PROCESSUAL CIVIL – APELAÇÃO – ATO DE IMPROBIDADE. PETIÇÃO INICIAL REJEITADA. RECURSO MINISTERIAL PROVIDO. 1) Há de ressaltar que, inclusive, o juiz de a quo, nos autos do processo nº entendeu pela inexistência de ato de improbidade, tendo em vista que as contas foram apresentadas ao TCE, embora com atraso. Conforme se extrai do arcabouço probatório coligido, em especial dos documentos de (ID 3923946, pág. 71 e ID 3923947, pág. 1), as contas vindicadas foram efetivamente prestadas, de acordo com o órgão com atribuições para apreciá-las, ainda que com atraso. 2) O atraso da prestação de contas, por si só, não é suficiente para caracterizar o ato de improbidade administrativa. Reveste-se desse caráter, porém, o retardo intencional, configurado com o dolo ou a má-fé do agente público. 3) A jurisprudência tem reconhecido situações tradutoras de dolo, no tipo de improbidade ora sub examine, quando, por exemplo, o atraso é consciente, com a inserção de documentação inidônea ou, ainda, quando as contas somente são ofertadas após a deflagração do procedimento judicial de improbidade administrativa. Nenhuma das situações foi provada na espécie. 4) Apelação conhecida e provida. Decisão: Acordam os componentes da Egrégia 6ª Câmara De Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, em dissonância com o opinativo ministerial de grau superior, VOTAR pelo conhecimento e provimento do recurso de apelação, de forma a julgar improcedentes os pedidos da inicial, na forma do voto do(a) Relator(a). (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0000403-88.2017.8.18.0068 - Relator: JOAQUIM DIAS DE SANTANA FILHO - 6ª Câmara de Direito Público - Data 17/07/2023 )

ÓRGÃO JULGADOR : 6ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0000403-88.2017.8.18.0068

REPRESENTANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI
APELANTE: FRANCISCO GERONCO

Advogado(s) do reclamante: MARCUS KALIL SOARES ALBUQUERQUE

APELADO: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

 

RELATOR(A): Desembargador JOAQUIM DIAS DE SANTANA FILHO

 

EMENTA

 

PROCESSUAL CIVIL – APELAÇÃO – ATO DE IMPROBIDADE. PETIÇÃO INICIAL REJEITADA. RECURSO MINISTERIAL PROVIDO.

1) Há de ressaltar que, inclusive, o juiz de a quo, nos autos do processo nº entendeu pela inexistência de ato de improbidade, tendo em vista que as contas foram apresentadas ao TCE, embora com atraso. Conforme se extrai do arcabouço probatório coligido, em especial dos documentos de (ID 3923946, pág. 71 e ID 3923947, pág. 1), as contas vindicadas foram efetivamente prestadas, de acordo com o órgão com atribuições para apreciá-las, ainda que com atraso.

2) O atraso da prestação de contas, por si só, não é suficiente para caracterizar o ato de improbidade administrativa. Reveste-se desse caráter, porém, o retardo intencional, configurado com o dolo ou a má-fé do agente público.

3) A jurisprudência tem reconhecido situações tradutoras de dolo, no tipo de improbidade ora sub examine, quando, por exemplo, o atraso é consciente, com a inserção de documentação inidônea ou, ainda, quando as contas somente são ofertadas após a deflagração do procedimento judicial de improbidade administrativa. Nenhuma das situações foi provada na espécie.

4) Apelação conhecida e provida.

 

Decisão: Acordam os componentes da Egrégia 6ª Câmara De Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, em dissonância com o opinativo ministerial de grau superior, VOTAR pelo conhecimento e provimento do recurso de apelação, de forma a julgar improcedentes os pedidos da inicial, na forma do voto do(a) Relator(a).

 

RELATÓRIO

Trata-se de recurso de APELAÇÃO – ID 3923947-PAG 61/72 interposto FRANCISCO GERONÇO, ex-Prefeito do Município de Porto/PI, contra a sentença proferida pelo juiz da Comarca, nos autos da AÇÃO CIVIL PÚBLICA, c/c Obrigação de Fazer, julgada procedente para condenar o apelante ao pagamento de multa civil no valor de cinco vezes a última remuneração percebida quando Prefeito Municipal; proibição de contratar com o poder público ou receber incentivos fiscais, pelo prazo de três anos; e decretação da suspensão dos direitos políticos por cinco anos, mais custas processuais.

O apelante alega, preliminarmente, que há litispendência, posto que e a presente lide possui objeto coincidente com a demanda de n° 0000109-36.2017.818.0068, que também tramita na comarca Porto/PI, ajuizada pelo Município de Porto/PI.

No mérito, afirma que “a presente ação civil de improbidade administrativa foi ajuizada pelo Parquet sob a alegação da existência de suposto ato de improbidade administrativa consistente na ausência de prestação de contas por parte do ora Apelante referentes aos meses de outubro a dezembro do ano de 2016, balancetes mensais dos referidos meses, bem como o balanço geral anual de 2016 junto ao órgão competente”.

Afirma que, “conforme claramente exposto na peça contestatória formulada pela parte ora Recorrente, a prestação de contas foi realizada, embora levemente extemporânea. Como assinalado nos autos, o Recorrente assumiu a gestão municipal em janeiro/2013, encerrando-se o mandato em dezembro/2017. Quando do final da sua gestão, após tomar conhecimento do novo gestor, passado o pleito eleitoral em outubro/2016, passou a tomar uma série de cuidados quanto aos atos de transição de governo”.

Alega que “apesar do atraso na realização da prestação de contas. o Recorrente encaminhou toda a documentação referente às prestações de contas referidas. Desse modo, reforçar-se que todos os balancetes foram encaminhados ao Tribunal de Contas do Estado do Piauí - TCE/PI, devendo ser afastado o cometimento de ato de improbidade administrativa”.

Assevera que “não é possível equiparar a ausência, de forma absoluta. de prestação de contas prevista como hipótese caracterizadora de ato de improbidade administrativa com a prestação extemporânea de contas”.

Destaca que, examinando o conjunto probatório, verifica-se que não houve comprovação de que o ex-prefeito tenha agido de forma dolosa, vez que o mero atraso na prestação de contas não tem o condão de caracterizar ato improbo lesivas aos princípios da administração pública. No caso, o Recorrente prestou as contas, mesmo fora do prazo devido, e teve a aprovação pelo Tribunal de Contas, o que mostra patente o descompasso com o art. 11. VI da LIA.

Com isso, requer que seja acolhida a preliminar de litispendência: e, caso seja ultrapassada esta última, que seja julgado procedente este recurso, a fim de que seja modificada a decisão de primeiro grau, ratificando a inexistência do cometimento de ato de improbidade administrativa.

Em contrarrazões, o Ministério Público requereu o improvimento do recurso de apelação (ID 3923948, pág. 11/39).

Instado a se manifestar, o Ministério Público Superior (ID 5061062) emitiu parecer opinando pelo conhecimento e provimento do recurso.

É o relatório.

 

VOTO

 

Presentes os pressupostos de admissibilidade do recurso, dele conheço. Passo então a analisar cada argumentação tecida no recurso veiculado.

  

1) DA ALEGADA LITISPENDÊNCIA.

 

Preliminarmente, o réu/apelante arguiu a litispendência com o processo nº 0000109-36.2017.818.0068.

Porém, como bem ressaltou o parquet nas contrarrazões, trata-se de ações com pedidos distintos, de forma que a presente demanda tem por objeto a obrigação de fazer, enquanto no processo nº 0000109-36.2017.818.0068 se busca a condenação do réu Francisco Geronço por ato de improbidade.

Nota-se que, embora o pedido da inicial da presente ação (ID 3923944) tenha sido para que fosse determinado ao réu Francisco Geronço que apresentasse a prestação contas junto ao Tribunal de Contas do Estado do Piauí (obrigação de fazer), o juiz de piso foi além na presente demanda, condenando o réu com sanções típicas de condenações por ato de improbidade.

Porém, esse equívoco do julgador não induz a litispendência da presente ação de obrigação de fazer com a ação nº 0000109-36.2017.818.0068, na qual o município de Porto/PI requer a condenação do réu por ato de improbidade, posto que o objeto da demanda é limitado pelo que se pleiteia na inicial.

Assim, não há que se falar em litispendência, razão pela qual não acolho a preliminar vindicada.

 

2) DO MÉRITO.

 

Em análise dos autos, restou evidenciado que o ora Apelado, quando na condição de prefeito do Município de Porto-PI, não prestou contas relativas aos meses de outubro, novembro e dezembro de 2016 no prazo legal.

O juiz de piso entendeu que:

 

“A conduta do réu, devidamente comprovada nos autos, se subsume com exatidão ao quanto previsto na norma do ar.11, VI, da Lei n°8.429/92 deixar de prestar contas quando obrigado a fazê-lo.”

 

Contudo, esse fato, por si só, não comprova o dolo genérico na atuação administrativa. Posto que não restou evidenciado nos autos elemento capaz de indicar que a conduta omissiva do réu teria sido de má-fé, com intenção de violar os princípios da administração pública.

Por conseguinte em face do conjunto probatório dos autos, não se afigura juridicamente possível fazer incidir as sanções previstas na Lei nº 8.429/92, apenas com base na circunstância de não prestação de contas, mormente quando não existem elementos probatórios capazes de demonstrar eventual prática de malversação do dinheiro público.

Isso porque a improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente, sendo indispensável, para a caracterização da conduta descrita no art. 11, VI, da Lei 8.429/92, que o procedimento do agente seja doloso, o que, in casu, não restou provado.

Corroborando a tese aqui esposada, colaciono jurisprudência firmada pelo Superior Tribunal de Justiça, no sentido de que, "para a configuração do ato de improbidade previsto no art. 11, inc. VI, da Lei n. 8.429/92, não basta o mero atraso na prestação de contas, sendo necessário demonstrar a má-fé ou o dolo genérico na prática de ato tipificado no aludido preceito normativo", in verbis:

 

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. OFENSA AO ART. 11 DA LEI 8.429/1992. AUSÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO. REVISÃO DAS CONCLUSÕES DO TRIBUNAL DE ORIGEM. INVIABILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. 1. A jurisprudência do STJ se firmou no sentido de que o ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei n. 8.429/1992 exige a demonstração de dolo, o qual, contudo, não precisa ser específico, sendo suficiente o dolo genérico ( AgRg no AREsp 673.946/RN, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 13/12/2016, DJe 19/12/2016). 2. No que diz respeito à configuração de ato de improbidade administrativa em razão do atraso na prestação de contas, esta Corte Superior já se posicionou no sentido de que não configura ato ímprobo o mero atraso na prestação de contas pelo gestor público, sendo necessário, para a adequação da conduta ao art. 11, VI, da Lei n. 8.429/1992, a demonstração de dolo, ainda que genérico, o que não ocorreu no caso. 3. No caso dos autos, a Corte a quo, embora tenha afirmado a ilegalidade na conduta da parte recorrente, não reconheceu a presença de conduta dolosa indispensável à configuração de ato de improbidade administrativa violador dos princípios da administração pública (art. 11 da Lei n. 8.429/1992). 4. Nesse contexto, a revisão de tal conclusão implicaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que é defeso na via eleita devido ao enunciado da Súmula 7 do STJ. 5. Agravo interno a que se nega provimento. (STJ - AgInt no REsp: 1767529 TO 2018/0002865-9, Data de Julgamento: 10/08/2021, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 13/12/2022)

 

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. OFENSA AOS ARTS. 10 E 11 DA LEI N. 8.429/1992. AUSÊNCIA DE LESÃO AO ERÁRIO E DOLO. REVISÃO DAS CONCLUSÕES DO TRIBUNAL DE ORIGEM. INVIABILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. 1. O STJ firmou jurisprudência segundo a qual, para a configuração dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10 da Lei n. 8.429/1992, não há necessidade da presença de dolo, sendo suficiente a existência de culpa grave e de dano ao erário, o que não ficou configurado no caso. 2. A jurisprudência do STJ também se orientou no sentido de que o ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei n. 8.429/1992 exige a demonstração de dolo, o qual, contudo, não precisa ser específico, sendo suficiente o dolo genérico. 3. Na compreensão de dolo genérico - vontade livre e consciente de praticar o ato -, há de se ressaltar que a Lei de Improbidade Administrativa - LIA não visa punir meras irregularidades ou o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé. 4. O entendimento adotado pelo Tribunal a quo não destoa da jurisprudência do STJ, pois foi categórico ao afirmar a ausência da nota qualificadora da má-fé (desonestidade) na conduta dos agentes, o que desconfigura o ato de improbidade a eles imputado, uma vez que não ficou caracterizada a fraude na licitação, mormente em razão da inexistência de comprovação de conluio entre os agentes para direcionar o certame licitatório. 5. A revisão dessa conclusão implicaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que é defeso na via eleita, ante o enunciado da Súmula 7 do STJ. 6. Agravo interno a que se nega provimento. (STJ - AgInt no REsp: 1746240 RS 2018/0033925-0, Relator: Ministro OG FERNANDES, Data de Julgamento: 22/06/2021, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 03/08/2021)

 

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. NÃO CARACTERIZAÇÃO DO ATO ÍMPROBO. REVISÃO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7 DO STJ. 1. Relativamente às condutas descritas na Lei n. 8.429/1992, esta Corte Superior possui firme entendimento de que a tipificação da improbidade administrativa, para as hipóteses dos arts. 9º e 11, reclama a comprovação do dolo e, para as hipóteses do art. 10, ao menos culpa do agente. 2. Na espécie, o Tribunal de origem consignou que não houve ato de improbidade administrativa por parte do demandado. 3. A modificação do entendimento firmado pelas instâncias ordinárias demandaria induvidosamente o reexame de todo o material cognitivo produzido nos autos, desiderato incompatível com a via especial, conforme teor da Súmula 7 do STJ. 4. Ademais, a orientação do Tribunal regional está em harmonia com a orientação desta Corte Superior de que "não configura ato ímprobo o mero atraso na prestação de contas pelo gestor público, sendo necessário, para a adequação da conduta ao art. 11, VI, da Lei n. 8.429/1992, a demonstração de dolo, ainda que genérico" (STJ, EDcl no AREsp 1.506.135/PE, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe de 17/3/2020), o que não ficou demonstrado nos autos. Nesse sentido: STJ, REsp 1.826/.379/PB, de minha relatoria, DJe de 24/9/2019; REsp 1.811.238/GO, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 5/9/2019. 5. Agravo interno a que se nega provimento. (STJ - AgInt no REsp: 1542310 RN 2015/0166048-9, Relator: Ministro OG FERNANDES, Data de Julgamento: 08/06/2021, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 17/06/2021).

 

Em recente julgado, esta 6ª Câmara de Direito Público adotou o citado entendimento do Superior Tribunal de Justiça:

 

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE. ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DOLO. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.

1. A Lei n. 8.429/1992 define, em seu artigo 11, inciso VI, que a ausência de prestação de contas é ato ímprobo. Porém, deve-se destacar que não é a simples ausência de prestação de contas, no prazo em que deveria ser apresentada, que implica na caracterização do ato de improbidade administrativa, sendo necessário aferir o motivo do atraso na prestação de contas e os efeitos decorrentes.

2. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça se firmou no sentido de que "para a configuração do ato de improbidade previsto no art. 11, inc. VI, da Lei n. 8.429/92, não basta o mero atraso na prestação de contas, sendo necessário demonstrar a má-fé ou o dolo genérico na prática de ato tipificado no aludido preceito normativo" (STJ - AgInt no REsp: 1767529 TO 2018/0002865-9, Data de Julgamento: 10/08/2021, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 13/12/2022).

3. Recurso conhecido e improvido.

Em Sessão Ordinária do Plenário Virtual, realizada no período de 31 de março a 10 de abril de 2023, da Egrégia 6ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO, presidida pelo Exmo. Sr. Des. Joaquim Dias de Santana Filho, ao apreciar o processo em epígrafe, foi proferida a seguinte decisão: “Acordam os componentes da Egrégia 6ª Câmara De Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, conhecer do recurso interposto para negar-lhe provimento, na forma do voto do(a) Relator(a).” Participaram do julgamento os Excelentíssimos Desembargadores, Exmo. Sr. Des. Joaquim Dias de Santana Filho, Exmo. Sr. Des. Erivan José da Silva Lopes e Exmo. Sr. Dr. Almir Abib Tajra Filho – Juiz Convocado/ Portaria (Presidência) nº 290/2023. Ausência justificada da Exma. Sra. Desa. Eulália Maria Ribeiro Gonçalves Nascimento Pinheiro. (Apelação nº 0000480-91.2014.8.18.0104).

 

Há de ressaltar que, inclusive, o juiz de a quo, nos autos do processo nº entendeu pela inexistência de ato de improbidade, tendo em vista que as contas foram apresentadas ao TCE, embora com atraso. Vejamos:

 

“O atraso da prestação de contas, por si só, não é suficiente para caracterizar o ato de improbidade administrativa. Reveste-se desse caráter, porém, o retardo intencional, configurado com o dolo ou a má-fé do agente público.

(…)

A jurisprudência tem reconhecido situações tradutoras de dolo, no tipo de improbidade ora sub examine, quando, por exemplo, o atraso é consciente, com a inserção de documentação inidônea ou, ainda, quando as contas somente são ofertadas após a deflagração do procedimento judicial de improbidade administrativa. Nenhuma das situações foi provada na espécie.

Assim, entendo o c. STJ que O mero atraso na prestação de contas não configura, por si só, ato de improbidade administrativa, sendo necessário demonstrar na conduta omissiva do agente político a presença do elemento subjetivo, consubstanciado no dolo genérico de burlar o comando legal. (AgInt no Agravo em Recurso Especial nº 1.143.533/PI (2017/0184833-0), 1ª Turma do STJ, Rel. Sérgio Kukina. DJe 28.06.2018).

(…)

De se desvelar, ainda, que parte das contas a serem prestadas invadiram a circunstância temporal de 2017, portanto já após o término do mandato do réu o que, longe de afastar-lhe a responsabilidade, também não impediria que o representante do autor se desincumbisse do indigitado mister. Perceba-se, por oportuno, que o demandante tenta tornar subjetiva a obrigação, recair na pessoa de Francisco Geronço, quando, em verdade, a obrigação de prestar as mencionadas contas seria impessoal, do alcaide ou do gestor da saúde, conforme o período.”

Adotou o sistema jurídico pátrio a teoria do órgão, concebida por Otto Gierke e segundo a qual o ato praticado pelo agente público seja ele investido regularmente ou ainda que apenas ostentando a aparência de agente público, deve ser imputado à pessoa jurídica de direito público à qual vinculado.

Referida teoria tem por um dos seus desideratos, justamente, buscar a responsabilização do Estado pelos atos praticados pelos seus agentes, materializando preceito republicano e democrático, a fim de evitar que os serviços e ações públicas não sofram soluções de continuidade pela alteração da pessoa do agente.

Por todo o exposto, julgo improcedentes os pedidos formulados na petição inicial para extinguir o processo, com resolução do mérito, nos termos do art.487, I, do código de Processo Civil.”

 

Conforme se extrai do arcabouço probatório coligido, em especial dos documentos de (ID 3923946, pág. 71 e ID 3923947, pág. 1), as contas vindicadas foram efetivamente prestadas, de acordo com o órgão com atribuições para apreciá-las, ainda que com atraso. O atraso da prestação de contas, por si só, não é suficiente para caracterizar o ato de improbidade administrativa. Reveste-se desse caráter, porém, o retardo intencional, configurado com o dolo ou a má-fé do agente público. A jurisprudência tem reconhecido situações tradutoras de dolo, no tipo de improbidade ora sub examine, quando, por exemplo, o atraso é consciente, com a inserção de documentação inidônea ou, ainda, quando as contas somente são ofertadas após a deflagração do procedimento judicial de improbidade administrativa. Nenhuma das situações foi provada na espécie.

Nesse sentido, conclui-se que não há como tipificar a conduta do apelado como improba em face de não se vislumbrar a omissão consciente eivada de desonestidade na ausência da prestação de contas, bem como não restou caracterizado o dolo genérico e má-fé, elementos exigidos para se adequar a conduta tipificada na Lei 8.429/92.

EX POSITIS, em dissonância com o opinativo ministerial de grau superior, VOTO pelo conhecimento e provimento do recurso de apelação, de forma a julgar improcedentes os pedidos da inicial.

É como voto.

Como consta da ata de julgamento, a decisão foi a seguinte: em Sessão Ordinária do Plenário Virtual, realizada no período de 30 de junho a 07 de julho de 2023, da Egrégia 6ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO, presidida pelo Exmo. Sr. Des. Joaquim Dias de Santana Filho, ao apreciar o processo em epígrafe, foi proferida a seguinte decisão: “Acordam os componentes da Egrégia 6ª Câmara De Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, em dissonância com o opinativo ministerial de grau superior, VOTAR pelo conhecimento e provimento do recurso de apelação, de forma a julgar improcedentes os pedidos da inicial, na forma do voto do(a) Relator(a).” Participaram do julgamento os Excelentíssimos Desembargadores, Exmo. Sr. Des. Joaquim Dias de Santana Filho, Exmo. Sr. Des. Erivan José da Silva Lopes e Exmo. Sr. Dr. Almir Abib Tajra Filho - Juiz Convocado (Portaria/ Presidência nº 290/2023). Ausência justificada: Exma. Sra. Desa. Eulália Maria Ribeiro Gonçalves Nascimento Pinheiro. Impedimento/Suspeição: não houve.

Acompanhou a sessão, a Exma. Sra. Dra. Lenir Gomes dos Santos Galvão, Procuradora de Justiça.

PLENÁRIO VIRTUAL DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, Teresina/PI, data registrada no sistema.

  

Des. Joaquim Dias de Santana Filho

Relator