TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ
ÓRGÃO JULGADOR : 5ª Câmara de Direito Público
Apelação Cível nº 0000247-67.2018.8.18.0100 (Vara Única da Comarca de Manoel Emídio-PI - PO-0000247-67.2018.8.18.0100)
Apelante: MARIA LUSIA DA SILVA
Advogados: Flávio Almeida Martins - OAB/PI Nº 3.161 e Outro
Apelado: MUNICÍPIO DE COLÔNIA DO GURGUÉIA-PI (Procuradoria Geral)
Relator: Des. Pedro de Alcântara da Silva Macêdo
EMENTA
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO - APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO DE COBRANÇA - SERVIDORA PÚBLICA – AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE - PROGRAMA DE MELHORIA DO ACESSO E DA QUALIDADE DA ATENÇÃO BÁSICA (PMAQ-AB) - LEI MUNICIPAL Nº 252/2015 - AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE CUMPRIMENTO DE METAS - BASE DE CÁLCULO DO ADICIONAL DE INSALUBRIDADE - AUSÊNCIA DE LEGISLAÇÃO LOCAL - SENTENÇA MANTIDA - RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.
1. Como é cediço, foi proposto um conjunto de estratégias de qualificação, acompanhamento e avaliação do trabalho das equipes de saúde, para integrar o programa de incentivo, estabelecendo-se o aumento do repasse de recursos do incentivo federal para os municípios participantes que obtiverem melhora no padrão de qualidade no atendimento;
2. Na hipótese, caberia à Apelante comprovar o cumprimento das metas pelo Município Apelado, bem como daquelas estabelecidas aos servidores, o que evidencia a necessidade de atingi-las, para fins de percepção do citado prêmio. Ressalta-se, por oportuno, que esse incentivo não se incorpora ao salário do servidor, posto que sua natureza jurídica é estritamente indenizatória, com base no art. 10 da Lei nº 252/2015;
3. Conclui-se, pois, que a Apelante não se desincumbiu do ônus processual previsto no art. 373, I, do CPC;
4. Em relação ao adicional de insalubridade, o Supremo Tribunal Federal reconheceu que no caso de omissão legislativa, o ente municipal deve utilizar o salário mínimo como base de cálculo, acrescentando que o indexador não pode ser substituído por decisão judicial;
5. Assim, até o advento de lei alterando a base de cálculo, o município pode adotar o salário-mínimo para esse propósito;
6. Recurso conhecido, mas improvido.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos os presentes autos em que são partes as acima indicadas, acordam os componentes da 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, à unanimidade, em CONHECER do presente recurso, porém, NEGAR-LHE PROVIMENTO, com o fim de manter a sentença vergastada, majorando-se, entretanto, os honorários sucumbenciais em 2% (dois por cento) sobre o valor fixado na origem, em conformidade com o §11 do art. 85 do CPC, sob condição suspensiva, nos termos do art. 98, §3º, do mesmo código, permanecendo inalterado os demais termos. Sem parecer de mérito do Ministério Público Superior. Transcorrido in albis o prazo recursal, certifique-se o trânsito em julgado do Acórdão e proceda-se à baixa do feito na Distribuição, na forma do voto do Relator.”
RELATÓRIO
Trata-se de Apelação Cível interposta por MARIA LUSIA DA SILVA, em face da sentença proferida pelo MM. Juiz de Direito da Vara Única da Comarca de Manoel Emídio/PI que julgou improcedente a Ação de Cobrança c/c Pedido de Tutela Provisória de Urgência (PO-0000247-67.2018.8.18.0100) ajuizada contra o MUNICÍPIO DE COLÔNIA DO GURGUÉIA-PI, e condenou a autora em custas e honorários advocatícios fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor da causa, sob condição suspensiva, por ser beneficiária da justiça gratuita.
A Apelante alega, em síntese, o direito à percepção da gratificação de produtividade e a aplicação da legislação federal quanto à fixação da base de cálculo do adicional de insalubridade. Ao final, pugna pelo conhecimento e provimento do recurso.
O Apelado, por sua vez, deixou transcorrer in albis o prazo para apresentar contrarrazões (Id. 7098182).
Registre-se que o Ministério Público Superior deixou de emitir parecer de mérito, pois entende desnecessária sua intervenção no feito (Id. 7969218).
É o relatório.
VOTO
1. Do juízo de admissibilidade.
Presentes os requisitos de admissibilidade, impõe-se conhecer do recurso.
Como não foram suscitadas preliminares, passo à análise do mérito recursal.
2. Do mérito.
Segundo consta da inicial, a Apelante alega que é servidora pública, admitida em 16 de abril de 2008, para ocupar o cargo de Agente Comunitário de Saúde e, desde o Decreto-Lei Nº 252/2015, percebia gratificação decorrente do Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Atenção Básica -PMAQ-AB, porém, a partir de janeiro de 2017, tal valor fora suprimido de sua remuneração.
Aduz ainda que o valor do adicional de insalubridade que ora recebe não é calculado sobre o salário base, como determina a legislação federal pertinente, fatos que a levaram a ajuizar a Ação de Cobrança nº 0000247-67.2018.8.18.0100, julgada improcedente em 1ª instância.
Visando melhor análise da matéria, destaco trecho da sentença proferida pela magistrada singular, a saber:
(…) A controvérsia apresentada pela autora refere-se ao pagamento de gratificação decorrente do Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Atenção Básica-PMAQ-AB e à base de cálculo do adicional de insalubridade e seus os reflexos econômicos daí derivados.(…)
Ainda que a requerente tenha recebido por algum tempo o valor da gratificação, tal fato, por si só, não implica que a municipalidade deva continuar realizando o pagamento. Isso porque tal verba não pode ser incorporada ao patrimônio da demandante, por expressa disposição legal, e, mês a mês deve-se ou, ao menos, dever-se-ia verificar a satisfação dos dois pressupostos acima mencionados.
A parte autora não comprovou que, nos meses seguintes, àqueles em que recebeu o prêmio o Município de Colônia do Gurguéia fora agraciado com o incentivo fiscal do Ministério da Saúde ou mesmo que atingiu as metas fixadas pelo ente público, caso estas existam. Os requisitos impostos pela Lei Municipal 252/2015 são fatos constitutivos do direito da autora e, na forma do art. 373, I, do CPC, cabe-lhe a prova de tais fatos. Não se desincumbiu de seu ônus probatório, logo o indeferimento deste pleito é de rigor.
Quanto ao pedido referente à base de cálculo do adicional de insalubridade, imperioso reconhecer que, nos termos da Súmula Vinculante nº 04, o salário mínimo não pode ser usado como indexador de base de cálculo de vantagem de servidor público ou de empregado, nem ser substituído por decisão judicial, salvo nos casos expressamente previstos na Constituição.
Verifica-se, diante do entendimento do STF, que é vedado ao Poder Judiciário fixar base de cálculo diversa às vantagens conferidas aos servidores públicos. Não é se impede, todavia, que se reconheça base de cálculo diversa, havendo expressa previsão legal. O que se busca evitar é o ativismo judicial, imiscuindo-se, o julgador, em funções que não lhe cabem. (…)
Sem a norma municipal, diga-se ainda, estipular, por sentença, base de cálculo diversa ao adicional de insalubridade, mesmo que atualmente seja utilizado o salário mínimo para tanto, seria contrariar o disposto na Súmula Vinculante nº 4, tal qual acima demonstrado. (...)
Em que pesem os argumentos trazidos, não assiste razão à Apelante.
Como é cediço, foi proposto um conjunto de estratégias de qualificação, acompanhamento e avaliação do trabalho das equipes de saúde, para integrar esse programa de incentivo, estabelecendo-se o aumento do repasse de recursos do incentivo federal para os municípios participantes que obtiverem melhora no padrão de qualidade no atendimento.
A princípio, cabe salientar que o Programa de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Atenção Básica (PMAQ-AB) foi instituído pela Portaria nº 1.654/2011, do Ministério da Saúde, in verbis:
Art. 1º - Fica instituído o Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Atenção Básica (PMAQ-AB), com o objetivo de induzir a ampliação do acesso e a melhoria da qualidade da atenção básica, com garantia de um padrão de qualidade comparável nacional, regional e localmente de maneira a permitir maior transparência e efetividade das ações governamentais direcionadas à Atenção Básica em Saúde.
A propósito, destaco os arts. 1º, 2º e 3º, da Lei Federal nº 2627/2015, que criou o prêmio de qualidade e inovação – PMAQ/AB no âmbito municipal, a saber:
Art. 1º A presente Lei cria no âmbito Municipal o Prêmio de Qualidade e Inovação - PMAQ/AB pago aos trabalhadores, equipes e gestão, que prestam serviço na Estratégia Saúde da Família no Município e dá outras providências.
Art. 2º O benefício será custeado pelo incentivo financeiro do PMAQ-AB (Programa de Melhoria do Acesso e Qualidade da Atenção Básica) repassado pelo Ministério da Saúde ao Município, segundo as metas e resultados previstos no §2º do Artigo 8º da Portaria 1.654/2011, do Ministério da Saúde, alcançados pelo Município.
Parágrafo Único. Caso houver a suspensão do recurso da equipe, por quaisquer motivos, ficará a gestão desobrigada de pagar o valor do prêmio, referente ao período correspondente.
Art. 3º A Equipe de saúde da Família, gestão com função institucional e Município, farão jus ao recebimento dos valores fixados no PMAQ-AB, uma vez que cumpridas as metas previstas nas Portarias 1.654/2011 e 1.645/2015, classificadas como “Acima da Média e Muito Acima da Média”, caso contrário o valor recebido ficará revertido para a Secretaria Municipal de Saúde para que seja aplicado na estruturação da Atenção Básica Municipal. (...)
Assim, com o intuito de instituir o Prêmio de Qualificação e Inovação PMAQ, o Município de Colônia do Gurguéia (Apelado) aprovou a Lei nº 252/2015. Nesse sentido, transcrevo o teor dos artigos 2º, 3º, 8º, 9º e 10, a seguir:
Art. 2º - O incentivo financeiro por equipe contratualizada, aqui denominado Prêmio de Qualidade e Inovação – PMAQ/AB, previsto no Programa de Melhoria do Acesso a Qualidade da Atenção Básica – PMAQ/AB será repassado pelo Ministério da Saúde ao município de Colônia do Gurguéia-PI, caso o mesmo atinja as metas e resultados previstos no § 2º ao Art. 8º da portaria GM/MS n 1.654, combinado com a portaria GM/MS nº 866/2012, que altera também as regras de classificação da certificação das equipes participantes do programa.
(...)
Art. 8º - Os valores correspondentes aos percentuais do Prêmio de qualidade e inovação PMAQ/AB serão repassados conforme repasse do Ministério da Saúde aos servidores do município que fizerem jus ao prêmio.
Art. 9º - Em caso de desistência ou afastamento do serviço ou não obtenção das metas, seja em qualquer circunstância, o servidor perderá o direito ao Prêmio de Qualidade e Inovação PMAQ/AB, sendo o valor do prêmio redividido entre seus pares.
Art. 10 - O Prêmio de Qualidade e Inovação PMAQ/AB em nenhuma hipótese incorpora ao salário do servidor, sendo a sua natureza jurídica estritamente indenizatória.
Conforme se extrai dos citados artigos da Lei Federal nº 2627/2015, o Prêmio de Qualidade e Inovação PMAQ-AB pressupõe o cumprimento de metas, tanto pela municipalidade contemplada quanto pela equipe de Saúde da Família.
Ademais, com base nos arts. 8º e 9º da Lei Municipal nº 252/2015, os valores correspondentes aos percentuais do prêmio em questão serão repassados de acordo com a transferência do Ministério da Saúde aos servidores do município que fizerem jus ao prêmio, sendo que em caso de desistência, afastamento do serviço ou não obtenção das metas, o servidor perderá o direito ao prêmio.
Na hipótese, caberia à Apelante comprovar o cumprimento das metas pelo Município Apelado, bem como daquelas estabelecidas aos servidores, o que evidencia a necessidade de atingi-las, para fins de percepção do citado prêmio.
Ressalte-se, por oportuno, que esse incentivo não se incorpora ao salário do servidor, posto que sua natureza jurídica é estritamente indenizatória, com base no art. 10 da Lei nº 252/2015.
Conclui-se, pois, que a Apelante não se desincumbiu do ônus processual previsto no art. 373, I, do CPC, o qual estabelece:
Art. 373. O ônus da prova incumbe:
I- ao autor, quanto ao fato constitutivo de seu direito;
II- ao réu, quanto à existência de fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito do autor.
Em relação ao adicional de insalubridade, o Supremo Tribunal Federal reconheceu que no caso de omissão legislativa, o ente municipal deve utilizar o salário mínimo como base de cálculo, acrescentando que o indexador não pode ser substituído por decisão judicial. Confira-se:
AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. ALEGADA AFRONTA À SÚMULA VINCULANTE N. 4. FIXAÇÃO DA BASE DE CÁLCULO DO ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. OMISSÃO LEGISLATIVA DO MUNICÍPIO. INDEXADOR QUE NÃO PODE SER SUBSTITUÍDO POR DECISÃO JUDICIAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. (Rcl 38128 AgR, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, julgado em 21/02/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-044 DIVULG 03-03-2020PUBLIC 04-03-2020).
Logo, como bem destacado pela magistrada singular, na ausência da norma municipal, definir “base de cálculo diversa ao adicional de insalubridade, mesmo que atualmente seja utilizado o salário mínimo para tanto, seria contrariar o disposto na Súmula Vinculante nº 4”.
Assim, até o advento de lei alterando a base de cálculo, o município pode adotar o salário-mínimo para esse propósito.
Nesse sentido, colaciono os seguintes julgados desta Corte de Justiça:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. PROGRAMA DE MELHORIA DO ACESSO E DA QUALIDADE DA ATENÇÃO BÁSICA (PMAQ-AB). MUNICÍPIO DE COLÔNIA DO GURGUÉIA/PI. LEI MUNICIPAL Nº 252/2015. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE CUMPRIMENTO DE METAS. BASE DE CÁLCULO ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. AUSÊNCIA DE LEGISLAÇÃO LOCAL. ENTENDIMENTO STF. 1. O Prêmio de Qualidade e Inovação PMAQ/AB condiciona-se ao recebimento de incentivo financeiro pago pelo Governo Federal, sendo imprescindível que o município atinja metas previamente determinadas, bem como à satisfação de metas a serem impostas aos respectivos servidores, o que não ficou demonstrado nos autos. 2. Com efeito, os requisitos impostos pela Lei Municipal 252/2015 são fatos constitutivos do direito da autora, ora Apelante, que não se desincumbiu de comprová-los, consoante disposto no art. 373, I, do CPC. 3. Noutro norte, consoante entendimento firmado pelo STF (SV-4), é vedado ao Poder Judiciário fixar base de cálculo diversa às vantagens conferidas aos servidores públicos, não se impedindo, entretanto, havendo expressa previsão legal, que se reconheça base de cálculo diversa, o que não se verifica no caso em comento. 4. Recurso conhecido, mas não provido. Sentença mantida. (TJPI | Apelação Cível Nº 00000242-45.2018.8.18.0100 | Relator: Des. Edvaldo Pereira de Moura | 5ª Câmara de Direito Público | Data de Julgamento: Plenário Virtual 03 a 10 de fevereiro de 2023)
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. SERVIDOR MUNICIPAL. PROGRAMA DE MELHORIA DO ACESSO E DA QUALIDADE DA ATENÇÃO BÁSICA (PMAQ-AB). MUNICÍPIO DE COLÔNIA DO GURGUÉIA/PI. LEI MUNICIPAL Nº 252/2015. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE CUMPRIMENTO DE METAS. I – Pagamento de incentivo financeiro referente ao Programa de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Atenção Básica (PMAQ-AB). II – Como se depreende dos artigos 2º, 3º, 8º, 9º e 10 da Lei Municipal nº 252/2015, o Prêmio Qualidade da Atenção Básica (PMAQ-AB) pressupõe o cumprimento de metas estabelecidas para o ente municipal e para a equipe de Saúde da Família. III – Os valores correspondentes aos percentuais do Prêmio de qualidade e inovação PMAQ/AB serão repassados conforme transferências do Ministério da Saúde para os servidores do município que fizerem jus ao prêmio. IV – Conforme a Lei Municipal nº 252/2015, em caso de desistência ou afastamento do serviço ou não obtenção das metas, seja em qualquer circunstância, o servidor perderá o direito ao Prêmio de Qualidade e Inovação PMAQ/AB, sendo o valor do prêmio redividido entre seus pares. V - Ausência de comprovação de cumprimento de metas. VI - Apelação Cível conhecida e desprovida. (TJPI | Apelação Cível Nº 0000240-75.2018.8.18.0100 | Relator: Des. Raimundo Eufrásio Alves Filho | 1ª Câmara de Direito Público | Data de Julgamento: Plenário Virtual 06 a 13 de maio de 2022)
APELAÇÃO CÍVEL. PRÊMIO DE QUALIFICAÇÃO E INOVAÇÃO PMAQ. CUMPRIMENTO DE METAS NÃO COMPROVADO. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. 1) Além disso, a autora afirma que preenche os requisitos previstos na Lei Municipal nº 252/2015, a fim obter a implementação em sua folha de pagamento da gratificação de 60% (sessenta por cento), bem como a condenação da requerida ao pagamento dos valores retroativos, a partir de janeiro de 2017. 2) Afirma que que a lei em comento, de fato, assegura o direito ao recebimento da gratificação de 60% (sessenta por cento) para os servidores profissionais Agentes Comunitários de Saúde, independente do vínculo, se por aprovação em concurso público/teste seletivo, consoante afirmado pela municipalidade demandada, como é o caso do autor, que aderiu ao Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade a Atenção Básica PMAQ-AB. 3) Com o fito de instituir o Prêmio de Qualificação e Inovação PMAQ no âmbito local, o município de Colônia do Gurguéia aprovou a Lei nº 252/2015. 4) Como se depreende dos artigos dos 2º, 3º e 4º, da Lei Federal 2627/2015, o Prêmio de Qualidade e Inovação PMAQ-AB pressupõe o cumprimento de metas tanto pelo município a ser contemplado quanto pela Equipe de saúde da Família. 5) Além disso, o artigo 8º da Lei municipal 252/15 dispõe que os valores correspondentes aos percentuais do Prêmio de qualidade e inovação PMAQ/AB serão repassados conforme repasse do Ministério da Saúde aos servidores do município que fizerem jus ao prêmio. 6) O artigo 9º do mesmo diploma legal municipal dispõe que “em caso de desistência ou afastamento do serviço ou não obtenção das metas, seja em qualquer circunstância, o servidor perderá o direito ao Prêmio de Qualidade e Inovação PMAQ/AB, sendo o valor do prêmio redivido entre seus pares”, o que deixa claro que o cumprimento de metas pelo servidor é requisito para o recebimento do citado prêmio. 7) Destarte, caberia a requerente/apelante comprovar o cumprimento das metas pelo município de Colônia/PI, bem como o cumprimento, pela própria recorrente, das metas estabelecidas aos servidores, conforme estabelecem os comandos legais supracitados. 8) Como é sabido, incumbe ao autor o ônus de provar o fato constitutivo de seu direito (Art. 373 do CPC), o que não ocorreu no presente caso. 9) Recurso conhecido e improvido. (TJPI | Apelação Cível Nº 0000239-90.2018.8.18.0100 | Relator: Des. Joaquim Dias de Santana Filho | 6ª Câmara de Direito Público | Data de Julgamento: Plenário Virtual 11 a 18 de fevereiro de 2022)
Portanto, forte nos argumentos expostos e firme na jurisprudência pertinente, impõe-se a manutenção da sentença em sua integralidade.
3. Do dispositivo.
Posto isso, CONHEÇO do presente recurso, porém, NEGO-LHE PROVIMENTO, com o fim de manter a sentença vergastada, majorando-se, entretanto, os honorários sucumbenciais em 2% (dois por cento) sobre o valor fixado na origem, em conformidade com o §11 do art. 85 do CPC, sob condição suspensiva, nos termos do art. 98, §3º, do mesmo código, permanecendo inalterado os demais termos.
Sem parecer de mérito do Ministério Público Superior.
É como voto.
Transcorrido in albis o prazo recursal, certifique-se o trânsito em julgado do Acórdão e proceda-se à baixa do feito na Distribuição.
DECISÃO
Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, em CONHECER do presente recurso, porém, NEGAR-LHE PROVIMENTO, com o fim de manter a sentença vergastada, majorando-se, entretanto, os honorários sucumbenciais em 2% (dois por cento) sobre o valor fixado na origem, em conformidade com o §11 do art. 85 do CPC, sob condição suspensiva, nos termos do art. 98, §3º, do mesmo código, permanecendo inalterado os demais termos. Sem parecer de mérito do Ministério Público Superior. Transcorrido in albis o prazo recursal, certifique-se o trânsito em julgado do Acórdão e proceda-se à baixa do feito na Distribuição, na forma do voto do Relator.”
Participaram do julgamento os Excelentíssimos Desembargadores Des. Sebastião Ribeiro Martins, Des. Pedro de Alcântara da Silva Macêdo e Dr. Raimundo Holland Moura de Queiroz- Juiz Convocado (Portaria/ Presidência nº 290/2023). Ausência justificada do Exmo. Des. Edvaldo Pereira de Moura.
Acompanhou a sessão Presente a Exma. Sra. Dra. Teresinha de Jesus Moura Borges Campos- Procuradora de Justiça.
PLENÁRIO VIRTUAL DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, realizada no dia 16 a 23 de junho de 2023.
Des. Pedro de Alcântara da Silva Macêdo
- Relator -
Teresina, 28/06/2023
0000247-67.2018.8.18.0100
Órgão JulgadorDesembargador PEDRO DE ALCÂNTARA MACÊDO
Órgão Julgador Colegiado5ª Câmara de Direito Público
Relator(a)PEDRO DE ALCANTARA DA SILVA MACEDO
Classe JudicialAPELAÇÃO CÍVEL
CompetênciaCâmaras de Direito Público
Assunto PrincipalAbono Pecuniário (Art. 78 Lei 8.112/1990)
AutorMARIA LUSIA DA SILVA
RéuMUNICIPIO DE COLONIA DO GURGUEIA
Publicação28/06/2023