EMENTA APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. NÃO COMPROVAÇÃO DO DOLO. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS INICIAIS. SENTENÇA MANTIDA. 1. Conforme recente decisão, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, fixou a tese de que é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO. 2. A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente. 3. O entendimento firmado na sentença recorrida está em harmonia com a orientação da jurisprudência no sentido de que para a caracterização do ato de improbidade administrativa, é necessária a comprovação de que o gestor público agiu com dolo ou de que a referida omissão causou efetivo prejuízo ao erário ou que pelo menos houve desvio das verbas públicas. 4. A despeito da prestação de contas não ter ocorrido como determina a lei, não se constatou qualquer prejuízo ao erário, restando afastada, assim, a configuração dos atos de improbidade administrativa, notadamente porque não se vislumbra qualquer intenção livre e consciente do ex-agente público no sentido de omitir-se do seu dever legal e, assim, prejudicar os futuros repasses de verbas públicas pelo Governo à Municipalidade, de modo que deve ser confirmada a sentença de primeiro grau. 5. Sentença mantida. Apelação conhecida e não provida. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0000115-61.2009.8.18.0088 - Relator: SEBASTIAO RIBEIRO MARTINS - 5ª Câmara de Direito Público - Data 03/07/2023 )

 

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. NÃO COMPROVAÇÃO DO DOLO. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS INICIAIS.  SENTENÇA MANTIDA.

1. Conforme recente decisão, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, fixou a tese de que é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO.

2. A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.

3. O entendimento firmado na sentença recorrida está em harmonia com a orientação da jurisprudência no sentido de que para a caracterização do ato de improbidade administrativa, é necessária a comprovação de que o gestor público agiu com dolo ou de que a referida omissão causou efetivo prejuízo ao erário ou que pelo menos houve desvio das verbas públicas. 

4. A despeito da prestação de contas não ter ocorrido como determina a lei, não se constatou qualquer prejuízo ao erário, restando afastada, assim, a configuração dos atos de improbidade administrativa, notadamente porque não se vislumbra qualquer intenção livre e consciente do ex-agente público no sentido de omitir-se do seu dever legal e, assim, prejudicar os futuros repasses de verbas públicas pelo Governo à Municipalidade, de modo que deve ser confirmada a sentença de primeiro grau.

5. Sentença mantida. Apelação conhecida e não provida.

 

ACÓRDÃO

 

Acordam os componentes da 5ª Câmara de Direito Público, do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHECER da Apelação, mas para, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo íntegra a sentença recorrida, pelos seus próprios fundamentos, em dissonância com o Ministério Público Superior, nos termos do voto do Relator.

 

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

Trata-se de Apelação Cível da sentença de Id. 709738 (págs. 156/160), oriunda da Vara Única da Comarca de Capitão de Campos - PI, nos autos de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa proposta pelo MUNICÍPIO DE BOQUEIRÃO DO PIAUÍ em face de GERVÁSIO BARBOSA.

A sentença, ora recorrida, julgou improcedente a ação de improbidade administrativa, com fundamento na inexistência de prova do efetivo dano ao erário municipal e, ainda, ausência de demonstração do dolo ou culpa grave.

Consignou o magistrado, em sentença, que “Inexiste nos autos prova acerca do elemento objetivo, ou seja, o efetivo dano ao erário municipal, e igualmente quanto ao elemento subjetivo, seja por dolo ou culpa grave. Assim, não havendo comprovação dos elementos objetivo e subjetivo, não há o que se falar em condenação por ato de improbidade que cause danos ao erário”.

Inconformado, o MUNICÍPIO DE BOQUEIRÃO DO PIAUÍ interpôs Apelação (Id 709737 - pág. 156). Em suas razões recursais alega, em síntese, que “foram carreados aos autos os documentos que comprovam a desídia e irresponsabilidade das gestões anteriores que não cumpriu com o dever moral e cívico existência do referido convênio, que comprovam a irregularidade da prestação de contas e por fim, a inscrição do município em cadastros de inadimplentes SIAFI e CADIN”. Sustenta que o ato ímprobo do ex-gestor está tipificado no art. 11, VI da Lei nº 8.429/92 (Lei da Improbidade).

Acrescenta que são notórios os prejuízos causados ao Município Autor em decorrência da não prestação de contas, haja vista o impedimento de firmar novos convênios bem como o abatimento no Fundo de Participação dos Municípios.

A parte requerida/apelada apresentou contrarrazões no Id 709737 - pág. 169. Aduz que deve-se distinguir o conceito de ilegalidade e improbidade, e que para configurar o ato ímprobo é necessária a existência do efetivo dano ao erário, o que defende inexistir nos autos.

O Ministério Público Superior manifestou-se pelo provimento do recurso, para reformar in totum a decisão atacada (Id. 3484831).

Determino a inclusão do feito em pauta virtual.

 

VOTO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

 I. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal objetivos (previsão legal, forma prescrita e tempestividade) e subjetivos (legitimidade, interesse e possibilidade jurídica), e, cumpridos os requisitos estabelecidos pelos artigos 1.010 e seguintes do Novo Código de Processo Civil, CONHEÇO do recurso interposto.

 II. PRELIMINARES

Não há preliminares para análise.

 III. MÉRITO

Trata-se de Apelação visando a reforma da sentença que julgou improcedente ação civil pública por improbidade administrativa proposta pelo  MUNICÍPIO DE BOQUEIRÃO DO PIAUÍ - PI em face de GERVÁSIO BARBOSA, ex-gestor do ente municipal.

A conduta ímproba que ensejou o ajuizamento da Ação Civil Pública atribuída ao réu seria ter deixado de prestar as contas referentes ao exercício de 2008, tornando “o município inadimplente com a consequente inscrição do mesmo no Cadastro Único de Convênio - CAUC, subsistema do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI”.

O Município Apelante pretende a condenação do apelado pelos atos de improbidade com aplicação das penalidades previstas no art. 11, VI da Lei 8.429/92. 

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seu artigo 37, caput, dispõe que: 

 Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:  

Toda e qualquer conduta de agente público de afronta aos princípios constitucionalizados que regem a atividade administrativa de satisfação do interesse público é reconhecida como ímproba. É dever dos agentes públicos a observância rigorosa da ordem jurídica em vigor, o que inclui todo o sistema de princípios orientadores da atividade da Administração Pública na consecução do interesse público, no que se compreende, por óbvio, o princípio da moralidade.

Marçal Justen Filho, após discorrer sobre o processo administrativo e a inovação proporcionada pelo art. 37, § 4º, da Constituição da República, definiu a improbidade administrativa:

“A improbidade administrativa consiste na conduta econômica eticamente reprovável praticada pelo agente estatal, consistente no exercício indevido de competências administrativas que acarrete prejuízo aos cofres públicos, com a frustração de valores constitucionais fundamentais, visando ou não a obtenção de vantagem pecuniária indevida para si ou para outrem, que sujeita o agente a punição complexa e unitária, de natureza penal, administrativa e civil, tal como definido em lei. (...)

Os arts. 9º, 10 e 11 contemplam o elenco de atos configuradores de improbidade administrativa, organizando-os em três grupos, tal como exposto: 

Improbidade administrativa: por enriquecimento ilícito, por prejuízo ao erário, por atentado contra os princípios fundamentais”. (Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005, pp. 686 e 688)

Com o intuito de salvaguardar a moralidade, foram criados alguns instrumentos na legislação brasileira, dentre os quais destacam-se: Ação Popular, Ação Civil Pública de Improbidade, Controle Externo Exercido pelos Tribunais de Contas e Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs).

Diante disso, também foi criada a Lei nº 8.492, de 02 de junho de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa), recentemente alterada pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021, que regulamentou o disposto no art. 37, § 4º, da Constituição Federal de 1988, objetivando impor sanções aos agentes públicos que, por ação ou omissão, violem os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, lealdade às instituições e notadamente: a) importem enriquecimento ilícito (art. 9º); b) causem prejuízo ao erário (art. 10); c) atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11) compreendida nesse tópico a lesão à moralidade administrativa.

Para aplicação das sanções acima descritas, é necessária além da presença da conduta, do resultado e do nexo causal, para responsabilização do agente público, a presença do elemento subjetivo (dolo), não sendo admitido confundir com simples ilegalidade, tampouco a atribuição de responsabilidade objetiva em sede de improbidade administrativa.

Em recente decisão, em 18/08/2022, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, apreciando o tema 1.199 da repercussão geral, deu provimento ao recurso extraordinário para extinguir a ação, e, por maioria, o Tribunal acompanhou os fundamentos do voto do Ministro Alexandre de Moraes (Relator). Na sequência, por unanimidade, foi fixada a seguinte tese: 

"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

Assim, é preciso que se destaque que, a partir do entendimento da Corte Suprema, apenas a forma dolosa se aplica aos tipos de improbidade administrativa, especificamente os atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º, Lei nº 8.492/92), causem prejuízo ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92) e atentem contra os princípios da administração pública (art. 11, Lei nº 8.492/92), não havendo mais que se falar na forma culposa, anteriormente admitida com relação a atos que causem lesão ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92), sendo esta uma das principais mudanças promovidas pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021.

Por sua vez, a caracterização da conduta ímproba que contraria os princípios da administração pública (art. 11, da Lei nº 8.492/92), não obriga a demonstração de dano ao erário ou de enriquecimento ilícito, não prescindindo, em contrapartida, da demonstração de dolo, ainda que genérico.

Não há, pois, responsabilidade objetiva em relação aos atos de improbidade. Da mesma forma, a inversão do ônus da prova não se aplica a esses casos, ou seja, quem ingressa com a ação deve provar o dolo do agente, provar que além de ter ferido os princípios da administração pública o fez com um mínimo de má-fé que revele um comportamento desonesto.

Cabe, portanto, ao Poder Judiciário extrair dos autos se há prova de que o Apelado, na condição de ex-gestor do Município, agiu com dolo, com má-fé, também não bastando para o tipo a mera culpa.

Como elemento essencial para o enquadramento das condutas descritas pelo Município como ímprobas, é necessária a caracterização do dolo específico, além do enquadramento em uma das situações dos seus incisos, não podendo o ato narrado ser inserido de forma genérica no artigo 11 como violador dos princípios da Administração Pública.

O Apelante pretende o enquadramento das condutas dos requeridos nas hipóteses do artigo 11, incisos VI da Lei 8.429/92, que assim dispõe:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: 

(...)

VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades;

A Lei Complementar 131, de 27 de maio de 2009, alterou a redação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) no que se refere à transparência da gestão fiscal, inovando ao determinar a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Sendo assim, não pode o administrador público negligenciar na adoção das medidas acima, porquanto atinge diretamente o direito do cidadão de amplo acesso aos gastos públicos, senão vejamos pela leitura do dispositivo da LRF:

Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.

Na sentença alvo deste recurso, o magistrado de primeira instância, após análise das manifestações e documentos juntados pelas partes, todavia, não vislumbrou a existência do elemento subjetivo na conduta, assim ressaltando:

“(...) Porém, a ausência de prestação de contas, por si só, não configura ato de improbidade.

Embora seja sabido que para a configuração de ato de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública, é dispensável a comprovação de efetivo prejuízo aos cofres públicos, é necessária a comprovação do dolo, ao menos genérico, inexigível o dolo específico. No entanto, não há provas quanto ao elemento subjetivo

(...)

Ausente a comprovação da existência do dolo genérico, não há o que se falar em condenação por ato de improbidade administrativa que atentem contra os princípios da administração pública”.

 

Com efeito, a alteração da Lei nº 8.429/92 pela Lei nº 14.230/21 que modificou consideravelmente a Lei de Improbidade Administrativa, estabelece que para a configuração do ato ímprobo com base nos tipos descritos na legislação é exigida, agora, a demonstração de intenção dolosa. Como já dito, o dolo, em alguns incisos, é o específico, conforme o artigo 1º, § 2º da nova lei que diz: "deve estar devidamente demonstrado a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente".

A jurisprudência pátria tem afastado, também, em lides semelhantes, a prática de ato de improbidade por ausência de demonstração do elemento volitivo, notadamente quando o gestor deixa de prestar regularmente as contas, ou as presta extemporaneamente, senão vejamos:

APELAÇÃO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONVÊNIO. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS PELO EX-PREFEITO MUNICIPAL. IMPROBIDADE. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE DOLO E DE COMPROVAÇÃO DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. ÔNUS DA PROVA. IMPROCEDÊNCIA. SENTENÇA MANTIDA. A mera irregularidade ou falta de prestação de contas de convênio celebrado não é capaz, por si só, de caracterizar o ato de improbidade administrativa, sendo necessária a comprovação de que o gestor público agiu com dolo ou de que a referida omissão causou efetivo prejuízo ao erário ou que pelo menos houve desvio das verbas públicas. A irregularidade na prestação de contas, por não presumir a ocorrência de dano, demanda também prova inequívoca do prejuízo alegado para que haja a condenação de ex-prefeito ao ressarcimento de dano ao erário. (TJ-MG - AC: 10073110029292001 MG, Relator: Ângela de Lourdes Rodrigues, Data de Julgamento: 17/08/2017, Câmaras Cíveis / 8ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 11/09/2017)

 

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS DA CÂMARA MUNICIPAL DE JUTAÍ. EXTINÇÃO DO PROCESSO COM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. AUSÊNCIA DA COMPROVAÇÃO DE DOLO E MALVERSAÇÃO DAS VERBAS PÚBLICAS OBJETO DA PRESTAÇÃO DE CONTAS. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. 1. A Lei n. 8.429/1992 define, em seu artigo 11, inciso VI, que a ausência de prestação de contas é ato ímprobo. Porém, deve-se destacar que não é a simples ausência de prestação de contas, no prazo em que deveria ser apresentada, que implica na caracterização do ato de improbidade administrativa, sendo necessário aferir o motivo do atraso na prestação de contas e os efeitos decorrentes; 2. No caso dos autos, a sentença a quo não consignou nenhum fato que pudesse dar ensejo ao entendimento de que o réu extrapolou o prazo da prestação de contas com o intuito de locupletar-se, de alguma forma, de seu ato omissivo; 3. De acordo com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, "para a configuração do ato de improbidade previsto no art. 11, inc. VI, da Lei n. 8.429/92, não basta o mero atraso na prestação de contas, sendo necessário demonstrar a má-fé ou o dolo genérico na prática de ato tipificado no aludido preceito normativo" (STJ, AgRg no REsp 1.223.106/RN); 4. Nesse sentido, conclui-se que não há como tipificar a conduta do apelado como ímproba em face de não se vislumbrar a omissão consciente eivada de desonestidade na ausência da prestação de contas, bem como não restou caracterizado o dolo genérico e má-fé, elementos exigidos para se adequar a conduta tipificada na Lei 8.429/92; 5. Sentença de improcedência mantida; 6. Recurso conhecido e improvido. (TJ-AM - AC: 00001851920138045200 Jutai, Relator: Onilza Abreu Gerth, Data de Julgamento: 23/05/2022, Segunda Câmara Cível, Data de Publicação: 23/05/2022).

 

Assim, para a tipificação da conduta é necessário que o agente dolosamente deixe de prestar contas, ou seja, a simples omissão ou a realização de forma parcial ou incompleta não tem o condão de caracterizar o ato ímprobo. Na hipótese em exame, não ficou demonstrada a presença do dolo, de modo que se torna inviável a condenação do requerido.

Portanto, a despeito da prestação de contas não ter ocorrido como determina a lei, não se constatou qualquer prejuízo ao erário, restando afastada, assim, a configuração dos atos de improbidade administrativa, notadamente porque não se vislumbrou qualquer intenção livre e consciente do ex-agente público no sentido de omitir-se do seu dever legal e, assim, prejudicar os futuros repasses de verbas públicas pelo Governo à Municipalidade, de modo que deve ser confirmada a sentença de primeiro grau.

IV. DISPOSITIVO

Em face ao exposto, CONHEÇO da Apelação, mas para, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo íntegra a sentença recorrida, pelos seus próprios fundamentos, em dissonância com o Ministério Público Superior.

É como voto.

Des. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

 

Relator

 

Teresina, 30/06/2023