DIREITO CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. AUSÊNCIA DE PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. INOVAÇÃO RECURSAL. INADMISSÃO. TÍTULO EXTRAJUDICIAL. NOTA DE EMPENHO. VALIDADE. CANCELAMENTO. ÔNUS DO MUNICÍPIO DEVEDOR. VEDAÇÃO AO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DO ENTE PÚBLICO. APLICABILIDADE DO REGIME DE PRECATÓRIOS. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0000876-70.2013.8.18.0050 - Relator: MANOEL DE SOUSA DOURADO - Vice-Presidência do Tribunal de Justiça - Data 19/06/2023 )

ÓRGÃO JULGADOR : 2ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0000876-70.2013.8.18.0050

APELANTE: MUNICIPIO DE ESPERANTINA

Advogado(s): DIOGO JOSENNIS DO NASCIMENTO VIEIRA

APELADO: GERAJE CONSTRUCAO LTDA

Advogado(s): IANA MARA AMORIM ROCHA

RELATOR(A): Desembargador MANOEL DE SOUSA DOURADO

 

EMENTA

DIREITO CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. AUSÊNCIA DE PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. INOVAÇÃO RECURSAL. INADMISSÃO. TÍTULO EXTRAJUDICIAL. NOTA DE EMPENHO. VALIDADE. CANCELAMENTO. ÔNUS DO MUNICÍPIO DEVEDOR. VEDAÇÃO AO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DO ENTE PÚBLICO. APLICABILIDADE DO REGIME DE PRECATÓRIOS. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. 

RELATÓRIO

 

Trata-se de Apelação Cível interposta pelo MUNICÍPIO DE ESPERANTINA-PI em face da sentença proferida nos autos dos Embargos à Execução interposto em face de GERAJE CONSTRUÇÃO LTDA, em trâmite na Vara Única da Comarca de Esperantina-PI, que julgou improcedentes os Embargos, determinando o prosseguimento da execução.

Inconformado, o Município, ora parte apelante, recorre e aduz, em síntese i) a inexistência de licitação; ii) a ausência de comprovação, pela parte apelada, dos fatos constitutivos de seu direito; iii) a ausência de contrato entre as partes; iv) a ausência da obrigatoriedade do pagamento; v) que o pagamento deve observar a ordem dos precatórios. Pugnou pelo conhecimento e provimento do recurso para reformar a sentença primeva e julgar improcedente o pleito autoral ou, subsidiariamente, que seja aplicado o regime de precatório quando do pagamento da suposta dívida (ID 7934973, pág. 59/71).

A parte apelada, em suas contrarrazões, requereu o improvimento do recurso (ID 7934973, pág. 91/94).

Deixei de enviar os autos ao Ministério Público Superior por entender ausente interesse público no caso.

 É, em síntese, o relatório.

 

 

 

 

VOTO DO RELATOR

 

 

Inicialmente verifica-se que a admissibilidade da presente Apelação Cível deve ser analisada tendo em vista o cumprimento dos requisitos previstos no Código de Processo Civil de 2015, já vigente à época da interposição recursal.

Quanto ao cumprimento dos pressupostos extrínsecos de admissibilidade recursal, a Apelação é tempestiva e atende aos requisitos de regularidade formal.

Ademais, entendo que a parte apelante possui legitimidade para recorrer. Contudo, no que toca ao interesse recursal, este está apenas parcialmente configurado.

Isto porque a alegação de invalidar o negócio jurídico sob a justificativa de não existir processo licitatório que legitime o pagamento do valor devido à parte apelada, é matéria nova, porquanto a parte embargante, ora parte apelante, não aduziu tal questão em nenhuma outra manifestação sua.

Nos termos do art. 1.013 do CPC/2015, “serão, porém, objeto de apreciação e julgamento pelo tribunal todas as questões suscitadas e discutidas no processo, ainda que não tenham sido solucionadas, desde que relativas ao capítulo impugnado”.

Destarte, o efeito devolutivo, como o próprio nome sugere, limita-se a devolver ao tribunal as questões discutidas no primeiro grau, ainda que não solucionadas, mas não permite ao órgão colegiado o conhecimento de matérias ainda não impugnadas, salvo se forem de ordem pública.

Com efeito, a inovação recursal, à exceção de temas de ordem pública e de fatos supervenientes, é vedado pela jurisprudência, senão vejamos:

“AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. (…) TRANSAÇÃO. INOVAÇÃO EM APELAÇÃO. MATÉRIA NÃO APRECIÁVEL DE OFÍCIO. PRECLUSÃO DA MATÉRIA. (…) AGRAVO DESPROVIDO. (...) 3. A tese de transação só foi suscitada nas razões de apelação, configurando-se em inovação recursal, o que, à exceção de temas de ordem pública e de fatos supervenientes, é vedado pela jurisprudência desta Corte Superior. 4. Não se tratando de matéria de ordem pública, caberia ao réu apontar, na contestação, a ocorrência de transação, sob pena de preclusão. (…) 8. Agravo interno desprovido. (STJ – AgInt no AREsp: 1167313 RS 2017/0228058-1, Relator: Ministro MARCO AURÉLIO BELLIZZE, Data de Julgamento: 19/06/2018, T3 - TERCEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 29/06/2018)” (Destaquei)

In casu, a matéria alegada, qual seja, ausência de procedimento licitatório, não é cognoscível de ofício.

Frise-se que não é o caso de aplicar, aqui, o disposto no art. 932, parágrafo único, do CPC/2015, que determina ao julgador a prévia intimação da parte recorrente, para sanar vício no recurso, antes de negar seguimento a este, tendo em vista que tal regra somente se aplica a vícios de natureza formal, que sejam sanáveis, não sendo este o caso dos autos, em que se está diante de um vício relativo à inovação recursal, que, em última análise, implica em ausência de interesse recursal.

Nessa linha, colaciono a doutrina de Fredie Didier Jr. e Leonardo Carneiro da Cunha, os quais, ao comentar a aplicação do referido dispositivo do Código de Processo Civil, entendem que há “defeitos insanáveis, como a falta de interesse recursal, a falta de repercussão geral no recurso extraordinária, a existência de fatos impeditivos ou extintivos do direito de recorrer e a intempestividade. Em todos esses casos, não há como corrigir o recurso inadmissível” (DIDIER JR., Fredie; CUNHA, Leonardo Carneiro da. Curso de Direito Processual Civil. Vol. 3, Salvador: Juspodivm, 2016, p. 54).

Prosseguem os mesmos autores: “a regra não permite a complementação das razões recursais nem a formulação de pedido recursal que não fora formulado originariamente. Nesses casos, a boa-fé processual impede que se permita esse tipo de fracionamento da elaboração da demanda recursal” (DIDIER JR., Fredie; CUNHA, Leonardo Carneiro da. Curso de Direito Processual Civil. Vol. 3, Salvador: Juspodivm, 2016, p. 54).

Outro não tem sido o entendimento dos tribunais pátrios, em especial de nossa Corte Maior de Justiça, conforme se observa no seguinte aresto transcrito abaixo, in verbis:

“PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. AUSÊNCIA DE COMBATE A FUNDAMENTOS AUTÔNOMOS DO ACÓRDÃO. RAZÕES RECURSAIS DISSOCIADAS. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO. INCIDÊNCIA, POR ANALOGIA, DAS SÚMULAS N. 283 E 284/STF. CORREÇÃO DE VÍCIO DE FUNDAMENTAÇÃO DO RECURSO. ARTS. 932, PARÁGRAFO ÚNICO, E 1.029, § 3º DO CPC/2015. APLICAÇÃO. INVIABILIDADE. PRECEDENTES. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO. (...) III - Na linha do Enunciado Administrativo n. 06/STJ e do assentado pela Corte Especial deste Superior Tribunal, os arts. 932, parágrafo único, e 1.029, § 3º do CPC/2015, referem-se a vícios de natureza estritamente formal, sendo inviável a aplicação de tais dispositivos para autorizar a parte a complementar a fundamentação do recurso. (…) VI – Agravo Interno improvido. (STJ – AgInt nos EDcl no REsp: 1699457 SP 2017/0242810-8, Relator: Ministra REGINA HELENA COSTA, Data de Julgamento: 25/02/2019, T1 – PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 27/02/2019)”

Diante do exposto, uma vez que não é possível à parte apelante sanar o vício em questão, a solução que se impõe é o não conhecimento, em parte, do recurso, no que se refere à alegação de ausência de procedimento licitatório.

Quanto ao restante das questões, entendo que está configurado o interesse recursal, pelo que devem ser conhecidas. Sendo assim, conheço parcialmente do recurso.

Cinge-se a controvérsia quanto à validade ou não do título de crédito em apreço.

Verifico que a parte apelada anexou na origem as respectivas notas de empenho, as quais se configuram como título de crédito, pois constam o nome do credor, a assinatura do ordenador da despesa e a importância a ser paga.

Além disso, a nota de empenho emitida por agente público é título executivo extrajudicial por ser dotada dos requisitos da liquidez, certeza e exigibilidade. Nesse sentido, colaciono os seguintes precedentes:

"PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. EMBARGOS DE DEVEDOR. EXECUÇÃO FUNDADA EM TÍTULOS EXECUTIVOS EXTRAJUDICIAIS. VIABILIDADE. SÚMULA 279/STJ. Documento: 2783763 - EMENTA, RELATÓRIO E VOTO - Site certificado Página 3de 5 Superior Tribunal de Justiça 1. Notas de empenho e autorizações de despesas são documentos públicos e, portanto, hábeis à execução, por expressa determinação legal (art. 566 do CPC). 2. No presente caso, verifica-se que a ação de execução fundou-se em notas fiscais acompanhadas do devido conhecimento do Departamento de Transportes, assinadas por servidores da Secretaria de Saúde, atestando o recebimento das mercadorias em perfeito estado. Ainda, foi fundada em notas de empenho expedidas pelo próprio Estado executado, com fundamento na Lei nº 4.320/64, em seus arts. 58, 60, 61 e 63, e também em notas de autorização de despesas: títulos executivos, a teor do estabelecido no art. 364 do CPC. 3. A Súmula nº 279 determina que é cabível a execução por título extrajudicial contra a Fazenda Pública, sendo bastante a apresentação de nota de empenho. No caso, além desta, há notas fiscais e notas de autorização de despesas, suficientes para embasar o executivo. 4. Recurso especial provido" (REsp 793.969/RJ, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, Rel. p/ acórdão Min. José Delgado, DJ de 26.06.06)” (Destaquei)

 

“DIREITO CIVIL E ADMINISTRATIVO. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À AÇÃO MONITÓRIA. PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. SÚMULA Nº 339/STJ. PRELIMINAR REJEITADA. MÉRITO. NOTA DE EMPENHO E LIQUIDAÇÃO. PROVA IDÔNEA. CANCELAMENTO DO EMPENHO OU QUITAÇÃO DO DÉBITO NÃO COMPROVADOS. ÔNUS QUE COMPETIA À PARTE PROMOVIDA. RECURSO DESPROVIDO. REEXAME OBRIGATÓRIO PARCIALMENTE PROVIDO. SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA, APENAS QUANTO AOS JUROS E À CORREÇÃO MONETÁRIA. 1. Quanto à matéria preliminar arguida, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça firmou a orientação de que inexiste qualquer empecilho à propositura de ação monitória em desfavor da Fazenda Pública. Súmula nº 339/STJ. Art. 700, § 6º, do CPC/2015. Preliminar rejeitada. 2. Mérito: A parte autora/apelada fez juntar à petição inicial a nota de empenho e liquidação, extraída do Portal da Transparência do Município. Nos termos do art. 58 e ss. da Lei nº 4.320/1964, o pagamento dos valores devidos pela Administração deve ser precedido da nota de empenho, consistente na reserva de numerário para o adimplemento de despesa comprometida dentro da dotação orçamentária específica, e da liquidação, referente à aferição do adimplemento da obrigação contratada. Logo, carece de amparo a alegação de que os documentos não teriam força probante necessária à formação do título executivo judicial no âmbito da presente ação monitória. 3. Por seu turno, o Município promovido/apelante olvidou cumprir o ônus probatório quanto à demonstração da existência de fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito da parte autora (art. 373, caput, inc. II, do CPC/2015). O ente público deixou de juntar aos autos qualquer prova de que a parte demandante/recorrida inadimpliu a obrigação de fornecimento dos gêneros alimentícios contratada, ou mesmo que houve o cancelamento do aludido empenho, pontos estes que poderiam ter sido facilmente declarados pela Administração Pública. 4. A Corte Cidadã, através do recente julgamento do REsp 1.495.146/MG, submetido ao rito dos Recursos Repetitivos, fixou o entendimento de que, no que se refere a condenações judiciais de natureza administrativa em geral, a Fazenda Pública sujeita-se aos seguintes encargos: a) até dezembro/2002: juros de mora de 0,5% ao mês; correção monetária de acordo com os índices previstos no Manual de Cálculos da Justiça Federal, com destaque para a incidência do IPCA-E a partir de janeiro/2001; b) no período posterior à vigência do CC/2002 e anterior à vigência da Lei 11.960/2009: juros de mora correspondentes à taxa Selic, vedada a cumulação com qualquer outro índice; c) período posterior à vigência da Lei nº 11.960/2009: juros de mora segundo o índice de remuneração da caderneta de poupança; correção monetária com base no IPCA-E. 5. Apelo desprovido. Remessa oficial parcialmente provida, no sentido de determinar que a obrigação devida seja calculada com acréscimo de juros e correção monetária na forma estabelecida pelo STJ – REsp 1.495.146/MG. ACÓRDÃO: Vistos, relatados e discutidos os presentes autos de Apelação-Cível/Reexame Necessário nº 0010379-92.2013.8.06.0101, acorda a Turma Julgadora da Segunda Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, sem divergência de votos, em conhecer do recurso voluntário e da remessa oficial, rejeitando-se a preliminar arguida, para negar provimento ao apelo e dar parcial provimento ao reexame, tudo nos termos do voto do Relator. Fortaleza, data e hora indicadas pelo sistema. Presidente do Órgão Julgador DESEMBARGADOR LUIZ EVALDO GONÇALVES LEITE Relator (TJ-CE - APL: 00103799220138060101 CE 0010379-92.2013.8.06.0101, Relator: LUIZ EVALDO GONÇALVES LEITE, Data de Julgamento: 13/05/2020, 2ª Câmara Direito Público, Data de Publicação: 13/05/2020)” (Destaquei)

 

"Apelação. Execução por título executivo extrajudicial. Nota de empenho expedido por Município. Documento que se enquadra no disposto no art. 784, II, do CPC/15, constituindo, portanto, título executivo, mormente quando há prova da execução da prestação empenhada. Precedentes. Recurso a que se dá provimento. (TJ-RJ - APL: 00250734720168190021, Relator: Des(a). JESSÉ TORRES PEREIRA JÚNIOR, Data de Julgamento: 06/02/2019, SEGUNDA CÂMARA CÍVEL).” (Destaquei) 

Portanto, o empenho cria para o ente público obrigação de pagamento, comprovando a realização da prestação empenhada, por isso que a sua exigibilidade se opera através de processo de execução de cunho satisfativo.

Sobre o tema, por ser inteiramente aplicável ao caso dos autos, calha transcrever a lúcida conclusão do Ministro Luiz Fux, no Recurso Especial 331.199/GO:

"Em suma, as notas de empenho revelam obrigação líquida e certa assumida pela entidade pública, passível de exigibilidade pela via executiva. Repita-se, conclusão inversa implicaria impor ao credor do Estado por obrigação líquida e certa instaurar processo de conhecimento para definir direito já consagrado pelo próprio devedor através de ato da autoridade competente".

Ainda, nesse sentido:

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. ARTS. 535 E 458 DO CPC. OMISSÃO. INOCORRÊNCIA. ARTS 267 E 295 DO CPC. PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA. EXCESSO DE EXECUÇÃO. REGRA LEGAL VULNERADA. FALTA DE INDICAÇÃO. SÚMULA 284/STF. NOTA DE EMPENHO. TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. 1. Não é omisso o aresto que decide de forma fundamentada e suficiente os pontos suscitados, descabendo-se cogitar de negativa da prestação jurisdicional somente porque o julgado é contrário ao interesse da parte. 2. Não decididas pela Corte de origem as questões federais, inadmissível é o manejo de recurso especial, pois imperiosa a observância ao requisito do prequestionamento. São aplicáveis as Súmulas 211/STJ e 282/STF. 3. A falta de indicação precisa da norma legal supostamente vulnerada atrai o óbice da Súmula 284/STF. 4. A nota de empenho emitida por agente público é título executivo extrajudicial por ser dotada dos requisitos da liquidez, certeza e exigibilidade. Precedentes. 5. Recurso especial conhecido em parte e improvido. (REsp 894.726/RJ, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 20/10/2009, DJe 29/10/2009)” (Destaquei)

Ademais, o Município, ora parte apelante, não se desincumbiu do ônus probatório que lhe caberia, quanto à existência de fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito da parte apelada, nos termos do disposto no artigo 373, inciso II, do CPC, o que não se verificou no presente feito. Observemos:

“APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. CHEQUE. RELATIVIZAÇÃO DA ABSTRAÇÃO E AUTONOMIA DO CHEQUE. POSSIBILIDADE DE DISCUSSÃO DA CAUSA DEBENDI. ÔNUS DO EMBARGANTE QUANTO À INEXIGIBILIDADE DO TÍTULO. ART. 333, DO CPC/73. 1. A autonomia e independência do cheque goza de presunção relativa, o que torna possível a investigação da causa debendi, primordialmente no caso em comento em que não se verifica sua circulação. 2. Nos embargos à execução o ônus consistente na indicação das provas a serem produzidas nos autos, para fins de comprovação dos fatos extintivos, impeditivos e/ou constitutivos do direito alegado na ação executiva, recai sobre o embargante. 3. In casu, consubstanciado no princípio da boa-fé contratual, bem como, em conformidade com as provas documentais carreadas para os autos executivos pelo credor, comprobatórios de que o favorecido mostra-se detentor da pretensão jurisdicional pleiteada, imperativo o reconhecimento da liquidez, certeza e exigibilidade dos títulos exequendos, porquanto os motivos trazidos pela Municipalidade não provocaram a anulação dos cheques sob litígio. APELAÇÃO CÍVEL CONHECIDA E DESPROVIDA” (TJGO, 6ª Câmara Cível, AC nº 316093-59.2013.8.09.0041, Relator: Dr. Marcus da Costa Ferreira, DJ 2106 de 08/09/2016)” (Destaquei)

Lado outro, importante ressaltar que a administração pública é una e contínua, ao contrário dos agentes públicos, que são transitórios, razão pela qual os compromissos firmados pelo Poder Público devem ser sempre honrados, independentemente da vontade, ou mesmo da cor partidária do gestor seguinte, sob pena de haver enriquecimento ilícito do Estado e caracterizar calote institucional.

Assim, não pode a municipalidade esquivar-se ao cumprimento da obrigação de honrar suas dívidas e obrigações, sendo, a documentação juntada aos autos, hábil a instruir o processo executivo, afinal, o empenho é ato exclusivo do Poder Público, que se obriga, mediante o recebimento da prestação de serviços, à quitação das despesas oriundas do contrato entabulado, sob pena de prejuízo ao credor e enriquecimento ilícito da administração.

Deste modo, responde pela obrigação o ente público, ainda que a emissão do título tenha se dado em desvio de finalidade pelo prefeito municipal, o que poderia ser questionado em ação de improbidade administrativa, conduta que não elide o direito material do terceiro, portador de boa-fé do título, de receber seu crédito nele inserto.

Aplica-se ao Município Recorrente o regime de execução próprio da Fazenda Pública, regime de precatórios, disposto no art. 100 da CF, in verbis:

“Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.” (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009).  

Destarte, sem maiores delongas, o recurso não merece prosperar.

 

DISPOSITIVO

Diante do exposto, CONHEÇO do recurso de apelação e NEGO-LHE provimento, mantendo a sentença recorrida por seus próprios fundamentos e pelos que ora acresço.

Majoro os honorários advocatícios sucumbenciais ao importe de 15% (quinze) sobre o valor da causa, nos termos do art. 85, § 11º, do CPC.

Preclusas as vias impugnatórias, dê-se baixa na distribuição e, após, proceda com o arquivamento.

É como voto.

 Teresina-PI, data e assinatura registradas no sistema.

 

DECISÃO: Acordam os componentes da 2ª Câmara de Direito Público, do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, em conhecer e negar provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator. Participaram do julgamento os Exmos. Srs. Des. José James Gomes Pereira, Des. Manoel de Sousa Dourado – Relator e Des. José Wilson Ferreira de Araújo Júnior. Impedimento/Suspeição: Não houve. Presente o Exmo. Sr. Dr. Antônio de Pádua Ferreira Linhares, Procurador de Justiça.SALA DAS SESSÕES VIRTUAIS DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO, em Teresina, 19 a 26 de maio de 2023.

 

Desembargador MANOEL DE SOUSA DOURADO

Relator