EMENTA APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI Nº 14.230/2021. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. APLICAÇÃO RETROATIVA. IMPOSSIBILIDADE. TEMA N° 1.199 DO STF. REPERCUSSÃO GERAL. TESE FIXADA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. 1. In casu, o magistrado primevo optou por reconhecer a retroatividade da norma mais benéfica na presente Ação de Improbidade Administrativa, aplicando o novo regime prescricional previsto na Lei n° 14.230/2021, que altera a Lei n° 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa). 2. Não obstante, acerca da (ir)retroatividade das disposições da Lei nº 14.230/2021, foi reconhecida a repercussão geral do Tema n° 1.199 do STF, que possui a seguinte tese fixada “(...) 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”. 3. Dada a perfeita subsunção do caso à tese fixada, concluo pela irretroatividade do regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021. 4. Apelação conhecida e integralmente provida. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0800008-55.2017.8.18.0103 - Relator: SEBASTIAO RIBEIRO MARTINS - 5ª Câmara de Direito Público - Data 29/05/2023 )

 

 

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI Nº 14.230/2021. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. APLICAÇÃO RETROATIVA. IMPOSSIBILIDADE. TEMA N° 1.199 DO STF. REPERCUSSÃO GERAL. TESE FIXADA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. 

1. In casu, o magistrado primevo optou por reconhecer a retroatividade da norma mais benéfica na presente Ação de Improbidade Administrativa, aplicando o novo regime prescricional previsto na Lei n° 14.230/2021, que altera a Lei n° 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa). 

2. Não obstante, acerca da (ir)retroatividade das disposições da Lei nº 14.230/2021, foi reconhecida a repercussão geral do Tema n° 1.199 do STF, que possui a seguinte tese fixada “(...) 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”. 

3. Dada a perfeita subsunção do caso à tese fixada, concluo pela irretroatividade do regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021. 

4. Apelação conhecida e integralmente provida.

 

 

ACÓRDÃO

 

 Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHECER da Apelação e DAR-LHE PROVIMENTO, afastando o reconhecimento da prescrição intercorrente, bem como determinando que os presentes autos voltem ao juízo a quo para regular processamento do feito e apreciação do mérito da Ação de Improbidade Administrativa, na forma do voto do Relator.

 

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

Trata-se de Apelação Cível (ID. 7781076), que foi interposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL, que é autor da demanda, contra Sentença de lavra do MM. Juiz de Direito da Vara Única da Comarca de Cristino Castro-PI (ID. 7781074), proferida nos autos da Ação de Improbidade Administrativa, que reconheceu a prescrição intercorrente, nos termos do o art. 23, caput, da Lei 8.429/92 (com a redação dada pela Lei 14.230/2021), extinguindo o processo com resolução do mérito. Sem custas. Sem honorários advocatícios. 

Nas Razões Recursais (ID. 7781076), o MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL alega que, para compreensão da norma que deve ser aplicada ao caso, deve-se discutir sobre o direito intertemporal. Aduz, então, que não seria possível reconhecer a prescrição intercorrente na presente ação, uma vez que inexiste previsão legal no sentido de que a Lei 14.230/2021 iria retroagir, sendo a regra irretroatividade das normas, aplicando-se a retroatividade da lei benéfica apenas em matéria penal. Argumenta, também, que o princípio da retroatividade de norma mais benéfica (artigo 5º, inciso XL, e artigo 37, §4º da CF) aplica-se de forma diferenciada no campo do direito administrativo sancionador, que não busca primariamente a reprovabilidade de condutas ilícitas, sob a perspectiva retrospectiva, mas, ao contrário, constitui modelos normativos que tutelam bens jurídicos públicos (interesses públicos), de forma prospectiva, valorando em grau superior a prevenção, dissuasão e repressão de atos ilícitos, exigindo que a retroatividade seja disciplinada expressamente pela lei. Desse modo, requer que o presente recurso seja conhecido e integralmente provido, reformando-se o entendimento do juízo a quo.

Contrarrazões de EDISIO ALVES MAIA (ID. 7781079). Sustenta que o princípio da retroatividade de norma mais benéfica (artigo 5º, inciso XL, e artigo 37, §4º da CF) aplica-se de forma diferenciada no campo do direito administrativo sancionador, que não busca primariamente a reprovabilidade de condutas ilícitas, sob a perspectiva retrospectiva, mas, ao contrário, constitui modelos normativos que tutelam bens jurídicos públicos (interesses públicos), de forma prospectiva, valorando em grau superior a prevenção, dissuasão e repressão de atos ilícitos, exigindo que a retroatividade seja disciplinada expressamente pela lei. Pleiteia a manutenção da sentença em todos os seus termos.

O recurso foi recebido em duplo efeito (ID. 8610473).

Instado a se manifestar, o Ministério Público Superior, nos termos do art. 17,  §3º, da Recomendação n° 057/2017 do CNMP, devolveu os autos apenas reiterando as Razões Recursais ofertadas, uma vez que atua como parte no juízo a quo (ID. 9456867). 

Este o relatório.

 

VOTO

I. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE 

Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal e, cumpridos os requisitos estabelecidos pelo artigo 1.010 e seguintes do Código de Processo Civil, CONHEÇO da Apelação interposta.

II. PRELIMINARES

Não há preliminares alegadas pelas partes.

III. MÉRITO

Conforme previamente relatado, o Ministério Público Estadual insurge-se em face da sentença que reconheceu a prescrição intercorrente, nos termos do art. 23, caput, da Lei 8.429/92 (com a redação dada pela Lei 14.230/2021), extinguindo o processo com resolução do mérito.

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seu artigo 37, caput, dispõe que: 

 Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:  

Toda e qualquer conduta de agente público de afronta aos princípios constitucionalizados que regem a atividade administrativa de satisfação do interesse público é reconhecida como ímproba. É dever dos agentes públicos a observância rigorosa da ordem jurídica em vigor, o que inclui todo o sistema de princípios orientadores da atividade da Administração Pública na consecução do interesse público, no que se compreende, por óbvio, o princípio da moralidade.

Marçal Justen Filho, após discorrer sobre o processo administrativo e a inovação proporcionada pelo art. 37, § 4º, da Constituição da República, definiu a improbidade administrativa:

“A improbidade administrativa consiste na conduta econômica eticamente reprovável praticada pelo agente estatal, consistente no exercício indevido de competências administrativas que acarrete prejuízo aos cofres públicos, com a frustração de valores constitucionais fundamentais, visando ou não a obtenção de vantagem pecuniária indevida para si ou para outrem, que sujeita o agente a punição complexa e unitária, de natureza penal, administrativa e civil, tal como definido em lei. (...)

Os arts. 9º, 10 e 11 contemplam o elenco de atos configuradores de improbidade administrativa, organizando-os em três grupos, tal como exposto: 

Improbidade administrativa: por enriquecimento ilícito, por prejuízo ao erário, por atentado contra os princípios fundamentais”. 

(Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005, pp. 686 e 688)

Com o intuito de salvaguardar a moralidade, foram criados alguns instrumentos na legislação brasileira, dentre os quais destacam-se: Ação Popular, Ação Civil Pública de Improbidade, Controle Externo Exercido pelos Tribunais de Contas e Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs).

Diante disso, também foi criada a Lei nº 8.492, de 02 de junho de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa), recentemente alterada pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021, que regulamentou o disposto no art. 37, § 4º, da Constituição Federal de 1988, objetivando impor sanções aos agentes públicos que, por ação ou omissão, violem os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, lealdade às instituições e notadamente: a) importem enriquecimento ilícito (art. 9º); b) causem prejuízo ao erário (art. 10); c) atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11) compreendida nesse tópico a lesão à moralidade administrativa.

Para aplicação das sanções acima descritas, é necessária além da presença da conduta, do resultado e do nexo causal, para responsabilização do agente público, a presença do elemento subjetivo (dolo), não sendo admitido confundir com simples ilegalidade, tampouco a atribuição de responsabilidade objetiva em sede de improbidade administrativa.

A controvérsia apresentada diz respeito à possibilidade, ou não, de reconhecer a prescrição intercorrente no âmbito dos processos de improbidade administrativa ajuizados previamente à vigência da Lei 14.230/2021, que alterou substancialmente o regime prescricional previsto na Lei 8.429/1992. Em síntese, para solucionar a presente demanda, precisa-se discutir sobre o direito intertemporal no âmbito administrativo, mais especificamente acerca da retroatividade da lei mais benéfica.

In casu, tendo em vista o caráter sancionador do Direito Administrativo, o magistrado primevo optou por reconhecer a aplicação do princípio da retroatividade da norma mais benéfica no âmbito dos processos administrativos disciplinares. O juízo a quo, então, decidiu pela aplicação do novo regime prescricional apresentado pela Lei nº 14.230/2021, a saber, a adoção de marcos interruptivos na improbidade administrativa, além da diminuição pela metade do prazo de prescrição após o ajuizamento da ação. 

Irresignado, o Ministério Público Estadual adentrou com a presente apelação. Dentre os argumentos apresentados, o Parquet observou que a presente lide encontra perfeita correspondência com o Tema de Repercussão Geral nº 1.199 do STF, que trata sobre a (ir)retroatividade das disposições da Lei nº 14.230/2021, que alterou o regime prescricional previsto na Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa). 

Em recente decisão, em 18/08/2022, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, apreciando o tema 1.199 da repercussão geral, deu provimento ao recurso extraordinário para extinguir a ação, e, por maioria, o Tribunal acompanhou os fundamentos do voto do Ministro Alexandre de Moraes (Relator). Na sequência, por unanimidade, foi fixada a seguinte tese: 

"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

Como se vê, o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica (CF/1988, artigo 5º, XL) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do direito administrativo sancionador.

Os prazos prescricionais previstos na Lei 14.230/2021 não retroagem, sendo aplicáveis a partir da publicação do novo texto legal. Isso se dá em respeito ao ato jurídico perfeito e em observância aos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa.

Ora, dada a perfeita subsunção do caso à tese fixada, concluo pela irretroatividade do regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021, razão pela qual dou integral provimento ao recurso. 

DISPOSITIVO

Em face do exposto, CONHEÇO da Apelação e DOU-LHE PROVIMENTO, afastando o reconhecimento da prescrição intercorrente, bem como determinando que os presentes autos voltem ao juízo a quo para regular processamento do feito e apreciação do mérito da Ação de Improbidade Administrativa.

É como voto.

Des. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

Relator

 

Teresina, 29/05/2023