VOTO

I – EXAME DOS REQUISITOS DE ADMISSIBILIDADE DO RECURSO

A sentença recorrida foi publicada em 17/12/2019 e o recurso foi interposto em 03/02/2020, logo, tempestivamente, considerando a regra do art. 220 do CPC. O comprovante de recolhimento do preparo foi juntado aos autos. Há interesse recursal, já que vencido na demanda. Assim, estando presentes os requisitos de admissibilidade recursal, conheço da presente apelação interposta pelo réu.

II – EXAME DO MÉRITO RECURSAL

Conforme relatado, pretende o apelante a reforma da sentença a quo que julgou parcialmente procedente a ação civil pública por ato de improbidade administrativa, com condenação nas sanções previstas no art. 12 da Lei nº. 8.429/92.

Da inicial da demanda, extrai-se que o Ministério Público Estadual ajuizou a vertente ação com base na cópia do processo remetido pelo Ministério Público de Contas do Estado do Piauí alusivo à desaprovação das contas do Hospital Regional Eustáquio Portela, na cidade de Valença do Piauí-PI, referente ao exercício de 2011, quando gestor JARBAS NOGUEIRA MATIAS, ora apelante.

Aduziu o Ministério Público Estadual que houve gravíssimas ofensas aos princípios da Administração Pública - legalidade, moralidade, eficiência e previsibilidade orçamentária -, acarretando em violação aos deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições públicas. Destacou que restou caracterizada a violação ao art. 10, inciso VIII, da Lei nº. 8.429/92, com as condutas de ausência de licitação e fracionamento de despesas, bem ainda aos incisos IX e XI, também do art. 10, da Lei nº. 8.429/92, com as condutas de despesas estranhas à competência do órgão. Apontou, outrossim, a prática de ato de improbidade administrativa previsto no art. 11, V, da Lei nº. 8.429/92, tendo em vista a contratação de pessoal sem a realização de concurso público.

Ainda na exordial, quanto a alegada participação do réu em atos de improbidade administrativa, salientou o Ministério Público Estadual, em síntese: (1) impropriedades em processos licitatórios: (1.1) procedimentos na modalidade Convite com irregularidades de: ausência da declaração de recebimento da carta convite direcionada às empresas; contratações ilegais de servidores para o exercício da atividade-fim; participação de uma única empresa quando da repetição do certame; declaração de recebimento do edital por apenas uma empresa; ausência de mapa de apuração das propostas; objeto já anteriormente licitado em outra modalidade de licitação; ausência de assinatura do gestor em documentos; inadequação da modalidade por ultrapassar o valor legal; (1.2) procedimento na modalidade Tomada de Preços com irregularidades de: abrangência de objetos diferentes em um único procedimento, sem observância de que as licitações e as contratações deveriam ser autônomas e independentes, procedendo com a avaliação do custo global – anual – de cada objeto, a fim de determinar a modalidade licitatória adequada a cada espécie; (2) impropriedades na gestão de pessoas: (2.1) contratação de prestadores de serviço sem a realização de licitação, como também sem realização de concurso público; (3) despesa com finalidade diversa das atribuições do órgão, referente a serviço de funerárias.

Com isso, o Ministério Público Estadual pleiteou a condenação do réu às penas do art. 12, II e III, da Lei nº. 8.429/92, tendo em vista a prática de atos de improbidade administrativa, com previsão no art. 10, caput, e incisos VIII, IX e XI, e art. 11, caput, e inciso V, todos da Lei nº. 8.429/92.

O magistrado de origem julgou a demanda parcialmente procedente, condenando o requerido por prática de ato de improbidade administrativa, nos termos do art. 11, caput, da Lei n°. 8.429/92, com as seguintes sanções: suspensão dos direitos políticos por cinco anos; multa civil no valor correspondente a três vezes o valor da remuneração mensal então percebida pelo réu; e proibição de contratar com o Poder Público por cinco anos.  

Irresignado, alega o apelante, preliminarmente, a inépcia da petição inicial, defendendo não existir lógica entre os fatos e a conclusão, e, no mérito, defende que não houve conduta ilícita, dano ao erário, enriquecimento ilícito, dolo ou má-fé quando de sua gestão à frente do Hospital Regional Eustáquio Portela, merecendo reforça a sentença a quo.

Pois bem.

Os fatos, os argumentos jurídicos e os pedidos constantes da inicial encontram-se expostos de forma clara e compreensível, não havendo que se falar em inépcia da inicial.

A peça vestibular preencheu todos os requisitos necessários à propositura e desenvolvimento válido da demanda, descrevendo suficientemente os fatos e os fundamentos jurídicos do pedido.

Ademais, como é cediço, considera-se inepta a inicial quando não permite o exercício da ampla defesa, o que não ocorreu no caso em tela.

Logo, inconsistente e rejeitada a preliminar de inépcia da inicial arguida pelo apelante.

Prosseguindo, cinge-se a questão em apreciar a suposta prática de ato de improbidade administrativa por parte do réu e a condenação deste às sanções previstas no art. 12 da Lei nº. 8.494/92. 

Acerca do tema, registre-se que a Lei nº. 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa) sofreu profundas alterações pela Lei nº. 14.230/2021.

Notadamente em face de sua índole mais benéfica, confere-se aplicação retroativa ao referenciado diploma normativo. Sobre a eficácia retro-operante da novel legislação, transcrevem-se, por oportuno, os seguintes excertos de ementas de jurisprudência, inclusive desta 3ª Câmara de Direito Público:

APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINAR DE ERRO MATERIAL NA SENTENÇA. ACOLHIDA. NÃO CONFIGURAÇÃO DOS ATOS ÍMPROBOS. ELEMENTO SUBJETIVO E DANO NÃO DEMONSTRADOS. NÃO CARACTERIZAÇÃO. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS INICIAIS. SENTENÇA MANTIDA. (...) 3. In casu, não é possível enquadrar a conduta do requerido na hipótese do artigo 10, X, da Lei 8.429/92 (X - agir ilicitamente na arrecadação de tributo ou de renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público), não havendo mais que se falar na aplicação do art. 11, II, da Lei 8.429/92 (II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício), porquanto tenha sido revogado pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021, a qual ser aplicada retroativamente para beneficiar o réu. (...) 5. Apelo conhecido e improvido. (TJPI | Apelação Cível Nº 0000354-55.2015.8.18.0088 | Relator: Olímpio José Passos Galvão | 3ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO | Data de Julgamento: 20/05/2022)

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINAR DE NULIDADE JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE. NÃO CONFIGURADO. MATÉRIA DE DIREITO. PRELIMINAR REJEITADA. PRELIMINAR DA NÃO APLICAÇÃO DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVO AOS AGENTES PÚBLICOS. ENTENDIMENTO PACIFICADO. CABÍVEL VIA DE REGRA. DUPLO REGIME SANCIONATÓRIO. PRELIMINAR REJEITADA. LEI 14.230/2021. DIREITO SANCIONADOR. PREVISÃO LEGAL. ENTENDIMENTO JURISPRUDENCIAL. PRECEDENTES DO STF E STJ. APLICAÇÃO RETROATIVA DA NOVA LEI. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS LEGAIS. REVOGAÇÃO DO INCISO “I” DO ART. 11 DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE. ALCANCE DE FATOS PRETÉRITOS. EXTINÇÃO DO FEITO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. APELO CONHECIDO E PROVIDO. (...) III - A Lei de Improbidade Administrativa sofreu profundas alterações pela Lei n° 14.230/2021, havendo intensa alteração no que se refere ao seu aspecto material. IV - Dentre uma das suas alterações, está a previsão de forma expressa da aplicação, em sede de improbidade administrativa, dos princípios constitucionais do Direito Administrativo Sancionador. V - Logo, as sanções penais e administrativas se submetem a incidência de princípios comuns aplicáveis ao Direito Público Sancionador, dentre esses, o princípio da irretroatividade (art. 5°, XL, da CF) que dispõe: “a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”, o que nos leva a crer que tal princípio deve ser aplicado nos casos de improbidade administrativa, ante o caráter de Direito Administrativo Sancionador, devendo a norma mais benéfica retroagir para beneficiar o reú na interpretação e na aplicação nos atos ímprobos. VI - A par disso, a nova redação conferida ao art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa pela Lei 14.230/2021 revogou as hipóteses dos incisos I, II, IX e X do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, bem como excluiu a modalidade culposa de improbidade administrativa por lesão ao erário, além da perda do caráter exemplificativo e passando a ostentar caráter taxativo com relação às hipóteses do art. 11, devendo tais alterações retroagirem para alcançar os fatos pretéritos. VII - Portanto, considerando os apontamentos feitos, somado que o Juízo a quo, ao julgar a presente lide, entendeu apenas pela violação do art. 11, I, da Lei de Improbidade, deve-se retroagir a alteração legislativa feita pela Lei n° 14.230/2021, a fim de julgar improcedente os pedidos da exordial, tendo em vista que o inciso, cujo Juízo a quo entendeu ser aplicável à Apelante, foi revogado pela referida Lei. (...) XIV – Apelo conhecido e provido. (TJPI | Apelação / Remessa Necessária Nº 0800062-77.2018.8.18.0073 | Relator: Raimundo Eufrásio Alves Filho | 1ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO | Data de Julgamento: 31/03/2022)

Pontuado isso, destaca-se que o Supremo Tribunal Federal - STF, ao apreciar o Agravo em Recurso Extraordinário nº. 843.989/PR, afeto ao Tema 1.199 da sistemática de repercussão geral, fixou a seguinte tese jurídica:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Nesse contexto, imperioso que o exame da matéria devolvida a esta Corte seja realizado levando em conta as alterações benéficas trazidas pela Lei nº. 14.230/2021.

Conforme sentença apelada, entendeu o magistrado de origem “que o ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração púbica encontra-se devidamente configurado, uma vez que o requerido, na condição de gestor do Hospital Regional Eustáquio Portela, à época dos fatos, teve suas contas desaprovadas por terem sido detectadas irregularidades no que tange ao procedimento licitatório, concessão de diárias, despesa com finalidade diversa das atribuições do órgão e ausência de comprovação de recolhimento do ISS.”

Aduziu o juiz sentenciante “que nem toda desaprovação de contas por descumprimento da Lei de Licitações gera a automática conclusão sobre a configuração do ato doloso de improbidade administrativa". Entretanto, analisando os fatos descritos e as inspeções realizadas, verificou "a presença de elementos mínimos que revelem má-fé, desvio de recursos públicos em benefício próprio ou de terceiros, dano ao erário, grave violação a princípios, entre outros, entendidos assim como condutas que de fato lesem dolosamente o patrimônio público ou que prejudiquem a gestão da coisa pública."

Ocorre que, dentre as mudanças na redação da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº. 8.429/92), inseridas pela citada Lei nº. 14.230/21, deve ser destacado que o art. 11, que fundamentou a condenação do réu/apelante, passou a exigir a comprovação de dolo, in verbis:

Redação anterior:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

Redação atual:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)        

[...]

Outrossim, destaca-se o novo art. 17-C, §1º, também acrescentado pela Lei nº 14.230/2021:

Art. 17 [...]

§ 1º A ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade.  

Além disso, a revogação do art. 5º, que previa a modalidade culposa, ratifica essa exigência de comprovação de dolo. Confira-se:

Art. 5º Ocorrendo lesão ao patrimônio público por ação ou omissão, dolosa ou culposa, do agente ou de terceiro, dar-se-á o integral ressarcimento do dano. (REVOGADO)

Relevante destacar também os §§2º e 3º do art. 1º da Lei de Improbidade Administrativa:

Art. 1º. [...]

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

Bem ainda os §§ 1º e 2º do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa:

Art. 11. [...]

§ 1º Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 2º Aplica-se o disposto no § 1º deste artigo a quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei. (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

Do cenário apresentado, extrai-se que ímprobo é o administrador desonesto, não é o inábil. Em outras palavras, “o ato ilegal ou irregular distingue-se do ato ímprobo, o qual enseja comprovação da má-fé e da desonestidade” (AREsp n. 2.208.624, Ministro Mauro Campbell Marques, DJe de 07/12/2022).

Partindo-se, pois, desse pressuposto, a sentença deve ser reformada, na medida em que não restou demonstrado no feito o dolo específico, doravante exigido pela Lei de Improbidade Administrativa.

No caso em análise, tem-se que o Ministério Público Estadual apoiou o pedido no processo, cuja cópia foi enviada pelo Ministério Público de Contas do Estado do Piauí, que desaprovou as contas do Hospital Regional Eustáquio Portela, de Valença do Piauí-PI, sem, contudo, sequer narrar a presença de dolo na atuação do gestor, tampouco apresentou provas nesse sentido.

A leitura da inicial revela a ausência de dolo na descrição da conduta, in verbis:

“Por meio do Ofício MPC/MV n. 037/2013, do Ministério Público de Contas do Estado do Piauí, aquele órgão enviou à 2ª Promotoria de Justiça de Valença do Piauí/PI cópia de todo o processo que desaprovou as contas do Hospital Regional Eustáquio Portela, de Valença do Piauí (procedimento em anexo), referente ao exercício de 2011, cujo gestor, entre os meses de janeiro/2011 e dezembro/2011, era o Sr. Jarbas Nogueira Matias, ora réu.

A Diretoria de Fiscalização da Administração Estadual (DFAE), do E. Tribunal de Contas do Piauí, detectou falhas que caracterizam atos de improbidade administrativa.”

Considerando que a nova disciplina legal passou a exigir a presença de dolo específico para a configuração do ato de improbidade administrativa tipificado no art. 11 da Lei 8.429/92, não é mais suficiente a demonstração de dolo meramente genérico.

Exige-se dolo específico, em todas as hipóteses legais, para a configuração da improbidade, conforme a redação da Lei 14.230/21, que está em vigor e remodelou a antiga Lei de Improbidade Administrativa.

“O dolo específico, especialmente para os fins de caracterização de ato de improbidade, é o ato eivado de má fé. O erro grosseiro, a falta de zelo com a coisa pública, a negligência, podem até ser punidos em outra esfera, de modo que não ficarão necessariamente impunes, mas não mais caracterizarão atos de improbidade” (GAJARDONI, Fernando da Fonseca; CRUZ, Luana Pedrosa de Figueiredo, GOMES JUNIOR, Luiz Manoel; FAVRETO, Rogério. Comentários à Nova Lei de Improbidade Administrativa. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2021, pág.46).

“Com efeito, não basta mais, segundo correta interpretação da Lei de Improbidade Administrativa, alegar que um ato é doloso, ou demonstrar que é ilegal. Sob o regime do novo diploma, é necessário demonstrar a má-fé, uma intenção de lesar, alguma forma de conluio entre agentes" (GAJARDONI, Fernando da Fonseca; CRUZ, Luana Pedrosa de Figueiredo, GOMES JUNIOR, Luiz Manoel; FAVRETO, Rogério. Comentários à Nova Lei de Improbidade Administrativa. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2021, pág.48), o que não se verificou no caso em exame.

Portanto, merece reforma a sentença de origem, para afastar a condenação do réu às sanções estabelecidas pelo magistrado a quo.

 Por arremate, conforme relatado, pleiteou o Ministério Público Estadual a "reforma da sentença do juiz a quo para reconhecer a ocorrência dos atos de improbidade previstos no artigo 10, VIII, IX e IX da Lei nº 8.429/92", entretanto, não se conhece do referido pedido deduzido em sede de contrarrazões, eis que formulado em via imprópria.

III - DECISÃO

Ante o exposto, conheço do recurso de apelação para, no mérito, dar-lhe provimento, reformando a sentença a quo, para afastar a condenação do réu às sanções estabelecidas pelo magistrado de origem.

É o voto.

Desembargador RICARDO GENTIL EULÁLIO DANTAS