembargadores Des. Edvaldo Pereira de Moura, Des. Sebastião Ribeiro Martins e Des. Pedro de Alcântara da Silva Macêdo.

Acompanhou a sessão Presente a Exma. Sra. Dra. Teresinha de Jesus Moura Borges Campos- Procuradora de Justiça.

PLENÁRIO VIRTUAL DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, Teresina, data registrada no sistema.

DES. EDVALDO PEREIRA DE MOURA

RELATOR

DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

PRESIDENTE