poder judiciário 
tribunal de justiça do estado do piauí
 GABINETE DA Presidência do Tribunal de Justiça

PROCESSO Nº: 0755904-83.2023.8.18.0000
CLASSE: SUSPENSÃO DE SEGURANÇA CÍVEL (11556)
ASSUNTO(S): [Anulação]
REQUERENTE: ESTADO DO PIAUI
REQUERIDO: TRIBUNAL DE JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

EMENTA

PEDIDO DE SUSPENSÃO DE LIMINAR PROFERIDA EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DECISÃO QUE DETERMINOU A SUSPENSÃO DE CONTRATO DE GESTÃO COM ORGANIZAÇÃO SOCIAL PARA GERIR A NOVA MATERNIDADE. PEDIDO DE SUSPENSÃO DE LIMINAR FUNDAMENTADO NA LESÃO À ECONOMIA E SAÚDE PÚBLICA. RETARDAMENTO DE OPERACIONALIZAÇÃO DE OBRA RELEVANTE IMPEDE A AMPLIAÇÃO DE SERVIÇOS MÉDICOS E, POR CONSEQUÊNCIA, CAUSA RISCO À SAÚDE PÚBLICA. PARALISAÇÃO DE OBRAS IMPLICAM EM CUSTOS À ECONOMIA PÚBLICA. SUSPENSÃO DEFERIDA.

 1. O pedido de suspensão é incidente processual que autoriza o Presidente do Tribunal a subtrair a eficácia de decisão liminar ou de antecipação de tutela proferida por magistrado de primeiro grau “para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”. A concessão do pedido requer que esteja plenamente caracterizada a ocorrência de lesão a esses bens jurídicos difusos, “tendo em vista o caráter de excepcionalidade da medida”.

 2. Os Requerentes lograram evidenciar mais que satisfatoriamente o potencial risco de grave lesão à ordem econômica e à saúde estatais, caracterizada tanto no prejuízo financeiro (paralisação de obras, risco de prejudicialidade de investimentos) e dos serviços públicos a serem prestados (retardamento na expansão dos serviços médicos a serem desempenhados na nova maternidade).

 3. “A precaução impede a paralisação de obras, mormente em hipóteses como a presente, em que houve regular autorização administrativa para o início da construção, antecedida inclusive de audiência pública e de licença ambiental. Postura tão drástica poderia ocorrer somente após a constatação, estreme de dúvidas, de ilegalidade - desfecho que, em regra, se mostra possível somente após a devida instrução, com o decurso da tramitação completa do processo judicial originário. O atraso na construção ocasionaria o consumo de mais verbas por parte do governo local, em razão do aumento das despesas com pessoal, maquinário e fornecedores, conforme contrato celebrado sem a perspectiva de óbice às atividades. O Supremo Tribunal Federal e esta Corte, por diversas vezes, já reconheceram que a interrupção de obras públicas relevantes para a coletividade acarreta não só lesão à ordem, mas também à economia pública, por acarretar gastos extraordinários sem dotação orçamentária” (Precedente do Superior Tribunal de Justiça).

 4. Pedido de Suspensão de Liminar Deferido.

DECISÃO

Pedido de Suspensão de Liminar (id. 11653719) apresentado pelo Estado do Piauí em face da decisão do Juízo da 1ª Vara dos Feitos da Fazenda Pública proferida na Ação Civil Pública nº 0828762-17.2022.8.18.0140, proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ.

É oportuno esclarecer que a ação originária versa sobre as supostas ilegalidades cometidas pelo Requerente na condução do processo de contratação, na modalidade de Contrato por Gestão, da Organização Social ASSOCIAR PIAUIENSE DE HABILITAÇÃO, REABILITAÇÃO E READAPTAÇÃO – ASSOCIAÇÃO REABILITAR para gerir a nova Maternidade Evangelina Rosa.

A Exordial da ação consigna, em apertada síntese: que o procedimento de contratação da Organização Social foi eivado de irregularidades, tais como a ausência de submissão do contrato ao Conselho Estadual de Saúde, ofendendo a Lei Estadual n. 6.036/10; que inocorreu o chamamento público prévio à escolha da entidade de Organização Social, ofendendo o entendimento do Tribunal de Contas da União fixado no Acórdão n. 3239/13 sobre a questão; que a contratação violou o entendimento da Corte Suprema fixado nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1923, ao não observar os princípios da publicidade – haja vista que apenas fora publicado no sítio eletrônico oficial do Estado o percentual de 10% do estudo de viabilidade do contrato –, da impessoalidade – porquanto haveria indícios de que a Organização Social teria sido previamente escolhida antes mesmo do início do procedimento de contratação – e da isonomia – porque não foram asseguradas as mesmas condições de participação para das demais Organizações Sociais.

A decisão impugnada (id. 11653720) deferiu parcialmente a liminar vindicada em desfavor do Estado do Piauí para “suspender de imediato o Contrato n° 32/2022 em todos os seus termos, o bloqueio do pagamento de R$300.862,20 (trezentos mil e oitocentos e sessenta e dois reais e vinte centavos) a suspensão de qualquer outro valor a Associação Reabilitar referente ao Contrato n° 032/2022 e Prestação de contas do valor de R$ 18.370.265,67 (dezoito milhões, trezentos e setenta mil, duzentos e sessenta e cinco reais e sessenta e sete centavos) pagos a Associação Reabilitar até o julgamento do mérito da presente ação”.

Na oportunidade, o juízo singular consigna existir três pressupostos necessários para a contratação de Organização Social para prestação dos serviços de saúde, a saber: “primeiramente, que a Constituição, permite a participação de instituições privadas na prestação de saúde apenas ‘de forma complementar’, segundo a despeito da dispensa de licitação, nos termos do art. 24, XXXIV, faz-se mister necessário o chamamento público, o qual ficou consignado no Acórdão supra, que a não realização do aludido ato, deve ocorrer mediante processo administrativo expondo os fundamentos da não realização e terceiro, a imprescindibilidade do Conselhos de Saúde na tomada de decisões relativas à terceirização dos serviços de saúde, além de submissão aos princípios elencados no art. 37 da Constituição Federal”.

Em continuidade, o magistrado registra: que, “apesar da aparente legalidade da dispensa do chamamento ao público com base na referida legislação, tenho que, na hipótese não houve o devido atendimento as demais disposições legais atinentes a matéria”; que houvera formalização de convite para a ASSOCIAÇÃO REABILITAR “para manifestar interesse na formalização da parceria, sem qualquer publicidade do ato, tampouco houve processo administrativo justificando a dispensa do chamamento ao público em flagrante ofensa aos princípios da publicidade e impessoalidade”; que o contrato impugnado incorreu em ilegalidade “por não submeter à análise a deliberação do Conselho Estadual de Saúde, bem como a dispensa de chamamento ao público não ter obedecidos critérios objetivos previamente estabelecidos no Acórdão TCU 3239/2013”.

Ante a fundamentação e conclusão exposta, o Requerente propôs o presente pedido de suspensão de liminar, no qual alega, em resumo: que foi legalmente válida a dispensa de chamamento público ante a previsão legal do art. 9, parágrafo único, IV, da Lei n. 7.612/21, o qual autoriza a mencionada dispensa para contratação de serviços de saúde “que já tenham sido contratadas para contrato de gestão de serviço público pelo órgão que administra a respectiva política nesta Unidade Federada”; que, nesse sentido, destaca que “Associação Reabilitar na gestão de unidades de saúde no Estado do Piauí, ressaltando que há pelo menos 10 (dez) anos esta atua no Estado e vem obtendo resultados de êxito na gestão de unidades de saúde, como o Centro Integrado de Reabilitação – CEIR”; que houve obediência ao princípio da transparência, haja vista que todo o procedimento de contratação se encontra contido no Processo SEI nº 00012.021994/2021-00, totalmente público; que a motivação para dispensa do chamamento público foi caracterizada pela “urgencia na aquisicao de equipamentos imprescindíveis a manutenção dos setores da Nova Maternidade Evangelina Rosa, para suprir as demandas dos serviços, bem como investimentos necessários à execução dos serviços ofertados aliado a uma Gestao Administrativa eficiente”, consoante expressamente demonstrado no Ofício n. 6326/2021/SESAPI-PI/GAB/SUGAD/DUCCAE; que o feito também fora submetido ao crivo da PGE, da CGE e da SEFAZ, todos favoráveis à contratação.

Em continuidade, sustenta: que é desnecessária a prévia aquiescência do Conselho de Saúde para formalização de contratos administrativos, haja vista se tratar de órgão meramente consultivo; que a contratação obedeceu todos os critérios legais exigidos, sendo juridicamente válida e regular.

Por fim, pontua o Requerente: que “saltam aos olhos aos prejuízos que a liminar guerreada poderá causar à saúde e a economia pública, pois Sua Excelência, ao suspender in initio litis a execução do contrato administrativo 32/2022, protraiu sine die a inauguração e, ipso facto, o funcionamento de uma Maternidade que contará com nada menos que 280 (duzentos e oitenta) leitos, dos quais 95 (noventa e cinco) serão reservados ao atendimento de Unidade de Terapia Intensiva-PI”; que a paralisação da obra é um risco grave à economia pública, mormente quando considerado o elevado investimento superior à cem milhões de reais; que a nova maternidade, “da qual a população agora se verá privada, atenderá gestantes e bebês de alto risco com a oferta de serviços de saúde especializados e de alta complexidade, além de contar com um cartório de registro civil, posto de polícia e uma sala especial para o Serviço Atendimento às Mulheres Vítimas de Violência Sexual (SAMVVIS)”, sendo que o adiamento de sua operacionalização implica em severo risco de saúde pública; que a própria Organização Social já contratou equipamentos em valor superior ao importe de vinte milhões, os quais devem ser empregados na nova maternidade.

Junta documentos, dentre os quais se destaca: a decisão desafiada; o contrato administrativo n. 32/2022; a íntegra do processo de contratação; o ofício motivador da dispensa do chamamento público; os posicionamentos favoráveis da PGE e CGE; planilha de aquisição de equipamentos; exordial da ação originária.

É o que basta relatar. DECIDO.

O pedido de suspensão é incidente processual que autoriza o Presidente do Tribunal a subtrair a eficácia de decisão liminar ou de antecipação de tutela proferida por magistrado de primeiro grau “para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”, nos termos do art. 4º, caput, da Lei nº 8.437/92[1] e do art. 1º da Lei nº 9.494/97[2].

A concessão do pedido requer que esteja plenamente caracterizada a ocorrência de lesão a esses bens jurídicos difusos, “tendo em vista o caráter de excepcionalidade da medida” (art. 15 da Lei 12.016/2009[3] e art. 4º da Lei nº 8.437/1992).

Não são suficientes meras alegações de violação à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, pois os argumentos “devem vir seguidos por fatos perceptíveis de pronto, que lhe deem sustentabilidade, plausibilidade e verossimilhança”[4].

Pois bem.

No caso dos autos, observa-se que o ponto fulcral da demanda originária versa sobre a (ir)regularidade do procedimento de contratação, na modalidade de Contrato por Gestão, da Organização Social ASSOCIAÇÃO REABILITAR para gerir a nova Maternidade Evangelina Rosa, especialmente sobre os aspectos da: a) validade da dispensa do chamamento público; b) observância aos princípios da publicidade, isonomia e impessoalidade; e c) desnecessidade de deliberação do Conselho de Saúde para aprovação da pactuação do contrato.

Sob este aspecto, é conveniente destacar que, muito embora não seja a óptica de análise principal do pedido de suspensão de liminar – instrumento que, consoante já apontado, se volta especialmente para a averiguação da presença de risco de lesão aos bens tutelados pela legislação –, é devidamente indicada a realização de “breve incursão no mérito da demanda a fim de buscar sinais da plausibilidade do direito com vistas a evitar a manutenção de situações ilegítimas, ou seja, um juízo de delibação mínimo acerca da controvérsia principal”[5].

In casu, ao menos na superficial análise que permite o instituto da suspensão de liminar, é forçoso reconhecer que, aparentemente, os pressupostos essenciais elencados pela própria decisão do juízo singular foram observados.

Em relação ao primeiro ponto, o próprio magistrado registra a “aparente legalidade da dispensa do chamamento ao público”. Inclusive, ao se observar que Associação Reabilitar já participa na gestão de unidades de saúde no Estado do Piauíhá pelo menos 10 (dez), observa-se uma viabilidade legal na dispensa do chamamento público com fulcro no art. 9, parágrafo único, IV, da Lei n. 7.612/21, conforme se observa da leitura do dispositivo:

Art. 9° Fica o Estado do Piauí autorizado, nos moldes do artigo anterior, a celebrar com Organizações Sociais sem fins lucrativos que possuam certificado de entidade de assistência social na área da saúde (CEBAS) e tenham comprovada experiência de gestão de saúde no estado do Piauí, há pelo menos 10 (dez) anos, Contratos de Gestão dos imóveis onde se situam os hospitais e demais unidades de saúdes do estado do Piauí, com a prestação, em único instrumento, dos serviços de gestão e manutenção dos imóveis, fornecimento de equipamentos, bem como com a possibilidade de inclusão de quaisquer serviços, continuados ou não, que se façam necessários para a manutenção e boa prestação dos serviços públicos de saúde por esta Unidade da Federação.

Parágrafo único. A Administração Pública poderá dispensar a realização do chamamento público: (...)

IV - no caso de atividades voltadas ou vinculadas a serviços de educação, saúde e assistência social, desde que executadas por organizações da sociedade civil previamente credenciadas e que sejam ou que já tenham sido contratadas para contrato de gestão de serviço público pelo órgão que administra a respectiva política nesta Unidade Federada.

Inclusive, extrai-se aparente motivação na dispensa do chamamento pela Administração Pública da leitura do Ofício nº 6326/2021/SESAPI-PI/GAB/SUGAD/DUCCAE – o qual, importante frisar, se encontra disponível em processo de natureza pública –, o qual justifica a adoção da medida pela urgência de operacionalização da nova maternidade.

Neste ponto, importante se revela um adento: não compete, principalmente neste superficial juízo, uma análise da idoneidade e higidez da motivação apresentada pela Administração, mas tão somente a constatação de sua existência.

Noutro aspecto, afere-se que o procedimento de contratação se encontra inteiramente público nos autos administrativos do sistema eletrônico processual do Poder Executivo, revelando, ainda que minimamente, uma observância ao princípio da publicidade.

De semelhante maneira, nesta sucinta aferição, não se denota ofensa palpável aos princípios da isonomia e impessoalidade, eis que, sendo juridicamente viável o procedimento de dispensa de licitação e de chamamento público, também, ipso facto, legalmente possível a escolha direta de Organização Social para pactuação do Contrato de Gestão.

Por fim, em relação à necessidade de oitiva prévia do Conselho de Saúde, é oportuno realizar breve retrospecto sobre o significado do poder “deliberativo” do mencionado colegiado.

Em artigo científico, o Doutor em Saúde Pública e Professor Universitário Flávio Goulart[6] esclarece que o mencionado poder se limita meramente à realização de reflexões ou discussões no intuito de orientar a decisão a ser adotada. Veja-se:

A prerrogativa de deliberar, citada na Lei 8142/90, merece destaque especial. Segundo o dicionário Houaiss (2004), deliberar é verbo transitivo direto e indireto pronominal, que tem, entre suas acepções, decidir(-se), após reflexão e/ou consultas e ainda, empreender reflexões e/ou discussões sobre algo no intuito de decidir o que fazer.

Os fatos da vida real mostram que deliberação, na prática concreta dos conselhos de saúde, não se constitui exatamente como tomada de decisão autônoma e dotada de capacidade de produzir, por si só, transformações externas ao circuito onde foi gerada, enquadrando-se, talvez, na segunda acepção do dicionário (empreender reflexões e/ou discussões). Neste aspecto parece ocorrer grande distância entre a realidade, e mais ainda, entre o que dizem as leis e o que se depreende das práticas participativas reais do País, de um lado e, de outro, o pensamento (ou o desejo...) daqueles que estão imersos seja na formulação das idéias ou mesmo no cotidiano da participação social em saúde.

Com efeito, não é demais lembrar, a deliberação dos conselhos esbarra no dever da homologação por parte do Executivo, que tem fortes responsabilidades ditadas pelas leis e é submetido à vigilância do Legislativo, dos Tribunais de Contas e do Ministério Público, sob a égide, entre outros instrumentos legais e normativos, da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Um aspecto particular da área da saúde é que a referência ao poder deliberativo está presente tanto nas atribuições dos conselhos como das conferências de saúde (Lei 8142). É mais uma variável na equação, criando uma situação de triplicidade, pois afinal, este poder seria atribuído não só às plenárias das conferências, mas aos conselhos e também ao Executivo, sendo este último o único que o detém, de fato e de direito. Cumpre-se, assim, uma jocosa observação do cientista social espanhol Manuel Castells: eu participo , tu participas, nós participamos... eles decidem.

Imagino que tal poder deliberativo, associado que é a um conceito e uma práxis de autonomia, seja uma espécie de relíquia leninista, devidamente trazida à luz pelos reformadores da saúde no Brasil, derivada da formulação original do poder operário e suas funções ao mesmo tempo legislativas e executivas.

O uso contínuo e reiterado das expressões deliberação e poder deliberativo e o que delas decorrem sem dúvida acarreta expectativas dos membros do jogo participativo, que não podem tomar decisões de fato, já que do outro lado da mesa elas não deverão, mas sim poderão (ou não) serem cumpridas – e isso é de direito. Considerando que agora a condução dos conselhos tende a não mais pertencer ao gestor do SUS, dá-se que a homologação do Executivo deixa de ser realizada como compromisso para ser exercida como mera concessão, pois que o organismo onde é gerada se coloca fora do Executivo, não mais como seu componente, embora os defensores da referida condução externa às vezes utilizem este mesmo argumento para defender sua capacidade de decidir e influir nas políticas, como, aliás, afirmou textualmente em 2007 o atual presidente do Conselho Nacional de Saúde, o farmacêutico e líder sindical Francisco Batista Jr.

Na verdade, o elenco de atribuições dos conselhos de saúde, já definido na Resolução 333 do CNS deixa claro que deliberar (tomar decisões que impliquem em mudanças no sistema de saúde) pode não ser exatamente o que se sonha, pois seus atributos se referem a formular, mobilizar, fiscalizar, auto-regular-se, discutir, opinar, propor, exercer visão estratégica etc., conforme se depreende da leitura da quinta diretriz do referido documento normativo. Assim, no que está escrito, não há grande diferença entre os conselhos de saúde e das demais áreas de governo; as grandes diferenças são simbólicas, relativas à maneira como os participantes dos conselhos de saúde encaram suas funções.

O próprio CNS, em documento de 2003 reconhece que deliberações relativas à formulação de estratégias que pertençam à alçada privativa do Gestor (grifo do autor) necessitam ser homologadas, mediante sua transformação em ato oficial de governo. Além disso, acrescenta-se que apenas a organização interna e as eventuais articulações com os outros conselhos, com o Poder Legislativo e com outras instituições da sociedade, devem estar incluídas na autonomia conciliar, não dependendo da homologação para se realizarem. (...)

Se o verdadeiro e final poder de deliberação é atributo do Executivo, como afirmam e reafirmam as leis, outras tarefas, também nobres, podem e devem ser assumidas pelos conselhos, de acordo com o que está referido na Resolução 333 do CNS: formular, mobilizar, fiscalizar, auto-regular-se, discutir, opinar, propor, exercer visão estratégica.

Ora, diferente não poderia ser, haja vista que não se pode conceber que uma unidade componente e auxiliar de determinada Secretaria possa se sobrepor às decisões do Chefe da Pasta e, principalmente, do Executivo do ente, agentes públicos democraticamente eleitos e que podem ser efetivamente responsabilizados pelos órgãos de controle.

Assim, observa-se, neste raso aprofundamento sobre a temática, que inexiste ilegalidade ululante no procedimento de contratação conduzido pela Administração Pública.

Somada a estas questões meritórias, tem-se que os Requerentes lograram evidenciar mais que satisfatoriamente o potencial risco de grave lesão à ordem econômica e à saúde estatais, caracterizada tanto no prejuízo financeiro (paralisação de obras, risco de prejudicialidade de investimentos) e dos serviços públicos a serem prestados (retardamento na expansão dos serviços médicos a serem desempenhados na nova maternidade).

Sobre a questão, é oportuno destacar, consoante demonstrado pelo ente Requerente, a contratação ora impugnada não se limita à gestão do nosocômio, mas também à aquisição de equipamentos e contratação de pessoal, ambos elementos imprescindíveis para o próprio funcionamento do hospital.

Caso tais medidas não sejam adotadas, tornar-se-á a Nova Maternidade uma obra vazia e desprovida de efetiva funcionalidade pública, sendo, tão somente, um prédio abandonado e sem utilidade.

Nesse sentido, a Corte da Cidadania, já assinalou que a paralisação de obras – e, especialmente no presente caso, a inutilização de obra semiacabada - é medida drástica a ser adotada sempre com cautela, eis que apenas pode ocorrer quando constatada ilegalidade e, em regra, após o transcurso completo do processo judicial originário.

No mesmo julgado, o Superior Tribunal de Justiça ainda destacou os potenciais prejuízos econômicos que decorrem do mero atraso na construção e operacionalização de obras públicas relevantes. Veja-se:

AGRAVO INTERNO NA SUSPENSÃO DE LIMINAR E DE SENTENÇA. PARALISAÇÃO DE CONSTRUÇÃO DE VIADUTO IMPRESCINDÍVEL PARA A CONCLUSÃO DE OBRAS DO SISTEMA METROVIÁRIO DA REGIÃO METROPOLITANA DE SALVADOR/BA. DETERMINAÇÃO JUDICIAL QUE LESIONA GRAVEMENTE A ORDEM PÚBLICA. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO PRATICADO PELO PODER PÚBLICO QUE PREVALECE ATÉ PROVA DEFINITIVA EM CONTRÁRIO. HIPÓTESE ANTECEDIDA DA REGULAR AUTORIZAÇÃO ADMINISTRATIVA. ILEGALIDADE QUE NÃO PODE SER CONSTATADA ANTES DA TRAMITAÇÃO DA CAUSA ORIGINÁRIA. INTERESSE PÚBLICO PREJUDICADO. INTERRUPÇÃO DE OBRA PÚBLICA RELEVANTE PARA A COLETIVIDADE QUE ACARRETA TAMBÉM ACENTUADA LESÃO À ECONOMIA PÚBLICA. AUSÊNCIA DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA PARA GASTOS EXTRAORDINÁRIOS. ATRASO NA CONSTRUÇÃO QUE OCASIONARÁ O CONSUMO DE MAIS VERBAS, NÃO PREVISTAS PELO GOVERNO. DISCUSSÃO DE QUESTÕES REFERENTES AO MÉRITO DA CAUSA PRINCIPAL: IMPOSSIBILIDADE, SALVO SE IMBRICADAS COM OS REQUISITOS DA PRÓPRIA VIA SUSPENSIVA, VOCACIONADA A TUTELAR APENAS A ORDEM, A SAÚDE, A SEGURANÇA E A ECONOMIA PÚBLICAS. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. Espécie em que foi proferido ato judicial contra o Poder Público, para interromper as obras de implantação de elevado projetado para servir de retorno da Avenida Paralela e de acesso ao Bairro Stella Maris (Viaduto Stella Maris) - construção necessária para viabilizar a implantação da Linha 2 do sistema metroviário de Salvador/BA. 2. A interferência judicial ocorrida viola gravemente a ordem pública. A legalidade estrita orienta que, até prova definitiva em contrário, prevalece a presunção de legitimidade do ato administrativo (STF, RE n.º 75.567/SP, Rel. Min. DJACI FALCÃO, Primeira Turma, julgado em 20/11/1973, DJ de 19/4/1974, v.g.), cuja necessidade foi constatada pelo Poder Público em benefício do interesse coletivo. 3. A precaução impede a paralisação de obras, mormente em hipóteses como a presente, em que houve regular autorização administrativa para o início da construção, antecedida inclusive de audiência pública e de licença ambiental. Postura tão drástica poderia ocorrer somente após a constatação, estreme de dúvidas, de ilegalidade - desfecho que, em regra, se mostra possível somente após a devida instrução, com o decurso da tramitação completa do processo judicial originário. 4. O atraso na construção ocasionaria o consumo de mais verbas por parte do governo local, em razão do aumento das despesas com pessoal, maquinário e fornecedores, conforme contrato celebrado sem a perspectiva de óbice às atividades. O Supremo Tribunal Federal e esta Corte, por diversas vezes, já reconheceram que a interrupção de obras públicas relevantes para a coletividade acarreta não só lesão à ordem, mas também à economia pública, por acarretar gastos extraordinários sem dotação orçamentária. 5. A análise do fundo da causa originária, a princípio, não constitui atribuição jurisdicional da Presidência desta Corte, caso não seja imbricada com os requisitos da própria via suspensiva - vocacionada a tutelar apenas os preceitos previstos na legislação de regência. É possível um mínimo juízo de delibação sobre a questão meritória somente quando se confunde com o exame da violação da ordem, saúde, segurança ou economia públicas. No caso, o debate em primeiro grau (em que se discute a justa indenização a particulares por área desapropriada ou impactada pela obra) versa sobre controvérsia revestida de complexidade e que não se refere a tais bens, razão pela qual não pode ser apreciada no presente feito. 6. Agravo interno desprovido. (AgInt na SLS n. 2.282/BA, relatora Ministra Laurita Vaz, Corte Especial, julgado em 20/11/2017, DJe de 27/11/2017.)

Em julgado diverso e que pode ser analogicamente aplicável ao presente caso, o STJ reputou a existência de risco à ordem e economia públicas caracterizados na execução provisória de ação civil pública que, por nulidade, impede a execução de serviço público essencial e põe em risco investimento vultuoso do ente estatal. É o que se extrai:

AGRAVO REGIMENTAL NA SUSPENSÃO DE LIMINAR E DE SENTENÇA. GRAVE LESÃO À ORDEM E ECONOMIA PÚBLICAS. EXISTÊNCIA. PEDIDO DE SUSPENSÃO DEFERIDO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. I - Consoante a legislação de regência (v.g. Lei n. 8.437/1992 e n. 12.016/2009) e a jurisprudência deste Superior Tribunal e do c. Pretório Excelso, somente será cabível o pedido de suspensão quando a decisão proferida contra o Poder Público puder provocar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. II - Na hipótese, causa lesão à ordem e à economia públicas a decisão que permite a execução provisória de sentença em ação civil pública que reconheceu a nulidade das concessões dos serviços públicos de radiodifusão sonora e de sons e imagens da TV educativa UNESP e RÁDIO VÉRITAS, pois tal decisão, a uma, gera grave risco ao investimento custeado pelo erário na ordem de R$ 20.000.000,00 (vinte milhões de reais), e a duas, suspende serviço público relevante de conteúdo educacional e de pesquisas, de interesse dos alunos e professores da UNESP, bem como de toda a sociedade. Agravo regimental desprovido. (AgRg na SLS n. 1.706/SP, relator Ministro Felix Fischer, Corte Especial, julgado em 17/4/2013, DJe de 6/5/2013.)

Ainda, considerando que a gestão do nosocômio se inicia antes mesmo da conclusão da obra (como, já apontado, pela aquisição de equipamentos e contratação de pessoal), é certo que a dedução de repasses ou a suspensão da contratação possui o condão de causar prejuízo ao serviço essencial prestado, in casu, a saúde pública. Confira-se:

AGRAVO INTERNO NA SUSPENSÃO DE LIMINAR E DE SENTENÇA. RISCO DE GRAVE LESÃO À SAÚDE PÚBLICA DEMONSTRADO. SUBTRAÇÃO DE VALOR QUE PODE INVIABILIZAR O FUNCIONAMENTO DAS UNIDADES DE SAÚDE POR ELA ADMINISTRADA. ORGANIZAÇÃO SOCIAL QUE PRESTA SERVIÇO PÚBLICO. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. O deferimento de pretensão suspensiva é condicionado à indicação pelo Requerente, de forma manifesta, que a manutenção dos efeitos da medida judicial que se busca sustar acarreta grave e iminente lesão à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. 2. Risco de grave lesão à saúde pública demonstrado. Hipótese em que a subtração de quantia significativa (R$ 448.203,95) do valor mensal (R$ 2.014.883,10) destinado a organização social que presta serviço público pode inviabilizar o funcionamento das unidades de saúde por ela administrada. 3. Agravo interno desprovido. (AgInt na SLS n. 2.286/SP, relatora Ministra Laurita Vaz, Corte Especial, julgado em 29/11/2017, DJe de 5/12/2017.)

Na mesma linha, a suspensão abrupta do contrato na eminência da inauguração do hospital, implica, invariavelmente, em um dos dois prejuízos: a) retardamento dos potenciais serviços de saúde a serem prestados, lesionando a saúde pública; b) necessidade de contratações e aquisições emergenciais pelo ente público, causando elevação de custo e prejuízo à ordem econômica. Veja-se:

AGRAVO INTERNO NA SUSPENSÃO DE LIMINAR E DE SENTENÇA. TUTELA ANTECIPADA ANTECEDENTE. CONCORRÊNCIA PÚBLICA.  PARCERIA PÚBLICO PRIVADA. SERVIÇO DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA. CONTRATO ASSINADO COM PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS EM ANDAMENTO. DETERMINAÇÃO JUDICIAL DE SUSPENSÃO DA CONCORRÊNCIA E DO CONTRATO. LESÃO À ORDEM ECONÔMICA E ADMINISTRATIVA VERIFICADA. SLS ADMITIDA. REFORMA DA DECISÃO PROFERIDA REQUERIDA. VIA INADEQUADA. (…) 3. A cessação dos serviços públicos causará prejuízos à ordem pública e implicará necessidade de contratações emergenciais em detrimento da economia do município. 4. Danos à ordem pública e à economia pública configurados. Agravo interno improvido. (AgInt na SLS n. 2.912/RJ, relator Ministro Humberto Martins, Corte Especial, julgado em 11/11/2021, DJe de 24/11/2021.)

Reputa-se, em verdade, que o Exmo. Juízo singular deixou de observar diretrizes essenciais à análise dos atos administrativos de gestão e que se encontram delineadas na LINDB, conforme se observa:

Art. 21.  A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas. Parágrafo único.  A decisão a que se refere o caput deste artigo deverá, quando for o caso, indicar as condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos.

Art. 22.  Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados. § 1º  Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente.

Art. 23.  A decisão administrativa, controladora ou judicial que estabelecer interpretação ou orientação nova sobre norma de conteúdo indeterminado, impondo novo dever ou novo condicionamento de direito, deverá prever regime de transição quando indispensável para que o novo dever ou condicionamento de direito seja cumprido de modo proporcional, equânime e eficiente e sem prejuízo aos interesses gerais.

Inclusive, é importante frisar, o presente decisum não impõe nenhum óbice para que a apuração de eventual responsabilidade, ilegalidade ou prejuízo ao erário seja feito pelo órgão ministerial de forma posteriori, oportunidade em que o Ministério Público poderá buscar a responsabilização dos gestores eventualmente envolvidos.

Ocorre que, no presente momento, visando resguardar os interesses públicos consubstanciados na economia pública e na saúde pública, faz-se imperiosa a suspensão da decisão desafiada.

Em virtude do exposto, com fundamento no art. 4º da Lei nº 8.437/92 e 327 do RITJPI, defiro o pedido para determinar a suspensão da eficácia da decisão liminar proferida na Ação Civil Pública nº 0828762-17.2022.8.18.0140, tão somente nos seguintes pontos: a) suspensão do Contrato n° 32/2022 em todos os seus termos; b) bloqueio do pagamento de R$300.862,20 (trezentos mil e oitocentos e sessenta e dois reais e vinte centavos) e suspensão de pagamento de qualquer outro valor a Associação Reabilitar referente ao Contrato n° 032/2022.

Mantém-se, conforme expressamente consentido na Exordial do presente Pedido de Suspensão, o dever de prestação de contas da quantia de R$ 18.370.265,67 (dezoito milhões, trezentos e setenta mil, duzentos e sessenta e cinco reais e sessenta e sete centavos) já pagos a Associação Reabilitar.

Publique-se e intimem-se.

Comunique-se esta decisão ao juízo de origem.

Teresina/PI, 07 de junho de 2023.

Desembargador HILO DE ALMEIDA SOUSA

Presidente

[1] Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.

[2]Art. 1º Aplica-se à tutela antecipada prevista nos arts. 273 e 461 do Código de Processo Civil o disposto nos arts. 5º e seu parágrafo único e 7º da Lei nº 4.348, de 26 de junho de 1964, no art. 1º e seu § 4º da Lei nº 5.021, de 9 de junho de 1966, e nos arts. 1º, 3º e 4º da Lei nº 8.437, de 30 de junho de 1992.

[3] Art. 15.  Quando, a requerimento de pessoa jurídica de direito público interessada ou do Ministério Público e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, o presidente do tribunal ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso suspender, em decisão fundamentada, a execução da liminar e da sentença, dessa decisão caberá agravo, sem efeito suspensivo, no prazo de 5 (cinco) dias, que será levado a julgamento na sessão seguinte à sua interposição.

[4] STF, AgRg na SS Nº 1.296 - RJ 2003/0221901-0, Min. Edson Vidigal.

[5] AgInt na SLS n. 3.090/MG, relatora Ministra Maria Thereza de Assis Moura, Corte Especial, julgado em 15/3/2023, DJe de 27/3/2023.

[6]Acessado em http://idisa.org.br/site/documento_3570_0__sobre-o-poder-deliberativo-dos-conselhos-de-saude.html