APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE. CONTAS REPROVADAS. DOLO GENÉRICO. AUSÊNCIA DE PROVA DE DOLO ESPECÍFICO. RETROATIVIDADE DA LEI Nº 14.230/2021. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA CORROBORANDO COM AUSÊNCIA DE MÁ FÉ. RECURSO PROVIDO. 1. No caso dos autos, o recorrente, na qualidade de Presidente da Câmara Municipal de Altos (PI) geriu as gastos realizados pelo Poder Legislativo tendo sido constatado pelo Tribunal de Constas o percentual de despesas de 7,25% (sete virgula vinte e cinco por cento) da receita tributária e gasto com pessoal no percentual de 73,78%(setenta e três vírgula setenta e oito por cento) do valor repassado pelo Poder Executivo. 2. Ocorre que com a lei nº 14.230/2021, todas as espécies de atos de improbidade administrativa exigem a comprovação de que houve dolo por parte do agente público ou do terceiro. 3. Com efeito, nem os fundamentos de fato e de direito expostos na conduta narrada na petição inicial nem os elementos de prova coligidos aos autos apontam no sentido de que o recorrente prestou contas dos recursos questionados com a finalidade específica de ocultar irregularidades ou de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. 4. Existe proposta de Termo de Ajustamento de conduta pelo Ministério Público na ata de audiência id. Num 5156116 não aceita pelo recorrente, o que revela que a conduta do réu, ora apelante, está dissociada de gravidade, além do que não há improbidade sem má-fé e desonestidade. 5. O ato ilegal ou irregular distingue-se do ato ímprobo, o qual enseja comprovação da má-fé e da desonestidade (AREsp n. 2.208.624, Ministro Mauro Campbell Marques, DJe de 07/12/2022). 6. Dentro desse contexto, não há nos autos comprovação de que o recorrente estava consciente da inexistência de saldo no exercício anterior e da movimentação financeira. Como alegado nas razões recursais, “nem mesmo na peça inaugural desta demanda o douto Parquet menciona a ocorrência de malversação, corrupção ou desonestidade”. 7. Como visto, a nova disciplina legal passou a exigir a presença de dolo específico para a configuração do ato de improbidade administrativa tipificado no art. 11 da Lei 8.429/92. 8. Por essa razão, não é mais suficiente a demonstração do dolo meramente genérico, consistente na voluntariedade do agente público em prestar constas de forma inábil. 9. Portanto, não tendo a parte autora se desincumbido do seu ônus probatório (CPC, art. 373, I), outra solução não resta senão afastar a pretensão de subsunção da conduta descrita às sanções do art. 12, inciso III da lei de improbidade administrativa. 10. Acordam os componentes da 3ª Câmara de Direito Público, à unanimidade, em conhecer do RECURSO DE APELAÇÃO para DAR-LHE provimento e JULGAR improcedentes os pedidos formulados pelo Ministério Público do Estado do Piauí, na forma do voto do Relator. Participaram do julgamento os Exmos. Srs.: Des. Ricardo Gentil Eulálio Dantas, Des. Fernando Lopes e Silva Neto e Dr. Dioclécio Sousa da Silva (Juiz de Direito em substituição no 2º Grau). Impedimento/Suspeição: não houve. Procuradora de Justiça, Dra. Catarina Gadelha Malta de Moura Rufino. SALA VIRTUAL DAS SESSÕES DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, em Teresina, data registrada no sistema. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0801386-19.2018.8.18.0036 - Relator: RICARDO GENTIL EULALIO DANTAS - 3ª Câmara de Direito Público - Data 03/04/2023 )

ÓRGÃO JULGADOR : 3ª Câmara de Direito Público 

APELAÇÃO CÍVEL (198) -0801386-19.2018.8.18.0036
Origem: Vara Única da Comarca de Altos (PI)
APELANTE: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DO PIAUI
REPRESENTANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI
 APELADO: HAMILTON DO NASCIMENTO PEREIRA
Advogado do(a) APELADO: ANTONIO FLAVIO IBIAPINA SOBRINHO - PI15455-A
RELATOR(A): Desembargador RICARDO GENTIL EULÁLIO DANTAS

 

EMENTA

 

 

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE. CONTAS REPROVADAS. DOLO GENÉRICO. AUSÊNCIA DE PROVA DE DOLO ESPECÍFICO. RETROATIVIDADE DA LEI Nº 14.230/2021. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA CORROBORANDO COM AUSÊNCIA DE MÁ FÉ. RECURSO PROVIDO.

1.            No caso dos autos, o recorrente, na qualidade de Presidente da Câmara Municipal de Altos (PI) geriu as gastos realizados pelo Poder Legislativo tendo sido constatado pelo Tribunal de Constas o percentual de despesas de 7,25% (sete virgula vinte e cinco por cento) da receita tributária e gasto com pessoal no percentual de 73,78%(setenta e três vírgula setenta e oito por cento) do valor repassado pelo Poder Executivo.

2.            Ocorre que com a lei nº 14.230/2021, todas as espécies de atos de improbidade administrativa exigem a comprovação de que houve dolo por parte do agente público ou do terceiro.

3.             Com efeito, nem os fundamentos de fato e de direito expostos na conduta narrada na petição inicial nem os elementos de prova coligidos aos autos apontam no sentido de que o recorrente prestou contas dos recursos questionados com a finalidade específica de ocultar irregularidades ou de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade.

4.            Existe proposta de Termo de Ajustamento de conduta pelo Ministério Público na ata de audiência id. Num 5156116 não aceita pelo recorrente, o que revela que a conduta do réu, ora apelante, está dissociada de gravidade, além do que não há improbidade sem má-fé e desonestidade.

5.            O ato ilegal ou irregular distingue-se do ato ímprobo, o qual enseja comprovação da má-fé e da desonestidade (AREsp n. 2.208.624, Ministro Mauro Campbell Marques, DJe de 07/12/2022).

6.            Dentro desse contexto, não há nos autos comprovação de que o recorrente estava consciente da inexistência de saldo no exercício anterior e da movimentação financeira. Como alegado nas razões recursais, “nem mesmo na peça inaugural desta demanda o douto Parquet menciona a ocorrência de malversação, corrupção ou desonestidade”.

7.            Como visto, a nova disciplina legal passou a exigir a presença de dolo específico para a configuração do ato de improbidade administrativa tipificado no art. 11 da Lei 8.429/92.

8.            Por essa razão, não é mais suficiente a demonstração do dolo meramente genérico, consistente na voluntariedade do agente público em prestar constas de forma inábil.

9.            Portanto, não tendo a parte autora se desincumbido do seu ônus probatório (CPC, art. 373, I), outra solução não resta senão afastar a pretensão de subsunção da conduta descrita às sanções do art. 12, inciso III da lei de improbidade administrativa.  

10.          Acordam os componentes da 3ª Câmara de Direito Público, à unanimidade, em conhecer do RECURSO DE APELAÇÃO para DAR-LHE provimento e JULGAR improcedentes os pedidos formulados pelo Ministério Público do Estado do Piauí, na forma do voto do Relator. Participaram do julgamento os Exmos. Srs.: Des. Ricardo Gentil Eulálio Dantas, Des. Fernando Lopes e Silva Neto e Dr. Dioclécio Sousa da Silva (Juiz de Direito em substituição no 2º Grau). Impedimento/Suspeição: não houve. Procuradora de Justiça, Dra. Catarina Gadelha Malta de Moura Rufino. SALA VIRTUAL DAS SESSÕES DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, em Teresina, data registrada no sistema.

 

 

I – RELATÓRIO

O SENHOR DESEMBARGADOR RICARDO GENTIL EULÁLIO DANTAS (Relator):

 

Cuida-se de apelação cível, interposta por HAMILTON DO NASCIMENTO PEREIRA, contra decisão proferida pelo juízo de Direito da Vara Única da Comarca de Altos/PI, nos autos da ação civil pública por improbidade administrativa, proposta pela 2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DE ALTOS/PI, contra o apelante.

In limine litis, o Ministério Público pugnou pela realização de audiência de conciliação para que se procedesse a alternativa de celebração de compromisso de ajustamento de conduta, de forma a permitir uma solução autocompositiva com o demandado (Id. 5154909).

Em defesa preliminar, o réu aduziu ausência de dolo, de lesão ao erário e de ofensa aos princípios da administração pública, pugnando, ao final, pela improcedência dos pedidos (Id. 5156123).

Intimado, o requerido apresentou contestação alegando a ausência dos elementos caracterizadores da improbidade administrativa, (Id.5156134).

Sobreveio a sentença recorrida que jugou procedentes os pedidos formulados na petição inicial para extinguir o processo, com resolução do mérito e condenou o réu no pagamento de multa civil no valor de dez vezes a remuneração na época por ele percebida, na qualidade de Presidente da Câmara Municipal de Altos/PI. Além de proibi-lo de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, pelo prazo de três anos. Somado a isso, suspendeu seus direitos políticos por cinco anos (Id. 5156143).

Insatisfeito, o réu interpôs o presente recurso, pugnando pela reforma da sentença (Id. 5156149).

Fundamenta o pedido de reforma da sentença destacando que O fato dos gastos realizados pelo Poder Legislativo ultrapassarem apenas 0,29% da receita tributária, não aduz que o apelante agiu de modo imoral, com desvio de conduta, portanto ressalta-se que NÃO HÁ DE QUE FALAR-SE EM IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

Defende que a conduta do ora apelante, demonstra somente um mero ato de irregularidade administrativa, não sendo pois justo que a ele seja atribuído condenação de tal valor exorbitante.

Afirma que o Poder Executivo retem R$22.000,00 (vinte e dois mil reais)a título de gfip e que isso pode ter sido o motivo dos gastos acima do limite constitucional.

Intimada, a parte apelante apresentou contrarrazões à apelação (Id. 5156149) sustentando que que se trata de descumprimento de regra constitucional explícita e que foi ignorada pelo ex-gestor, inclusive apontada pelo Tribunal de Contas do Estado do Piauí. Requereu a manutenção da sentença.

Monocraticamente, em juízo preliminar, foi admitido o recurso no duplo efeito legal (Id. 7889926).

É a síntese do necessário.

 

 

VOTO

O SENHOR DESEMBARGADOR RICARDO GENTIL EULÁLIO DANTAS (Relator):

I – MÉRITO RECURSAL

A controvérsia cinge-se sobre a existência ou não de ato de improbidade violador do princípio da legalidade, notadamente os artigos 29-A, inciso I e 29-A, § 1º, ambos da Constituição Federal que dispõe o seguinte:

 

Art. 29-A. O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5 o do art. 153 e nos arts. 158 e 159, efetivamente realizado no exercício anterior: 

I - 7% (sete por cento) para Municípios com população de até 100.000 (cem mil) habitantes; 

§ 1º A Câmara Municipal não gastará mais de setenta por cento de sua receita com folha de pagamento, incluído o gasto com o subsídio de seus Vereadores. 

No caso dos autos, o recorrente, na qualidade de Presidente da Câmara Municipal de Altos (PI) geriu as gastos realizados pelo Poder Legislativo tendo sido constatado pelo Tribunal de Constas o percentual de despesas de 7,25% (sete virgula vinte e cinco por cento) da receita tributária e gasto com pessoal no percentual de 73,78%(setenta e três vírgula setenta e oito por cento) do valor repassado pelo Poder Executivo.

Ocorre que com a lei nº 14.230/2021, todas as espécies de atos de improbidade administrativa exigem a comprovação de que houve dolo por parte do agente público ou do terceiro.

 Nesse sentido, destaca-se o novo art. 17-C, § 1º, também acrescentado pela Lei nº 14.230/2021:

“De acordo com o projeto de lei, o intuito do legislador foi de conferir nova definição do ato de improbidade administrativa, de modo a restringi-lo ao agente público desonesto, não o inábil. O equívoco, o erro ou a omissão decorrente de uma negligência, uma imprudência ou uma imperícia não pode ser compreendido como ato de improbidade” (As mudanças promovidas pela Lei 14.230/2021 no elemento subjetivo e na prescrição da improbidade administrativa retroagem?Disponível em <Dizer o Direito: As mudanças promovidas pela Lei 14.230/2021 no elemento subjetivo e na prescrição da improbidade administrativa retroagem? >. Acesso em 14-01-2023)

Com efeito, nem os fundamentos de fato e de direito expostos na conduta narrada na petição inicial nem os elementos de prova coligidos aos autos apontam no sentido de que o recorrente prestou contas dos recursos questionados com a finalidade específica de ocultar irregularidades ou de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade

Existe proposta de Termo de Ajustamento de conduta pelo Ministério Público na ata de audiência id. Num 5156116 não aceita pelo recorrente, o que revela que a conduta do réu, ora apelante, está dissociada de gravidade, além do que não há improbidade sem má-fé e desonestidade;.

O ato ilegal ou irregular distingue-se do ato ímprobo, o qual enseja comprovação da má-fé e da desonestidade (AREsp n. 2.208.624, Ministro Mauro Campbell Marques, DJe de 07/12/2022).

Dentro desse contexto, não há nos autos comprovação de que o recorrente estava consciente da inexistência de saldo no exercício anterior e da movimentação financeira. Como alegado nas razões recursais, “nem mesmo na peça inaugural desta demanda o douto Parquet menciona a ocorrência de malversação, corrupção ou desonestidade”.

Quanto aplicação ou não das novas regras, o pleno do Supremo Tribunal Federal definiu o seguinte:

 O Tribunal, por unanimidade, apreciando o tema 1.199 da repercussão geral, deu provimento ao recurso extraordinário para extinguir a presente ação, e, por maioria, o Tribunal acompanhou os fundamentos do voto do Ministro Alexandre de Moraes (Relator), vencidos, parcialmente e nos termos de seus respectivos votos, os Ministros André Mendonça, Nunes Marques, Edson Fachin, Roberto Barroso, Rosa Weber, Dias Toffoli, Cármen Lúcia, Ricardo Lewandowski e Gilmar Mendes.

Na sequência, por unanimidade, foi fixada a seguinte tese:

"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei". Redigirá o acórdão o Relator. Presidência do Ministro Luiz Fux. Plenário, 18.8.2022.

 

            Portanto, não estando o presente processo com condenação definitiva, aplica-se as novas balizas inseridas na lei de improbidade administrativa que assim define dolo para fins de improbidade administrativa no § 2º do art. 1º, da LIA:

Art. 1º (...) § 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente. (Incluído pela Lei nº 14.230/2021). (originl sem destaque).

            Merece destaque também o § 3º do mesmo artigo:

Art. 1º (...)

§ 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa. (Incluído pela Lei nº 14.230/2021)

 

            Os §§ 1º e 2º do art. 11 também caminham no mesmo sentido:

Art. 11 (...)

§ 1º Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. (Incluído pela Lei nº 14.230/2021)

§ 2º Aplica-se o disposto no § 1º deste artigo a quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei. (Incluído pela Lei nº 14.230/2021).

Ocorre que, no caso dos autos, o Ministério Público apoiou o pedido no parecer do Tribunal de Contas, entretanto, não narra, como alegado pelo recorrente, a presença de dolo específico, tampouco apresentou provas nesse sentido (CPC, art. 373, I).

A leitura da inicial revela a ausência de dolo na descrição da conduta, senão vejamos: "Trata o caso em epígrafe de encaminhamento do Ofício nº 709/2018- AEPGJ/MPPI que envia documentos referentes ao Acórdão nº 051/2018 do TCE-PI. O TCE-PI julgou IRREGULARES as contas do demandado, EXMO.SR..EX-PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE ALTOS, HAMILTON DO NASCIMENTO PEREIRA, gestor da Câmara Municipal de Altos no ano de 2013(Processo TC/02683/2013). A Corte de Contas apontou irregularidades que caracterizam ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA e que são demonstradas de plano (original sem destaque)".

Como visto, a nova disciplina legal passou a exigir a presença de dolo específico para a configuração do ato de improbidade administrativa tipificado no art. 11 da Lei 8.429/92.

Por essa razão, não é mais suficiente a demonstração do dolo meramente genérico, consistente na voluntariedade do agente público em prestar constas de forma inábil.

.No presente caso, a sentença recorrida funda-se justamente na conclusão de que o dolo do ora recorrente seria o genérico, o que autorizaria a sua condenação, nos termos da jurisprudência então pacificada no âmbito dos tribunais pátrios. Nesse particular, veja-se o que foi consignado na sentença:

“Conforme a jurisprudência das Cortes Superiores, ‘não se exige dolo específico, bastando o genérico ou eventual, que se caracterizam quando o administrador assume os riscos de não atender aos comandos constitucionais e legais que vinculam e pautam os gastos públicos. (TSE; AgRg-REsp 126-19.2016.6.26.0370; SP; Rel. Min. Herman Benjamin; Julg. 14/02/2017; DJETSE 18/05/2017; Pág. 36)’.

Não bastasse o já demonstrado dolo, decorrente da consciência e vontade do réu de realizar as despesas em patamar vedado, a jurisprudência, para situações exatamente idênticas à presente, entende também ser tal elemento subjetivo presumido, quando se trata de descumprimento dos limites traçados pelo art.29-A da Constituição Federal”.

Ocorre que se exige dolo específico, em todas as hipóteses legais, para a configuração da improbidade, conforme a redação da lei 14.230/21 que está em vigor e remodelou a antiga LIA.

“O dolo específico, especialmente para os fins de caracterização de ato de improbidade, é o ato eivado de má fé. O erro grosseiro, a falta de zelo com a coisa pública, a negligência, podem até ser punidos em outra esfera, de modo que não ficarão necessariamente impunes, mas não mais caracterizarão atos de improbidade” (GAJARDONI, Fernando da Fonseca; CRUZ, Luana Pedrosa de Figueiredo, GOMES JUNIOR, Luiz Manoel; FAVRETO, Rogério. Comentários à Nova Lei de Improbidade Administrativa. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2021, pág.46).

“Com efeito, não basta mais, segundo correta interpretação da LIA, alegar que um ato é doloso, ou demonstrar que é ilegal. Sob o regime do novo diploma, é necessário se demonstrar a má-fé, uma intenção de lesar, alguma forma de conluio entre agentes ((GAJARDONI, Fernando da Fonseca; CRUZ, Luana Pedrosa de Figueiredo, GOMES JUNIOR, Luiz Manoel; FAVRETO, Rogério. Comentários à Nova Lei de Improbidade Administrativa. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2021, pág.48)”.

Portanto, não tendo a parte autora se desincumbido do seu ônus probatório (CPC, art. 373, I), outra solução não resta senão afastar a pretensão de subsunção da conduta descrita às sanções do art. 12, inciso III da lei de improbidade administrativa.

III-  CONCLUSÃO

 

ANTE O EXPOSTO, conheço do RECURSO DE APELAÇÃO para DAR-lhe provimento e JULGAR improcedentes os pedidos formulados pelo Ministério Público do Estado do Piauí.

É o voto.

Teresina (PI), data registrada no sistema.

 

 

Desembargador RICARDO GENTIL EULÁLIO DANTAS

Relator