EMENTA APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO DOLO. ATO DE IMPROBIDADE NÃO CONFIGURADO. ILEGALIDADE. AUSÊNCIA DE PROVA DO ELEMENTO VOLITIVO DO AGENTE. IMPRESCINDIBILIDADE PARA CONFIGURAÇÃO DO ATO DE IMPROBIDADE. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO NÃO PROVIDO. 1.Nos termos da Lei 8.429/1992, os atos de improbidade subdividem-se em: a) atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º); b) atos que causem prejuízo ao erário (art. 10); c) atos que atentam contra os princípios da Administração Pública (art. 11). 2. De acordo com o art. 1º, § 1º, da mesma norma - parágrafo incluído pela Lei 14.230/2021 -, imprescindível, no entanto, a verificação da intenção fraudulenta e de malversação do patrimônio público por quem pratica o ato, pois somente assim ele poderá ser classificado como ímprobo. 3. O art. 1º, §2º (também trazido pela nova Lei de Improbidade Administrativa), aduz que "considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente" . 4. Nesse sentido, diante da nova modificação da lei de improbidade administrativa, a mera indicação genérica de violação aos princípios da Administração Pública não pode conduzir ao reconhecimento de ato de improbidade administrativa. 5. Como bem delineado pelo magistrado a quo, não foi verificada tipicidade material nas condutas dos agentes públicos, diante da ausência de ofensa aos princípios jurídicos. 6. Assim, não constando nos autos a comprovação de dolo e efetiva participação dos gestores públicos na falsificação dos documentos, descaracteriza a qualidade de ato de improbidade. 7. Apesar de ter restado demonstrado a ocorrência de falsificação de alguns pareceres elaborados pelo Conselho Municipal de Saúde, não há como admitir uma responsabilidade objetiva dos apelados, o que é vedado pela legislação e jurisprudência pátria, tese esta ventilada pelo Parquet e afastada de maneira fundamentada pela decisão de primeiro grau. 8. Outrossim, não há que se falar em responsabilidade dos gestores diante da falha do dever jurídico de fiscalização dos atos emanados, fato este que caracteriza uma culpa in vigilando. 9. Com efeito, de acordo com a nova redação do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, para caracterização do ato de improbidade é necessária a existência do elemento subjetivo doloso. 10. Oportuno registar que como bem pontuado pelo juiz a quo, não se deve equiparar a ilegalidade com improbidade, pois esta é uma ilegalidade tipificada e qualificada na conduta do agente. 11. O entendimento consolidado na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é no sentido de que "a existência de meras irregularidades administrativas não são aptas a ensejar a aplicação das sanções previstas na Lei nº 8.429/1992", porquanto imprescindível "que a conduta seja orientada pelo dolo de violar os princípios da administração pública" (STJ - REsp 1512047/PE - Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN - SEGUNDA TURMA - DJe 30/06/2015). 12. Sentença mantida. Recurso improvido. (TJPI - AGRAVO INTERNO CÍVEL 0001000-98.2015.8.18.0077 - Relator: SEBASTIAO RIBEIRO MARTINS - Tribunal Pleno - Data 27/04/2023 )

 

 

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ

5ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

APELAÇÃO CÍVEL nº 0001000-98.2015.8.18.0077

Órgão Julgador: 5ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

Origem: Vara Única da Comarca de Uruçuí

Apelante: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ

1º Apelada: ANGELA CRISTINA SANTANA SOUSA

Advogado: Guilherme Silva Sousa (OAB/PI nº 11.542)

2º Apelado: VALDIR SOARES DA COSTA

Advogada: Vagna Feitosa da Silva Borges (OAB/PI nº 14.972)

Relator: DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

 

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.  AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO DOLO. ATO DE IMPROBIDADE NÃO CONFIGURADO. ILEGALIDADE. AUSÊNCIA DE PROVA DO ELEMENTO VOLITIVO DO AGENTE. IMPRESCINDIBILIDADE PARA CONFIGURAÇÃO DO ATO DE IMPROBIDADE. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO NÃO PROVIDO.

1.Nos termos da Lei 8.429/1992, os atos de improbidade subdividem-se em: a) atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º); b) atos que causem prejuízo ao erário (art. 10); c) atos que atentam contra os princípios da Administração Pública (art. 11).

2. De acordo com o art. 1º, § 1º, da mesma norma - parágrafo incluído pela Lei 14.230/2021 -, imprescindível, no entanto, a verificação da intenção fraudulenta e de malversação do patrimônio público por quem pratica o ato, pois somente assim ele poderá ser classificado como ímprobo.

3. O art. 1º, §2º (também trazido pela nova Lei de Improbidade Administrativa), aduz que "considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente" .

4. Nesse sentido, diante da nova modificação da lei de improbidade administrativa,  a mera indicação genérica de violação aos princípios da Administração Pública não pode conduzir ao reconhecimento de ato de improbidade administrativa.

5. Como bem delineado pelo magistrado a quo, não foi verificada tipicidade material nas condutas dos agentes públicos, diante da ausência de ofensa aos princípios jurídicos.

6. Assim, não constando nos autos a comprovação de dolo e efetiva participação dos gestores públicos na falsificação dos documentos, descaracteriza a qualidade de ato de improbidade.

7. Apesar de ter restado demonstrado a ocorrência de falsificação de alguns pareceres elaborados pelo Conselho Municipal de Saúde, não há como admitir uma responsabilidade objetiva dos apelados, o que é vedado pela legislação e jurisprudência pátria,  tese esta ventilada pelo Parquet e afastada de maneira fundamentada pela decisão de primeiro grau.

8. Outrossim, não há que se falar em responsabilidade dos gestores diante da falha do dever jurídico de fiscalização dos atos emanados, fato este que caracteriza uma culpa in vigilando.

9. Com efeito, de acordo com a nova redação do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, para caracterização do ato de improbidade é necessária a existência do elemento subjetivo doloso.

10. Oportuno registar que como bem pontuado pelo juiz a quo, não se deve equiparar a ilegalidade com improbidade, pois esta é uma ilegalidade tipificada e qualificada na conduta do agente.

11. O entendimento consolidado na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é no sentido  de que "a existência de meras irregularidades administrativas não são aptas a ensejar a aplicação das sanções previstas na Lei nº 8.429/1992", porquanto imprescindível "que a conduta seja orientada pelo dolo de violar os princípios da administração pública" (STJ - REsp 1512047/PE - Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN - SEGUNDA TURMA - DJe 30/06/2015). 

12. Sentença mantida. Recurso improvido.

 

 

ACÓRDÃO

 

Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHECER da Apelação, mas para, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo íntegra a sentença recorrida, pelos seus próprios fundamentos, na forma do voto do Relator.

RELATÓRIO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

Trata-se de Apelação Cível da sentença de Id. 2915437, oriunda da Vara Única da Comarca de Uruçuí, nos autos de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ  em face de ANGELA CRISTINA SANTANA SOUSA e VALDIR SOARES DA COSTA.

O juiz de primeiro grau julgou improcedentes os pedidos na ação civil pública de improbidade administrativa, e extinguiu o feito com resolução de mérito, com fulcro no art. 487,I, do Código de Processo Civil.

Inconformado, o MINISTÉRIO PÚBLICO apresentou o presente recurso, alegando que há comprovação de falsificações dos pareceres, acarretando, assim, a violação ao princípio da legalidade, restando comprovado nos autos a responsabilidade dos apelados.

Ao final, requer o provimento do recurso, para reformar a sentença a quo, com a condenação dos apelados nas penas do art. 12, III, da Lei nº 8.429/92.

Intimado para apresentar contrarrazões, os Apelados mantiveram-se inertes conforme certidão de Id. 2915447.

O Ministério Público  corroborou o entendimento do Parquet de 1º Grau,  afirmando não ter mais o que acrescentar como fiscal da ordem jurídica (Id 4550348).

É o relatório. 

 

 

VOTO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

I. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE 

Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal e, cumpridos os requisitos estabelecidos pelo artigo 1.010 e seguintes do Código de Processo Civil, CONHEÇO da Apelação interposta.

II. PRELIMINARES

Não há preliminares alegadas pelas partes.

III. MÉRITO

Conforme relatado, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ ajuizou Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa contra Valdir Soares da Costa e Ângela Cristina Santana Sousa, ora apelados, alegando, em síntese, que foram falsificados pareceres do Conselho Municipal de Saúde de Uruçuí referente aos meses de janeiro e fevereiro de 2012, pois o Conselho teria reprovado as contas e os pareceres enviados ao TCE constavam a aprovação das contas.

O juiz a quo julgou improcedentes os pedidos na ação, entendendo pela ausência de ofensa aos princípios jurídicos, ou seja, ausência de tipicidade material da conduta do agente público (ID 2915437).

Inconformado com a decisão, o MINISTÉRIO PÚBLICO apresentou o presente recurso e em suas razões sustentou as seguintes teses: a) comprovação da falsificação dos pareceres enquanto violação do princípio da legalidade; b) a responsabilidade do Sr. Valdir Soares da Costa, posto que como prefeito municipal era seu dever “ a prestação de contas,também o é, por ser consectário lógico, a responsabilidade pela higidez dos documentos que compõem a prestação de contas”, aduzindo que houve, no presente caso, o dolo genérico, restando comprovado nos autos a conduta dolosa do apelado; c) a responsabilização da Sra. Ângela Cristina Santana Sousa, em razão de que era “a titular da Secretaria de Saúde no período em que ocorreram as condutas ilegais, sendo ela a responsável pela gestão e prestação de contas do Fundo Municipal de Saúde (FMS)”.

Como é cediço, a Lei 8.429 de 1992, tem por escopo punir o agente desonesto, transgressor dos princípios basilares da administração, bem como o terceiro que contribuiu ou se beneficiou destes atos, prevendo sanções severas para coibir a gestão fraudulenta da res publica.

Nos termos da Lei 8.429/1992, os atos de improbidade subdividem-se em: a) atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º); b) atos que causem prejuízo ao erário (art. 10); c) atos que atentam contra os princípios da Administração Pública (art. 11).

De acordo com o art. 1º, § 1º, da mesma norma - parágrafo incluído pela Lei 14.230/2021 -, imprescindível, no entanto, a verificação da intenção fraudulenta e de malversação do patrimônio público por quem pratica o ato, pois somente assim ele poderá ser classificado como ímprobo.

 No mesmo sentido, o art. 1º, §2º (também trazido pela nova Lei de Improbidade Administrativa), aduz que "considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente" .

Outrossim, a Lei 14.230/2021 modificou a redação do caput do art. 11 da Lei 8.429/92, para inserir a expressão "caracterizada por uma das seguintes condutas",  no intuito que as condutas descritas nos respectivos incisos do referido artigo caracterizam-se atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública, tratando-se de rol taxativo, e não mais exemplificativo, in litteris:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:         (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

I - (revogado);         (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

II - (revogado);        (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado;        (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

IV - negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei;        (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

V - frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros;       (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades;        (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.

VIII - descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas.    (Vide Medida Provisória nº 2.088-35, de 2000)       (Redação dada pela Lei nº 13.019, de 2014)       (Vigência)

IX - (revogado);        (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

X - (revogado);         (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

XI - nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas;          (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

XII - praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato de publicidade que contrarie o disposto no § 1º do art. 37 da Constituição Federal, de forma a promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos.        (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 1º Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade.         (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 2º Aplica-se o disposto no § 1º deste artigo a quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei.     (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 3º O enquadramento de conduta funcional na categoria de que trata este artigo pressupõe a demonstração objetiva da prática de ilegalidade no exercício da função pública, com a indicação das normas constitucionais, legais ou infralegais violadas.         (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 4º Os atos de improbidade de que trata este artigo exigem lesividade relevante ao bem jurídico tutelado para serem passíveis de sancionamento e independem do reconhecimento da produção de danos ao erário e de enriquecimento ilícito dos agentes públicos.          (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 5º Não se configurará improbidade a mera nomeação ou indicação política por parte dos detentores de mandatos eletivos, sendo necessária a aferição de dolo com finalidade ilícita por parte do agente.       (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

Nesse sentido, diante da nova modificação da lei de improbidade administrativa,  a mera indicação genérica de violação aos princípios da Administração Pública não pode conduzir ao reconhecimento de ato de improbidade administrativa.

Como bem delineado pelo magistrado a quo, não foi verificada tipicidade material nas condutas do agente público, diante da ausência de princípios jurídicos, in verbis:

“Ficou demonstrada, por meio da prova testemunhal produzida durante a instrução processual, corroborada pela prova material colhida durante a fase de inquérito civil, que houve a falsificação de alguns pareceres elaborados pelo Conselho de Saúde do Município de Uruçuí/PI, em especial os referentes aos meses de janeiro e fevereiro de 2012.

As testemunhas Erlaine da Silva Wolff, Sebastiana de Fátima Feitosa Ribeiro e Raimundo José da Costa, que na época integravam o Conselho Municipal de Saúde, confirmaram a falsificação, em razão do modelo encaminhado ao TCE não condizer com o modelo utilizado pelo Conselho, bem como por não constar suas assinaturas nos documentos.

Entretanto, entendo que não resta caracterizado o dolo na conduta dos requeridos. Com efeito, não ficou demonstrado quem foi o executor material da falsificação. Ou seja, não se sabe se foram os requeridos que mandaram algum servidor falsificar os pareceres para fins de aprovação de contas ou mesmo se eles que confeccionaram os documentos falsos.

Não deve prosperar a linha de entendimento do Ministério Público no sentido de que caracterizaria a prática de ato de improbidade administrativa a falha no dever jurídico de fiscalização dos atos administrativos pelos gestores (prefeito e Secretária de Saúde), tendo em vista que seria como admitir a responsabilidade objetiva dos requeridos, o que é vedado.

Somente pode se admitir a prática de ato de improbidade administrativa por omissão no dever de fiscalização quando se tratar de uma omissão intencional, ainda que não haja o interesse de prejudicar o Erário. Não sendo demonstrada esta omissão intencional, não há que se falar na prática de ato ímprobo (grifo nosso).”

Assim, não constando nos autos a comprovação de dolo e efetiva participação dos gestores públicos na falsificação dos documentos, descaracteriza a qualidade de ato de improbidade.

Apesar de ter restado demonstrado a ocorrência de falsificação de alguns pareceres elaborados pelo Conselho Municipal de Saúde, não há como admitir uma responsabilidade objetiva dos apelados, o que é vedado pela legislação e jurisprudência pátria,  tese esta ventilada pelo Parquet e afastada de maneira fundamentada pela decisão de primeiro grau.

Outrossim, não há que se falar em responsabilidade dos gestores diante da falha do dever jurídico de fiscalização dos atos emanados, fato este que caracteriza uma culpa in vigilando.

Com efeito, de acordo com a nova redação do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, para caracterização do ato de improbidade é necessária a existência do elemento subjetivo doloso.

Oportuno registar que como bem pontuado pelo juiz a quo, não se deve equiparar a ilegalidade com improbidade, pois esta é uma ilegalidade tipificada e qualificada na conduta do agente. Nesse sentido:

ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE. LEI 8.429/92. ELEMENTO SUBJETIVO DA CONDUTA. IMPRESCINDIBILIDADE. 1. A ação de improbidade administrativa, de matriz constitucional (art. 37, § 4º e disciplinada na Lei 8.429/92), tem natureza especialíssima, qualificada pelo singularidade do seu objeto, que é o de aplicar penalidades aos administradores ímprobos e a outras pessoas - físicas ou jurídicas - que com eles se acumpliciam paraatuar contra a Administração ou que se beneficiam com o ato de improbidade. Portanto, se trata de uma ação de caráter repressivo,semelhante à ação penal, diferente das outras ações com matriz constitucional, como a Ação Popular ( CF, art. 5º, LXXIII,disciplinada na Lei 4.717/65), cujo objeto típico é de natureza essencialmente desconstitutiva (anulação de atos administrativos ilegítimos) e a Ação Civil Pública para a tutela do patrimônio público ( CF, art. 129, III e Lei 7.347/85), cujo objeto típico é de natureza preventiva, desconstitutiva ou reparatória. 2. Não se pode confundir ilegalidade com improbidade. A improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente. Por isso mesmo, a jurisprudência dominante no STJ considera indispensável, para a caracterização de improbidade, que a conduta do agente seja dolosa, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/92, ou pelo menosculposa, nas do artigo 10 (v.g.: REsp 734.984/SP, 1 T., Min. LuizFux, DJe de 16.06.2008; AgRg no REsp 479.812/SP, 2ª T., Min.Humberto Martins, DJ de 14.08.2007; REsp 842.428/ES, 2ª T., Min.Eliana Calmon, DJ de 21.05.2007; REsp 841.421/MA, 1ª T., Min. LuizFux, DJ de 04.10.2007; REsp 658.415/RS, 2ª T., Min. Eliana Calmon,DJ de 03.08.2006; REsp 626.034/RS, 2ª T., Min.João Otávio deNoronha, DJ de 05.06.2006; REsp 604.151/RS, Min. Teori AlbinoZavascki, DJ de 08.06.2006). 3. É razoável presumir vício de conduta do agente público que pratica um ato contrário ao que foi recomendado pelos órgãos técnicos, por pareceres jurídicos ou pelo Tribunal de Contas. Mas não é razoável que se reconheça ou presuma esse vício justamente na conduta oposta: de ter agido segundo aquelas manifestações, ou de não ter promovido a revisão de atos praticados como nelas recomendado, ainda mais se não há dúvida quanto à lisura dos pareceres ou à idoneidade de quem os prolatou. Nesses casos, não tendo havido conduta movida por imprudência, imperícia ou negligência, não há culpa e muito menos improbidade. A ilegitimidade do ato, se houver, estará sujeita a sanção de outra natureza,estranha ao âmbito da ação de improbidade. 4. Recurso especial do Ministério Público parcialmente provido.Demais recursos providos.

(STJ - REsp: 827445 SP 2006/0058922-3, Relator: Ministro LUIZ FUX, Data de Julgamento: 02/02/2010, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 08/03/2010)

Ainda conforme entendimento consolidado na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, "a existência de meras irregularidades administrativas não são aptas a ensejar a aplicação das sanções previstas na Lei nº 8.429/1992", porquanto imprescindível "que a conduta seja orientada pelo dolo de violar os princípios da administração pública" (STJ - REsp 1512047/PE - Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN - SEGUNDA TURMA - DJe 30/06/2015).

 Logo, resta forçoso concluir pela improcedência das razões aduzidas na presente apelação, o que conduz à manutenção integral da sentença de primeira instância.

 IV. DISPOSITIVO

Em face ao exposto, CONHEÇO da Apelação, mas para, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo íntegra a sentença recorrida, pelos seus próprios fundamentos.

É como voto.

Des. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

Relator