APELAÇÃO CÍVEL. PRÊMIO DE QUALIFICAÇÃO E INOVAÇÃO PMAQ. REQUISITOS PREVISTOS NA LEGISLAÇÃO MUNICIPAL DE REGÊNCIA. CUMPRIMENTO DE METAS NÃO COMPROVADO. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. BASE DE CÁLCULO. MANUTENÇÃO. VEDAÇÃO À SUBSTITUIÇÃO POR DECISÃO JUDICIAL. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. 1. Observa-se, pela Lei Municipal nº 252/2015, que o Prêmio de Qualidade e Inovação PMAQ/AB, pressupõe o cumprimento de dois requisitos para o efetivo pagamento das gratificações aos servidores, quais sejam: o recebimento de incentivo financeiro decorrente do PMAQ/AB, pago pelo Governo Federal desde que o município atinja metas previamente determinadas (artigo 3º); e a satisfação de metas a serem impostas aos servidores municipais participantes do programa (conforme art. 8º). 2. O autor, durante as etapas processuais de instrução, não se desincumbiu do seu dever processual de demonstrar o seu direito, quais sejam, o cumprimento das metas estabelecidas para fazer jus ao recebimento dos recursos. E a propósito, a lei municipal dispõe expressamente que “O Prêmio de Qualidade e Inovação PMAQ/AB em nenhuma hipótese incorpora ao salário do servidor, sendo a sua natureza jurídica estritamente indenizatória” (artigo 10). 3. Logo, considerando que os requisitos impostos pela Lei Municipal 252/2015 são fatos constitutivos do direito da Servidora Apelante e, na forma do art. 373, I, do CPC, caber-lhe-ia a prova de tais fatos, é de rigor o indeferimento do pleito, nos termos da sentença. 4. A Súmula Vinculante 4 dispõe que o salário mínimo não pode ser usado como indexador de base de cálculo de vantagem de servidor público ou de empregado. Porém, o próprio Supremo Tribunal Federal reconhece que em caso de omissão legislativa, o indexador não pode ser substituído por decisão judicial. Precedentes. 5. Recurso conhecido e não provido. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0000248-52.2018.8.18.0100 - Relator: SEBASTIAO RIBEIRO MARTINS - 5ª Câmara de Direito Público - Data 12/04/2023 )

 

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. PRÊMIO DE QUALIFICAÇÃO E INOVAÇÃO PMAQ. REQUISITOS PREVISTOS NA LEGISLAÇÃO MUNICIPAL DE REGÊNCIA. CUMPRIMENTO DE METAS NÃO COMPROVADO. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. BASE DE CÁLCULO. MANUTENÇÃO. VEDAÇÃO À SUBSTITUIÇÃO POR DECISÃO JUDICIAL. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.

1. Observa-se, pela Lei Municipal nº 252/2015, que o Prêmio de Qualidade e Inovação PMAQ/AB, pressupõe o cumprimento de dois requisitos para o efetivo pagamento das gratificações aos servidores, quais sejam: o recebimento de incentivo financeiro decorrente do PMAQ/AB, pago pelo Governo Federal desde que o município atinja metas previamente determinadas (artigo 3º); e a satisfação de metas a serem impostas aos servidores municipais participantes do programa (conforme art. 8º).

2. O autor, durante as etapas processuais de instrução, não se desincumbiu do seu dever processual de demonstrar o seu direito, quais sejam, o cumprimento das metas estabelecidas para fazer jus ao recebimento dos recursos. E a propósito, a lei municipal dispõe expressamente que “O Prêmio de Qualidade e Inovação PMAQ/AB em nenhuma hipótese incorpora ao salário do servidor, sendo a sua natureza jurídica estritamente indenizatória” (artigo 10).

3. Logo, considerando que os requisitos impostos pela Lei Municipal 252/2015 são fatos constitutivos do direito da Servidora Apelante e, na forma do art. 373, I, do CPC, caber-lhe-ia a prova de tais fatos, é de rigor o indeferimento do pleito, nos termos da sentença.

4. A Súmula Vinculante 4 dispõe que o salário mínimo não pode ser usado como indexador de base de cálculo de vantagem de servidor público ou de empregado. Porém, o próprio Supremo Tribunal Federal reconhece que em caso de omissão legislativa, o indexador não pode ser substituído por decisão judicial. Precedentes.

5. Recurso conhecido e não provido. 

 

 

ACÓRDÃO

Acordam os componentes da 5ª Câmara de Direito Público, do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHECER da Apelação, mas para lhe NEGAR PROVIMENTO, mantendo íntegra a sentença recorrida, pelos seus próprios fundamentos. Sem parecer ministerial, na forma do voto do relator.

 

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação Cível da sentença de Id. 4745442 (págs. 66/72), oriunda da  Vara Única da Comarca de Manoel Emídio, nos autos de Ação de Cobrança C/C Pedido de Tutela Provisória de Urgência para Restabelecimento do Adicional "Pmaq" e Reajuste do Adicional de Insalubridade proposta por  JARDELMA ROSA DE QUEIROZ em face do MUNICÍPIO DE COLÔNIA DO GURGUÉIA/PI.

Na referida demanda, a parte autora requereu o restabelecimento do benefício PMAQ-AB em seu contracheque e o reajuste do valor do adicional de insalubridade, bem como os respectivos valores retroativos (Id 4745437).

O juízo de primeiro grau julgou improcedente os pedidos constantes na Petição Inicial, conforme sentença de Id 4745442 - pág 68.

Inconformado, a autora interpôs o presente recurso de Apelação. Em suas razões (Id 4745442 - pág 77), JARDELMA ROSA DE QUEIROZ aduz que a Lei Municipal nº 252/2015 assegura o direito ao recebimento da gratificação de 60% (sessenta por cento) para os servidores profissionais Agentes Comunitários de Saúde, independente do vínculo, se por aprovação em concurso público/teste seletivo, e que o ônus da prova quanto às exigências da PMAQ deve ser atribuído à municipalidade.

Quanto à questão da correção do adicional de insalubridade, afirma que ante a ausência de fixação de base de cálculo ao adicional de insalubridade na legislação do município, deverá ser usada de baliza a legislação federal, porquanto norma especial à categoria dos Agentes Comunitários de Saúde e de Endemias, com fins a evitar maiores prejuízos a toda uma categoria.

O ente público apelado não apresentou contrarrazões. (Id 4745453)

O Ministério Público Superior devolve os autos sem emitir parecer de mérito, ante a ausência de interesse público que justifique sua intervenção (Id. 5850151).

Este o relatório.

 Determino a inclusão do feito para julgamento em pauta virtual.

 

VOTO

O EXMO. SR. DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS (Relator):

I. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal e cumpridos os requisitos estabelecidos pelo artigo 1.010 e seguintes do Código de Processo Civil, CONHEÇO das Apelações interpostas.

 

II. PRELIMINAR

Não há preliminares alegadas pelas partes.

III. MÉRITO

1. PRÊMIO DE QUALIDADE E INOVAÇÃO - PMAQ-AB

Na petição inicial, a Autora/Apelante afirma que é servidora pública municipal desde 16 de abril de 2008, exercendo as funções de Agente Comunitária de Saúde. Aduz que o ente demandado é beneficiado pelo Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Atenção Básica-PMAQ-AB, regulamentado pelo Decreto-Lei 252/2015, do Município de Colônia do Gurguéia, que recebe quantia financeira para incentivar os servidores da área de saúde em geral.

Enfatiza que vinha recebendo a gratificação decorrente do programa, o Prêmio de Qualidade e Inovação PMAQ-AB, mas que, a partir de janeiro de 2017, tal valor fora suprimido de sua remuneração, mesmo que não tenha havido redução de seu compromisso no trabalho.

Inicialmente, vale registrar que o Programa de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Atenção Básica (PMAQ-AB), instituído pela Portaria nº 1.654/2011, do Ministério da Saúde, tem por objetivo a ampliação do acesso e a melhoria da qualidade da atenção básica, nos seguintes termos:

Portaria nº 1.654/2011

“Art. 1º - Fica instituído o Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Atenção Básica (PMAQ-AB), com o objetivo de induzir a ampliação do acesso e a melhoria da qualidade da atenção básica, com garantia de um padrão de qualidade comparável nacional, regional e localmente de maneira a permitir maior transparência e efetividade das ações governamentais direcionadas à Atenção Básica em Saúde.

(...)

Art. 8º Fica instituído o Incentivo Financeiro do PMAQ-AB, denominado Componente de Qualidade do Piso de Atenção Básica Variável - PAB Variável. (...)”

A partir da instituição do Programa, foi estabelecido o pagamento de gratificação denominada Prêmio de Qualificação e Inovação – PMAQ, pela Lei Municipal nº 252/2015 do Município de Colônia do Gurguéia, juntada pela parte autora no Id 4745437 - pág. 18,  conforme se depreende dos seus artigos 2º, 3º, 8º, 9º e 10, in litteris:

Lei Municipal nº 252/2015 

Art. 2º - O incentivo financeiro por equipe contratualizada, aqui denominado Prêmio de Qualidade e Inovação – PMAQ/AB, previsto no Programa de Melhoria do Acesso a Qualidade da Atenção Básica – PMAQ/AB será repassado pelo Ministério da Saúde ao município de Colônia do Gurguéia-PI, caso o mesmo atinja as metas e resultados previstos no § 2º ao Art. 8º da portaria GM/MS n 1.654, combinado com a portaria GM/MS nº 866/2012, que altera também as regras de classificação da certificação das equipes participantes do programa.

Art. 3º - Fazendo o município jus ao recebimento dos valores fixados no PMAQ-AB por equipe em decorrência do preenchimento de metas previstas na Portaria 1.654/2011, combinado com a portaria GM/MS nº 866/2012, que altera também as regras de classificação da certificação das equipes participantes do programa, o montante recebido será destinado da seguinte forma:

I - 40% (quarenta por cento) será destinado a melhor estruturação da Atenção Básica Municipal.

II - 60% (sessenta por cento) deverá ser pago aos trabalhadores lotados nas referidas unidades, independentes dos vínculos dos mesmos com o município, sob a forma de Prêmio de Qualidade e Inovação - PMAQ-AB.

§ 1º - Considerando como sendo 100% o percentual constante no – PMAQ/EAB (Estratégia Atenção Básica) do inciso II do “caput” deste artigo.

I - 55% (cinquenta e cinco por cento) serão destinados aos profissionais de nível superior lotados nas equipes de saúde da família, Médicos e Enfermeiro.

II - 15% (quinze por cento) serão destinados aos profissionais de nível médio lotados nas Equipes de Saúde da Família, Técnicos em Enfermagem.

III - 30% (trinta por cento) serão destinados aos profissionais de nível médio lotados nas equipes de saúde da família – Agentes Comunitários de Saúde.

[...]

Art. 8º - Os valores correspondentes aos percentuais do Prêmio de qualidade e inovação PMAQ/AB serão repassados conforme repasse do Ministério da Saúde aos servidores do município que fizerem jus ao prêmio.

Art. 9º - Em caso de desistência ou afastamento do serviço ou não obtenção das metas, seja em qualquer circunstância, o servidor perderá o direito ao Prêmio de Qualidade e Inovação PMAQ/AB, sendo o valor do prêmio redividido entre seus pares.

Art. 10 - O Prêmio de Qualidade e Inovação PMAQ/AB em nenhuma hipótese incorpora ao salário do servidor, sendo a sua natureza jurídica estritamente indenizatória.”

Observa-se, da leitura dos dispositivos legais da Lei municipal, que o Prêmio de Qualidade e Inovação PMAQ/AB, pressupõe o cumprimento de dois requisitos para o efetivo pagamento das gratificações aos servidores, quais sejam: o recebimento de incentivo financeiro decorrente do PMAQ/AB, pago pelo Governo Federal desde que o município atinja metas previamente determinadas (artigo 3º); e a satisfação de metas a serem impostas aos servidores municipais participantes do programa (conforme art. 8º).

Por conseguinte, estabelecidos tais requisitos pela legislação municipal, caberia à autora comprovar o cumprimento das referidas exigências, como pressuposto para a sua pretensão de percepção da verba PMAQ. Isso porque, nos termos do art. 373 do CPC, incumbe ao Autor o ônus de provar o fato constitutivo de seu direito, senão vejamos:

“Art. 373. O ônus da prova incumbe:

I - ao autor, quanto ao fato constitutivo de seu direito;

II - ao réu, quanto à existência de fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito do autor.”

O autor, durante as etapas processuais de instrução, não se desincumbiu do seu dever processual de demonstrar o seu direito, quais sejam, o cumprimento das metas estabelecidas para fazer jus ao recebimento dos recursos. E a propósito, a lei municipal dispõe expressamente que “O Prêmio de Qualidade e Inovação PMAQ/AB em nenhuma hipótese incorpora ao salário do servidor, sendo a sua natureza jurídica estritamente indenizatória” (artigo 10).

Desse modo, restam hígidos os fundamentos da sentença recorrida, quando enfatizam que, ainda que a Servidora Apelante tenha recebido em determinados momentos a referida gratificação, tal fato, por si só, não implica que a municipalidade deva continuar realizando o pagamento indistintamente. Tal assertiva decorre do fato de que a mencionada quantia pecuniária não pode ser integrada ao acervo patrimonial da servidora, em virtude de previsão normativa expressa, tendo em vista a imprescindibilidade da verificação do preenchimento dos pressupostos estabelecidos em lei, os quais não se encontram comprovados nos autos.

Logo, considerando que os requisitos impostos pela Lei Municipal 252/2015 são fatos constitutivos do direito da Servidora Apelante e, na forma do art. 373, I, do CPC, caber-lhe-ia a prova de tais fatos, é de rigor o indeferimento do pleito, nos termos da sentença. A propósito, este e. TJPI tem inúmeros precedentes neste sentido, inclusive desta 5ª Câmara de Direito Público, conforme segue:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. PROGRAMA DE MELHORIA DO ACESSO E DA QUALIDADE DA ATENÇÃO BÁSICA (PMAQ-AB). MUNICÍPIO DE COLÔNIA DO GURGUÉIA/PI. LEI MUNICIPAL Nº 252/2015. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE CUMPRIMENTO DE METAS. BASE DE CÁLCULO ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. AUSÊNCIA DE LEGISLAÇÃO LOCAL. ENTENDIMENTO STF.

1. O Prêmio de Qualidade e Inovação PMAQ/AB condiciona-se ao recebimento de incentivo financeiro pago pelo Governo Federal, sendo imprescindível que o município atinja metas previamente determinadas, bem como à satisfação de metas a serem impostas aos respectivos servidores, o que não ficou demonstrado nos autos.

2. Com efeito, os requisitos impostos pela Lei Municipal 252/2015 são fatos constitutivos do direito da autora, ora Apelante, que não se desincumbiu de comprová-los, consoante disposto no art. 373, I, do CPC.

3. Noutro norte, consoante entendimento firmado pelo STF (SV-4), é vedado ao Poder Judiciário fixar base de cálculo diversa às vantagens conferidas aos servidores públicos, não se impedindo, entretanto, havendo expressa previsão legal, que se reconheça base de cálculo diversa, o que não se verifica no caso em comento. 

4. Recurso conhecido, mas não provido. Sentença mantida.

(TJPI | Apelação Cível Nº 0000242-45.2018.8.18.0100 | Relator: Edvaldo Pereira De Moura | 5ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO | Data de Julgamento: 03/02/2023)

APELAÇÃO. DIREITO A PRÊMIO DE QUALIDADE. NÃO COMPROVAÇÃO DOS REQUISITOS. IMPOSSIBILIDADE. ALTERAÇÃO DA BASE DE CÁLCULO DO ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. AUSÊNCIA DE NORMA MUNICIPAL. IMPOSSIBILIDADE. SENTENÇA MANTIDA.

(...)

VI. Quanto ao estabelecimento de metas aos servidores públicos, a lei municipal é de eficácia limitada, na medida em que depende de ato legislativo que as indique.

VII. Logo, como bem decidiu o MM. Juiz a quo, ainda que a Servidora Apelante tenha recebido por algum tempo o valor da gratificação, tal fato, por si só, não implica que a municipalidade deva continuar realizando o pagamento. Isso porque tal verba não pode ser incorporada ao patrimônio da Servidora, por expressa disposição legal, e, mês a mês deve-se ou, ao menos, dever-se-ia verificar a satisfação dos pressupostos previsto em lei, o que não se verifica nos autos.

VIII. A parte autora não comprovou que, nos meses seguintes, àqueles em que recebeu o prêmio o Município de Colônia do Gurgueia fora agraciado com o incentivo fiscal do Ministério da Saúde ou mesmo que atingiu as metas fixadas pelo ente público, caso estas existam.

IX. Logo, considerando que os requisitos impostos pela Lei Municipal 252/2015 são fatos constitutivos do direito da Servidora Apelante e, na forma do art. 373, I, do CPC, cabe-lhe a prova de tais fatos.

X. Não se desincumbiu de seu ônus probatório, o indeferimento do pleito é de rigor nos termos da sentença.

XI. No mesmo sentido, quanto a base de calculo do adicional de insalubridade, entende-se que, ainda que tenha previsão constitucional, por se tratar de norma de eficácia limitada, depende de regulamentação de lei municipal, o que não se verifica nos autos, razão pela qual, nos termos da sentença a quo, é vedado ao Poder Judiciário fixar base de cálculo diversa às vantagens conferidas aos servidores públicos.

XII. Recurso conhecido e improvido. (TJPI | Apelação Cível Nº 0000268-43.2018.8.18.0100 | Relator: Eulália Maria Pinheiro | 6ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO | Data de Julgamento: 28/10/2022 )

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. SERVIDOR MUNICIPAL. PROGRAMA DE MELHORIA DO ACESSO E DA QUALIDADE DA ATENÇÃO BÁSICA (PMAQ-AB). MUNICÍPIO DE COLÔNIA DO GURGUÉIA/PI. LEI MUNICIPAL Nº 252/2015. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE CUMPRIMENTO DE METAS.

I – Pagamento de incentivo financeiro referente ao Programa de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Atenção Básica (PMAQ-AB).

II – Como se depreende dos artigos 2º, 3º, 8º, 9º e 10 da Lei Municipal nº 252/2015, o Prêmio Qualidade da Atenção Básica (PMAQ-AB) pressupõe o cumprimento de metas estabelecidas para o ente municipal e para a equipe de Saúde da Família.

III – Os valores correspondentes aos percentuais do Prêmio de qualidade e inovação PMAQ/AB serão repassados conforme transferências do Ministério da Saúde para os servidores do município que fizerem jus ao prêmio.

IV – Conforme a Lei Municipal nº 252/2015, em caso de desistência ou afastamento do serviço ou não obtenção das metas, seja em qualquer circunstância, o servidor perderá o direito ao Prêmio de Qualidade e Inovação PMAQ/AB, sendo o valor do prêmio redividido entre seus pares.

V - Ausência de comprovação de cumprimento de metas.

VI - Apelação Cível conhecida e desprovida. (TJPI | Apelação Cível Nº 0000240-75.2018.8.18.0100 | Relator: Raimundo Eufrásio Alves Filho | 1ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO | Data de Julgamento: 06/05/2022 )

Diante do exposto, quanto a este ponto, a apelação não merece acolhimento.

1. INSALUBRIDADE - BASE DE CÁLCULO

Em sua petição inicial, a parte autora requereu, ainda, o reajuste dos valores referentes ao adicional de insalubridade, alegando que o mesmo “deveria ser calculado sobre o vencimento ou salário base da categoria, e mesmo assim o município vem descumprindo tal determinação", nos termos da Lei Federal nº 13.342/2016.

Ao sentenciar o feito, quanto a este pleito específico, o Juízo registrou que a parte autora não demonstrou os fatos constitutivos dos direitos pretendidos, até mesmo o fato jurídico decorrente da norma em que se insere e que determinaria o pagamento do adicional de forma diversa daquela que vem ocorrendo.

Como é sabido, a Súmula Vinculante 4 dispõe que o salário mínimo não pode ser usado como indexador de base de cálculo de vantagem de servidor público ou de empregado:

“Salvo nos casos previstos na Constituição, o salário mínimo não pode ser usado como indexador de base de cálculo de vantagem de servidor público ou de empregado, nem ser substituído por decisão judicial.”

Porém, o próprio Supremo Tribunal Federal reconhece que em caso de omissão legislativa, pode o município utilizar o salário-mínimo como base de cálculo para o adicional de insalubridade, acrescentando que o indexador não pode ser substituído por decisão judicial.

Sobre a base de cálculo do adicional de insalubridade, vejamos a Ementa do julgado do Supremo Tribunal Federal (Rcl 38128 AgR, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA):

EMENTA. AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. ALEGADA AFRONTA À SÚMULA VINCULANTE N. 4. FIXAÇÃO DA BASE DE CÁLCULO DO ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. OMISSÃO LEGISLATIVA DO MUNICÍPIO. INDEXADOR QUE NÃO PODE SER SUBSTITUÍDO POR DECISÃO JUDICIAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. (Rcl 38128 AgR, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, julgado em 21/02/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-044  DIVULG 03-03-2020  PUBLIC 04-03-2020).

(...)

No mencionado aresto, consignou-se que “o  enunciado  da  súmula  vinculante  4,  veda  tanto  o emprego  do  salário  mínimo  como  indexador  de  base  de  cálculo  de  vantagem  de servidor  público  quanto  a  sua  substituição  por  decisão  judicial,  justamente  a hipótese  dos  autos,  de  modo  que  a  improcedência  do  pedido  da  recorrida  é  a medida  de  rigor”.

Assim, o Supremo Tribunal concluiu ser inconstitucional a utilização do salário mínimo como base de cálculo do adicional de insalubridade, mas determinou que esse procedimento pode ser mantido até ser editada nova lei, pois não pode ser substituído por decisão judicial.

Logo, estando a sentença em harmonia ao entendimento jurisprudencial supra, bem como à legislação de regência, resta forçoso concluir pela improcedência das razões aduzidas no recurso de apelação, o que conduz à manutenção integral da decisão de primeira instância.

DISPOSITIVO

Em face ao exposto, CONHEÇO da Apelação, mas para lhes NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo íntegra a sentença recorrida, pelos seus próprios fundamentos. Sem parecer ministerial.

É como voto.

Des. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

Relator

 Teresina, 12/04/2023