DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MUNICÍPIO DE PORTO – PI. OBRIGAÇÃO DE PRESTAR CONTAS. TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. ATRASO. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ART. 11, VI, DA LEI Nº 8.429/1992. FALTA DE INTERESSE DA UNIÃO. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. IRRETROATIVIDADE. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. NECESSIDADE. PRECEDENTES DO STF E STJ. 1. A despeito das verbas, cuja prestação de contas foi irregular, serem provenientes da União, foram transferidas ao patrimônio do Município, o que evidencia estar ausente interesse de um dos entes referidos no inciso I, do art. 109 da CF. Além disso, conforme se vê em ID n. 9579839, a própria União manifestou seu desinteresse no feito. 2. O STF, em julgamento ocorrido em agosto de 2022 (RE 843989), entendeu que o novo regime prescricional previsto na lei não é retroativo e que os prazos passam a contar a partir de 26/10/2021, data de publicação da norma. Prevaleceu o entendimento do relator, ministro Alexandre de Moraes, de que a LIA está no âmbito do direito administrativo sancionador, e não do direito penal. Portanto, a nova norma, mesmo sendo mais benéfica para o réu, não retroage nesses casos. 3. Tese fixada no Tema 1.199 da repercussão geral, STF: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei". 4. Assim, é preciso que se destaque que, agora, apenas a forma dolosa se aplica aos tipos de improbidade administrativa, especificamente os atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º, Lei nº 8.492/92), causem prejuízo ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92) e atentem contra os princípios da administração pública (art. 11, Lei nº 8.492/92), não havendo mais que se falar na forma culposa, anteriormente admitida com relação a atos que causem lesão ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92), sendo esta uma das principais mudanças promovidas pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021. 5. Cabe, portanto, ao Poder Judiciário extrair dos autos se há prova de que o réu, na condição de ex-gestor de Porto/PI agiu com dolo, má-fé, no atraso da sua prestação de contas, não bastando para o tipo a mera culpa ou o dolo genérico, como alega o autor, ora recorrido. O fato de ter atrasado também em outros anos a prestação de contas/balancetes não justifica, por si só, a existência de dolo específico que enseje a manutenção da condenação imposta. 6. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0000045-65.2013.8.18.0068 - Relator: EDVALDO PEREIRA DE MOURA - 5ª Câmara de Direito Público - Data 03/05/2023 )

ÓRGÃO JULGADOR : 5ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0000045-65.2013.8.18.0068

APELANTE: ANTONIO RODRIGUES GERONCO

Advogado(s) do reclamante: VIRGILIO BACELAR DE CARVALHO

APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ

RELATOR(A): Desembargador EDVALDO PEREIRA DE MOURA

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MUNICÍPIO DE PORTO – PI. OBRIGAÇÃO DE PRESTAR CONTAS. TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. ATRASO. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ART. 11, VI, DA LEI Nº 8.429/1992. FALTA DE INTERESSE DA UNIÃO. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. IRRETROATIVIDADE. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DOLO ESPECÍFICO. NECESSIDADE. PRECEDENTES DO STF E  STJ. 

1. A despeito das verbas, cuja prestação de contas foi irregular, serem provenientes da União, foram transferidas ao patrimônio do Município, o que evidencia estar ausente interesse de um dos entes referidos no inciso I,  do art. 109 da CF. Além disso, conforme se vê em ID n. 9579839, a própria União manifestou seu desinteresse no feito.

2. O STF, em julgamento ocorrido em agosto de 2022 (RE 843989), entendeu que o novo regime prescricional previsto na lei não é retroativo e que os prazos passam a contar a partir de 26/10/2021, data de publicação da norma. Prevaleceu o entendimento do relator, ministro Alexandre de Moraes, de que a LIA está no âmbito do direito administrativo sancionador, e não do direito penal. Portanto, a nova norma, mesmo sendo mais benéfica para o réu, não retroage nesses casos.

3. Tese fixada no Tema 1.199 da repercussão geral, STF: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

4. Assim, é preciso que se destaque que, agora, apenas a forma dolosa se aplica aos tipos de improbidade administrativa, especificamente os atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º, Lei nº 8.492/92), causem prejuízo ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92) e atentem contra os princípios da administração pública (art. 11, Lei nº 8.492/92), não havendo mais que se falar na forma culposa, anteriormente admitida com relação a atos que causem lesão ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92), sendo esta uma das principais mudanças promovidas pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021.

5. Cabe, portanto, ao Poder Judiciário extrair dos autos se há prova de que o réu, na condição de ex-gestor de Porto/PI agiu com dolo, má-fé, no atraso da sua prestação de contas, não bastando para o tipo a mera culpa ou o dolo genérico, como alega o autor, ora recorrido. O fato de ter atrasado também em outros anos a prestação de contas/balancetes não justifica, por si só, a existência de dolo específico que enseje a manutenção da condenação imposta.

6. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO.

ACÓRDÃO

  

 Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara De Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHECER da Apelação, no mérito, DAR-LHE PROVIMENTO, reformando a sentença recorrida para julgar improcedentes os pedidos autorais. Sem condenação em custas e honorários, diante da inexistência de prova de má-fé, na forma do voto do Relator.

RELATÓRIO

Cuida-se de apelação cível (ID n. 6090067, p. 215/216 e ID n. 609068, p. 1/14) interposta por Antonio Rodrigues Geronço, contra sentença de procedência de ação civil pública de improbidade administrativa, proposta pelo Ministério Público do Estado do Piauí, contra o recorrente.

Segundo o parquet, na condição de prefeito do Município de Porto – Piauí, o réu, ora apelante, deixou de prestar informações no prazo legal ao Tribunal de Contas do Estado do Piauí, relativamente às contas dos meses de abril a dezembro de 2008, bem como a prestação de contas anual de 2008. Por isso, requereu a procedência dos pedidos da inicial, para que o réu fosse condenado à prática de atos de improbidade administrativa, consubstanciados no art. 11, caput e inciso II e VI, da Lei n. 8.429/92, com a consequente perda da função pública, suspensão dos direitos políticos pelo prazo de três anos, pagamento de multa civil de vinte vezes o valor da remuneração percebida pelo demandado, proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incrementos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos (ID n. 609067, p. 1/9). Juntou documentos (ID n. 609067, p. 10/35).

Após intimação, o réu apresentou manifestação escrita, argumentando, em síntese, i) que a via seria inadequada, pois não houve menção à prática de qualquer ato previsto no art. 1º, da Lei 7.347/85; ii) que não se aplica a Lei 8.429/92 a agentes políticos; iii) que a Justiça Estadual é incompetente para julgamento da ação já que a prestação de contas mencionada trata de recursos da saúde FUNDEB e SUS; iv) que o gestor prestou contas durante a sua administração; v) que não há prestação de contas anual, mas tão só balanço geral do ano, requerendo, por fim, a requisição de informações sobre o réu no TCE/PI, rejeição e improcedência da ação (ID n. 609067, p. 44/50). Juntou procuração (ID n. 609067, p. 51).

O Ministério Público, em petição de ID n. 609067, p. 54/60 impugnou os termos da manifestação apresentada e requereu o recebimento da petição inicial e regular andamento do feito.

Em decisão de ID n. 609067, p. 63/72, fora determinada a citação do requerido para apresentar contestação e designada audiência de instrução e  julgamento.

O réu, então, apresentou agravo retido ID n. 609067, p. 75/80 para que fosse apreciado, por eventual interposição de recurso de apelação, as teses sustentadas sobre inadequação da ação civil, não aplicação da Lei 8.429/92 ao caso concreto e incompetência da Justiça Estadual. Tal recurso não fora recebido em razão do reconhecimento de preclusão (ID n. 609067, p. 108/119).

Em contestação, o requerido/apelante reiterou os termos da manifestação anteriormente apresentada (ID n. 609067, p. 82/90).

Respondendo a requisição, o Tribunal de Contas do Estado enviou as informações sobre a prestação de contas do Município de Porto, em relação ao exercício financeiro de 2008, através de mídia digital (ID n. 609067, p.144). Após, através de despacho de ID n. 609067, p. 148, o magistrado de piso determinou que o Tribunal de Contas informasse, “de forma atualizada, a apresentação ou não das contas atinentes à Prefeitura de Porto-PI de todo o ano de 2008 (via documental e eletrônica), conforme requerido pelo autor na fl.07, item 2;”. As mídias foram juntadas em ID n. 5648947.

Manifestação ministerial em ID n. 609067, p. 161/175, impugnando os argumentos da defesa e opinando, finalmente, pela procedência dos pedidos contidos na inicial e manifestação do réu em ID n. 609067, p. 183/192, impugnando a ausência de instrução probatória, bem como a competência do juízo, e reiterando os termos da contestação, para que a ação fosse julgada totalmente improcedente. 

Após, sobreveio sentença reconhecendo a competência da justiça estadual e julgando procedentes os pedidos formulados na exordial, condenando o réu ao pagamento de multa civil no valor de cinco vezes a remuneração na época por ele percebido na qualidade de Prefeito Municipal de Porto – Piauí, valor este devidamente corrigido pelos índices oficiais de atualização monetária, além da proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritária, pelo prazo de três anos, além da suspensão dos seus direitos políticos por cinco anos  (ID n. 609067, p. 194/208).

Inconformado, o réu interpôs recurso de apelação arguindo, em síntese, preliminar de incompetência da justiça estadual, em razão do questionamento sobre prestação de contas referir-se a verbas de repasse federal, nulidade do julgado por cerceamento do direito de defesa; não houve a prática de ato de improbidade administrativa, pois prestou contas perante o TCE/PI, apesar de atrasado. Ao fim, requereu o conhecimento e o provimento do recurso para reformar a sentença impugnada, julgando-se a ação improcedente (ID n. 609067, p. 215/216 e 609068, p. 1/14).

Em contrarrazões, o Ministério Público do Estado impugnou os argumentos do apelante, requerendo o afastamento das preliminares suscitadas e, quanto ao mérito, não provimento do recurso porque a condenação já teve por base o envio atrasado da prestação de contas ao TCE e não a ausência de apresentação  (ID n. 609069).

Instado a se manifestar, o Ministério Público Superior opinou pela manutenção da sentença recorrida (ID n. 4698054).

Após juntada das mídias com os documentos que foram juntados aos autos de origem (ID n. 5648947), determinei a intimação das partes para que se manifestassem sobre a suposta ocorrência de prescrição (ID n. 6509972) e tal prazo transcorreu in albis (ID n. 7816515).

Instada a se manifestar, a União informou que não tem interesse no feito (ID n. 9579839).

É o relatório.

VOTO

ADMISSIBILIDADE

Tenho que estão preenchidos os requisitos de admissibilidade.

As partes são legítimas, houve sucumbência do apelante, o recurso é tempestivo e houve recolhimento de custas. 

Por isso, conheço da apelação. 

Passo à análise das questões preliminares levantadas.

PRELIMINAR DE COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL

Não tem razão o apelante. 

No caso em apreço, a despeito das verbas, cuja prestação de contas foi irregular, serem provenientes da União, foram transferidas ao patrimônio do Município, o que evidencia estar ausente interesse de um dos entes referidos no inciso I,  do art. 109 da CF.

Este, inclusive, é o entendimento consolidado do Superior Tribunal de Justiça:

PROCESSUAL CIVIL. CONFLITO DE COMPETÊNCIA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREFEITO. VERBAS DO PNAE. PRESTAÇÃO DE CONTAS. AUSÊNCIA DE INTERESSE DA UNIÃO. SÚMULA 150/STJ. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL. I - Na origem, trata-se de ação civil pública por ato de improbidade administrativa c/c ressarcimento de dano ao erário público proposta pelo Município de Monte Alegre/SE em desfavor do ex-prefeito, João Vieira de Aragão. II - A matéria objeto do presente conflito de competência já ascendeu a esta Corte em outras oportunidades, dando ensejo à sedimentação do seguinte entendimento: AgRg no CC 133.619/PA, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 9/5/2018, DJe 16/5/2018 e AgInt no REsp 1589661 / SP, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 21/2/2017, DJe 24/3/2017. III - A fixação da competência em favor da Justiça Federal ocorre apenas nas causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou opoentes (CF, art. 109, I). Cuida-se, pois, de regra de competência ratione personae. IV - A teor do enunciado da Súmula 150 do Superior Tribunal de Justiça, "Compete à Justiça Federal decidir sobre a existência de interesse jurídico que justifique a presença, no processo, da União, suas autarquias ou empresas pública". No caso, o Juízo Federal suscitado declinou sua competência em virtude da ausência de manifestação de interesse do FNDE em integrar a lide. Nesse sentido, já decidiu a C. Primeira Seção desta Corte, em processo de minha relatoria: AgInt no CC 138.008/PR, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 22/3/2017, DJe 27/3/2017. V - Há de se reconhecer, portanto, a incompetência do Juízo Federal para o processamento e julgamento da presente demanda, declarando-se competente o Juízo Estadual suscitante. V VI - Agravo interno improvido. (STJ - AgInt no CC: 167313 SE 2019/0217494-4, Relator: Ministro FRANCISCO FALCÃO, Data de Julgamento: 11/03/2020, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 16/03/2020)

Além disso, conforme se vê em ID n. 9579839, a própria União manifestou seu desinteresse no feito.

Preliminar, portanto, rejeitada.

PREJUDICIAL DE MÉRITO – PRESCRIÇÃO

A Lei n. 14.230/2021 trouxe uma mudança significativa acerca da prescrição no caso de ação de improbidade administrativa. Com as modificações por ela trazidas, a Lei n. 8.429/92 passou a dispor:

Art. 23. A ação para a aplicação das sanções previstas nesta Lei prescreve em 8 (oito) anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência.    

[...]

§ 4º O prazo da prescrição referido no caput deste artigo interrompe-se:   

I - pelo ajuizamento da ação de improbidade administrativa;

II - pela publicação da sentença condenatória;

III - pela publicação de decisão ou acórdão de Tribunal de Justiça ou Tribunal Regional Federal que confirma sentença condenatória ou que reforma sentença de improcedência;      

IV - pela publicação de decisão ou acórdão do Superior Tribunal de Justiça que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência;

V - pela publicação de decisão ou acórdão do Supremo Tribunal Federal que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência.

§ 5º Interrompida a prescrição, o prazo recomeça a correr do dia da interrupção, pela metade do prazo previsto no caput deste artigo.

[...]

§ 8º O juiz ou o tribunal, depois de ouvido o Ministério Público, deverá, de ofício ou a requerimento da parte interessada, reconhecer a prescrição intercorrente da pretensão sancionadora e decretá-la de imediato, caso, entre os marcos interruptivos referidos no § 4º, transcorra o prazo previsto no § 5º deste artigo. 

Em síntese, a partir de tais modificações, o prazo prescricional para a propositura da ação é de 8 (oito) anos do fato, interrompendo-se com o ajuizamento da ação e com a publicação decisões acerca do feito em trâmite.

No caso concreto, atribui-se ao réu a prática de ato de improbidade administrativa pela falta de prestação de contas de sua gestão, referentes ao ano de 2008, sendo que a ação foi proposta em janeiro de 2013 e a sentença publicada em 04 de dezembro de 2017(ID n. 609067, p. 194/208 e 210). Assim, entre a propositura da ação e a publicação da sentença, passaram-se mais de 04 (quatro) anos.

Resta, no entanto, saber se os novos prazos prescricionais previstos pela Lei de 2021 aplicam-se aos processos já em curso.

E, manifestando-se sobre o tema, o Supremo Tribunal Federal entende que não. O Tribunal, em julgamento ocorrido em agosto de 2022 (RE 843989), entendeu que o novo regime prescricional previsto na lei não é retroativo e que os prazos passam a contar a partir de 26/10/2021, data de publicação da norma. Prevaleceu o entendimento do relator, ministro Alexandre de Moraes, de que a LIA está no âmbito do direito administrativo sancionador, e não do direito penal. Portanto, a nova norma, mesmo sendo mais benéfica para o réu, não retroage nesses casos.

Sendo assim, ainda que ventilada a possibilidade de reconhecimento de prescrição intercorrente nos autos, seguindo o entendimento do STF, entendo por não consumada.

MÉRITO

Conforme relatado, a sentença sob exame reconheceu que o réu incorreu na conduta imputada no art. 11, VI, da Lei n. 8.429/92, sendo condenado ao pagamento de multa civil, proibição de contratar com o Poder Público ou receber incentivos fiscais ou creditícios pelo prazo de três anos, bem como a suspensão de seus direitos políticos pelo prazo de cinco anos.

Como é cediço, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em seu artigo 37, caput, dispõe que:

 

“A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: [...]”

 

Observa-se, assim, que todo e qualquer ato praticado na Administração Pública deverá ser regido pelo princípio da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Com o intuito de salvaguardar os princípios da Administração Pública, foram criados alguns instrumentos na legislação brasileira, dentre os quais destacam-se: Ação Popular, Ação Civil Pública de Improbidade, Controle Externo Exercido pelos Tribunais de Contas e Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs).

Diante disso, também foi criada a Lei nº 8.492, de 02 de junho de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa), recentemente alterada pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021, que regulamentou o disposto no art. 37, § 4º, da Constituição Federal de 1988, objetivando impor sanções aos agentes públicos que, por ação ou omissão, violem os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, lealdade às instituições e notadamente: a) importem enriquecimento ilícito (art. 9º); b) causem prejuízo ao erário (art. 10); c) atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11).  

Para aplicação das sanções acima descritas, é necessária além da presença da conduta, do resultado e do nexo causal, para responsabilização do agente público, a presença do elemento subjetivo (dolo), não sendo admitido confundir com simples ilegalidade, tampouco a atribuição de responsabilidade objetiva em sede de improbidade administrativa.

Sobre a matéria, em recente decisão, em 18/08/2022, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do já mencionado Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, apreciando o Tema 1.199 da repercussão geral, deu provimento ao recurso extraordinário para extinguir a ação, e, por maioria, o Tribunal acompanhou os fundamentos do voto do Ministro Alexandre de Moraes (Relator). Na sequência, por unanimidade, foi fixada a seguinte tese:

 

"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

 

Assim, é preciso que se destaque que, agora, apenas a forma dolosa se aplica aos tipos de improbidade administrativa, especificamente os atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º, Lei nº 8.492/92), causem prejuízo ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92) e atentem contra os princípios da administração pública (art. 11, Lei nº 8.492/92), não havendo mais que se falar na forma culposa, anteriormente admitida com relação a atos que causem lesão ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92), sendo esta uma das principais mudanças promovidas pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021.

Por sua vez, a caracterização da conduta ímproba que contraria os princípios da administração pública (art. 11, da Lei nº 8.492/92), não obriga a demonstração de dano ao erário ou de enriquecimento ilícito, não prescindindo, em contrapartida, da demonstração de dolo.

Não há responsabilidade objetiva em relação aos atos de improbidade. Da mesma forma, a inversão do ônus da prova não se aplica a esses casos, ou seja, quem ingressa com a ação deve provar o dolo do agente, provar que além de ter ferido os princípios da administração pública o fez com um mínimo de má-fé que revele um comportamento desonesto.

Neste sentido, sustentar que um ato é doloso, genericamente, ou ilegal, não é suficiente para a caracterização de ato de improbidade. O erro grosseiro, a falta de zelo com a coisa pública, a negligência, podem até ser punidos em outra esfera, de modo que não ficarão necessariamente impunes, mas não mais caracterizarão atos de improbidade (GAJARDONI, Fernando da Fonseca; CRUZ, Luana Pedrosa de Figueiredo, GOMES JUNIOR, Luiz Manoel; FAVRETO, Rogério. Comentários à Nova Lei de Improbidade Administrativa. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2021).

Assim, não basta mais alegar que um ato é doloso, ou demonstrar que é ilegal. É necessário demonstrar a má-fé. Aliás, esse tem sido o entendimento do Superior Tribunal de Justiça já há algum tempo:

 

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. DISPENSA OU INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO FORA DAS HIPÓTESES PREVISTAS EM LEI. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO DE PREJUÍZOS AO ERÁRIO. DEMONSTRAÇÃO. AUSÊNCIA. ATIPICIDADE DA CONDUTA. 1. Ao interpretar o artigo 89 da Lei 8.666/1993, esta Corte Superior de Justiça consolidou o entendimento no sentido de que para a configuração do crime de dispensa ou inexigibilidade de licitação fora das hipóteses previstas em lei é indispensável a comprovação do dolo específico do agente em causar dano ao erário, bem como do prejuízo à Administração Pública. 2. No caso dos autos, verifica-se que diante da ausência de elemento indispensável para a caracterização do delito previsto no artigo 89 da Lei n. 8.666/1993, em razão da inexistência de efetivo prejuízo à Administração pública, resta insuperável, na espécie, o reconhecimento da atipicidade da conduta, devendo ser afastada a condenação do acusado. 3. Agravo regimental desprovido. (STJ - AgRg no REsp: 1740504 TO 2018/0111675-8, Relator: Ministro JORGE MUSSI, Data de Julgamento: 06/11/2018, T5 - QUINTA TURMA, Data de Publicação: DJe 22/11/2018) (grifou-se)

 

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RECURSOS ESPECIAIS. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. CONTRATAÇÃO E MANUTENÇÃO DE PESSOAL SEM A REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE DOLO E DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADO. RECURSOS PROVIDOS. 1. "A improbidade administrativa consiste na ação ou omissão intencionalmente violadora do dever constitucional de moralidade no exercício da função pública, tal como definido por lei" (Marçal Justen Filho in Curso de Direito Administrativo, 3ª ed. rev. e atual., São Paulo: Saraiva, 2008, p. 828). 2. Para que se configure a improbidade, devem estar presentes os seguintes elementos: o enriquecimento ilícito, o prejuízo ao erário e o atentado contra os princípios fundamentais (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência). 3. O ato de improbidade, na sua caracterização, como de regra, exige elemento subjetivo doloso, à luz da natureza sancionatória da Lei 8.429/92. 4. No caso dos autos, as instâncias ordinárias afastaram a existência de dolo, bem como de prejuízo ao erário, razão por que não há falar em ocorrência de ato de improbidade administrativa. 5. Recursos especiais providos. (STJ - REsp: 654721 MT 2004/0078515-0, Relator: Ministro BENEDITO GONÇALVES, Data de Julgamento: 23/06/2009, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: --> DJe 01/07/2009 LEXSTJ vol. 241 p. 107) (grifou-se)

Inclusive, no sentido de ser imprescindível a demonstração do dolo na conduta imputada como de improbidade, este Tribunal de Justiça segue o mesmo entendimento:

APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINAR DE ERRO MATERIAL NA SENTENÇA. ACOLHIDA. NÃO CONFIGURAÇÃO DOS ATOS ÍMPROBOS. ELEMENTO SUBJETIVO E DANO NÃO DEMONSTRADOS. NÃO CARACTERIZAÇÃO. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS INICIAIS. SENTENÇA MANTIDA. 1. Apesar de o processo ter como requerido a pessoa de José Erasmo da Silva, ex-Prefeito do Município de Cocal de Telha/PI, o magistrado condenou a parte autora ao pagamento de honorários ao advogado de Gervársio Barbosa. Apura-se, com efeito, a existência de erro material no dispositivo da sentença, visto que se refere ao advogado de parte estranha à relação jurídica processual. 2. Analisando a questão posta nos autos, é necessário destacar que quanto à característica de ato de improbidade administrativa, que cause prejuízo ao erário, é necessária a comprovação efetiva do dano real ao patrimônio público. Assim, para configuração destas hipóteses são necessários a existência de uma conduta ilegal do agente público, ativa ou omissiva, que, de forma dolosa, associado pela má-fé, enseje o prejuízo financeiro provado ao patrimônio público. 3. In casu, não é possível enquadrar a conduta do requerido na hipótese do artigo 10, X, da Lei 8.429/92 (X - agir ilicitamente na arrecadação de tributo ou de renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público), não havendo mais que se falar na aplicação do art. 11, II, da Lei 8.429/92 (II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício), porquanto tenha sido revogado pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021, a qual ser aplicada retroativamente para beneficiar o réu. 4. De igual sorte, também não ficou provado nos autos que os atos praticados pelo agente público tenham sido eivados de dolo, má-fé ou desonestidade, não estando demonstrando, de modo contundente, o elemento subjetivo do dolo. 5. Apelo conhecido e improvido. (TJPI - ApCiv 0000354-55.2015.8.18.0088 Relator: Des. Olímpio José Passos Galvão Data de Julgamento: de 20 a 27 de maio de 2022, da 3ª Câmara de Direito Público)

APELAÇÃO CÍVEL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NO MUNICÍPIO DE TERESINA. ARTIGOS. 10 E 11 DA LEI Nº. 8.429/92. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA. AUSÊNCIA DE DOLO E DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. [...] 3. Não se encontram demonstradas as violações aos artigos 10 e 11, da Lei de Improbidade Administrativa, uma vez que não resta caracterizada a conduta ou omissão dos requeridos a causar prejuízos ao erário municipal, nem sua intenção de obterem vantagem pessoal com referidas contratações. 4. Do Exposto e no mais que nos autos constam, voto pelo Conhecimento e Improvimento do recurso para manter a sentença fustigada em seus expressos termos. É o Voto. Instado a se manifestar, o Órgão do Parquet estadual, por seu representante, às fls. 356/357, manifestou desinteresse na ação. (TJ-PI - REEX: 00014155720138180140 PI, Relator: Des. José James Gomes Pereira, Data de Julgamento: 22/08/2019, 2ª Câmara de Direito Público).

 

DIREITO PÚBLICO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NO MUNICÍPIO DE TERESINA. ARTIGOS. 10 E 11 DA LEI Nº. 8.429/92. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA. AUSÊNCIA DE DOLO E DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. […] 2. Não se encontram demonstradas as violações aos artigos 10 e 11, da Lei de Improbidade Administrativa, uma vez que não resta caracterizada a conduta ou omissão dos requeridos a causar prejuízos ao erário municipal, nem sua intenção de obterem vantagem pessoal com referidas contratações. 3. Sentença mantida em reexame necessário e desprovimento do recurso ministerial à unanimidade. (TJ-PI - REEX: 00010795320138180140 PI, Relator: Des. Joaquim Dias de Santana Filho, Data de Julgamento: 07/12/2017, 6ª Câmara de Direito Público)

 

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICO POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVO. PRELIMINAR DE VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL, AMPLA DEFESA E CONTRADITÓRIO. REJEITADA. ATOS DE IMPROBIDADE CONSUBSTANCIADA NA CONTRATAÇÃO DE PESSOAL SEM CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE DOLO E PREJUÍZO AO ERÁRIO PÚBLICO. […] 3. Assim, é necessário ter em mente que a improbidade administrativa não se confunde com a ilegalidade ou com a irregularidade da conduta do agente público. A improbidade se revela uma espécie peculiar de ilegalidade praticada com intuito malsão do agente, quando atua com desonestidade, malícia, dolo ou culpa grave, a fim de propiciar enriquecimento ilícito próprio ou alheio, de causar prejuízo ao erário ou em afronta aos princípios da administração pública. 4. Esse entendimento se justifica na intenção de evitar punições contra atos apenas ilegais praticados por seus agentes como se fossem atos de improbidade. Assim, o Tribunal da Cidadania assevera que só adquire o caráter ímprobo a conduta que fere os princípios constitucionais da Administração Pública em razão do ato ser constituído de má-fé e caracterizada a conduta dolosa, não reputando adequado a punição do administrador que agiu de maneira inábil, sem a comprovação do dolo. 5. Outrossim, é necessária a existência do elemento subjetivo dolo para caracterização da improbidade administrativa para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9º e 11 e, ao menos a culpa, para a hipótese do artigo 10 da Lei n. 8.249/92. 6. No caso concreto verifica-se que o Ministério Público juntou inquérito civil que investigou os mesmos fatos, tendo requerido ao então gestor, ora apelante, que disponibilizasse as folhas de pagamentos dos meses de abril a julho de 2008, o que foi atendendo pela administração. 7. Do cotejo desses documentos, como o próprio Ministério Público reconhece em seu relatório do inquérito (fls. 391/398), não é possível distinguir os servidores efetivos, comissionados e temporários. Portanto, em consonância com os princípios da razoabilidade e proporcionalidade e por não estar presente na conduta do apelante qualquer indício de improbidade, de má-fé ou de dolo e, também, não ter este causado prejuízo ao Município, nem mesmo dado azo ao enriquecimento ilícito, não se justifica a sua condenação por ato de improbidade. 8. Firme nesses fundamentos, acompanhando o parecer Ministerial de segundo grau, dou provimento ao recurso interposto, para julgar improcedente o pedido inicial, reformando totalmente a sentença. Sem custas e honorários. (TJ-PI - AC: 00000503020088180079 PI, Relator: Des. Hilo de Almeida Sousa, Data de Julgamento: 25/10/2018, 3ª Câmara de Direito Público).

 

Cabe, portanto, ao Poder Judiciário extrair dos autos se há prova de que o réu, na condição de ex-gestor de Porto/PI agiu com dolo, má-fé, no atraso da sua prestação de contas, não bastando para o tipo a mera culpa ou o dolo genérico, como alega o autor, ora recorrido. O fato de ter atrasado também em outros anos a prestação de contas/balancetes não justifica, por si só, a existência de dolo específico que enseje a manutenção da condenação imposta.

Assim, in casu, entendo que não ficou evidenciada a conduta dolosa do recorrente, o que gera a impossibilidade de se reconhecer a ocorrência de ato de improbidade administrativa. O autor/apelado não se desincumbiu do ônus de provar o fato constitutivo do seu direito, ante a ausência de comprovação do efetivo dano suportado pela Administração Pública com o atraso na prestação de contas.

Ademais, conforme entendimento do STJ,  a mera apresentação extemporânea da prestação de contas não caracteriza ato de improbidade administrativa:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUPOSTA PRÁTICA DE ATO VIOLADOR DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (ARTIGO 11 DA LEI 8.429/92). ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAIS. ELEMENTO SUBJETIVO (CONDUTA DOLOSA) NÃO AFIRMADO PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. REQUISITO INDISPENSÁVEL. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADO. PRECEDENTES DO STJ. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. 1. No que diz respeito à configuração de ato de improbidade administrativa em razão do atraso na prestação de contas anuais, esta Corte Superior já se posicionou no sentido de que:"não configura ato ímprobo o mero atraso na prestação de contas pelo gestor público, sendo necessário, para a adequação da conduta ao art. 11, inc. VI, da Lei n. 8.429/1992, a demonstração de dolo, ainda que genérico" ( AgRg no AREsp 409.732/DF, Rel. Ministro Og Fernandes Segunda Turma, DJe 16/12/2013). 2. No caso dos autos, a Corte a quo, embora tenha afirmado a ilegalidade na conduta da parte recorrente, não reconheceu a presença de conduta dolosa indispensável à configuração de ato de improbidade administrativa violador dos princípios da Administração Pública (art. 11 da Lei 8.429/92). Logo, não há falar em improbidade administrativa na hipótese. 3. Agravo interno não provido. (STJ - AgInt no REsp: 1784979 MA 2018/0236340-6, Relator: Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, Data de Julgamento: 23/05/2019, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 28/05/2019)

ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. PRESTAÇÃO DE CONTAS TARDIA, MAS APROVADA. AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO. INEXISTÊNCIA DE ATO ÍMPROBO. 1. Cuida-se de inconformismo com acórdão do Tribunal de origem que considerou que a prestação de contas realizada de modo tardio, mas aprovada pelo órgão competente (FNDE), não caracteriza ato de improbidade administrativa. Os recursos serão analisados em conjunto, em virtude da unidade de seu objeto. 2. Trata-se, na origem, de Ação Civil Pública, proposta pelo Ministério Público Federal contra o ex-Prefeito do Município de Cristanópolis/GO, por ato de improbidade administrativa, consistente na prestação em atraso de contas de recursos repassados pelo Governo Federal, por meio do FNDE, nos montantes de R$ 2.494,80 e R$ 10.867, 80, nos anos de 2008 e 2009, respectivamente. 3. Não se configura a ofensa ao art. 1.022 do Código de Processo Civil quando o Tribunal de origem julga integralmente a lide e soluciona a controvérsia. O órgão julgador não é obrigado a rebater, um a um, todos os argumentos trazidos pelas partes em defesa da tese que apresentaram. Deve apenas enfrentar a demanda, observando as questões relevantes e imprescindíveis à sua resolução. Nesse sentido: REsp 927.216/RS, Segunda Turma, Relatora Ministra Eliana Calmon, DJ de 13/8/2007; e REsp 855.073/SC, Primeira Turma, Relator Ministro Teori Albino Zavascki, DJ de 28/6/2007. 4. Verifica-se, in casu, que houve a apresentação das contas, não obstante a destempo, bem como a inexistência de efeitos deletérios ao ente público decorrentes da conduta imputada ao acusado. 5. O acórdão encontra-se em consonância com a jurisprudência do STJ, no sentido de que a mera apresentação extemporânea da prestação de contas não caracteriza ato de improbidade administrativa (AgInt no REsp 1.518.133/PB, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 21/9/2018; REsp. 1.307.925/TO, Rel. Min. Cesar Asfor Rocha, DJe 23.08.2012; AgRg no REsp. 1.223.106/RN, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 20.11.2014). 6. Recursos Especiais conhecidos, somente com relação à preliminar de violação do art. 1.022 do CPC/2015, e, nessa parte, não providos. (STJ - REsp: 1811238 GO 2019/0083057-8, Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 13/08/2019, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 05/09/2019)

Destaque-se, por oportuno, que se antes da Lei n. o STJ tinha o entendimento sobre a dispensabilidade de dolo específico em casos como o dos autos, hoje, diante da decisão do STF no julgamento do RE n., o dolo específico mostra-se essencial.

Inclusive, este Tribunal de Justiça vem adotando a aplicação da tese de necessidade de se comprovar a existência de dolo específico para o fim de caracterização de ato de improbidade administrativa:

EMENTA: PROCESSUAL CIVIL E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESENÇA DO ELEMENTO SUBJETIVO. APELO CONHECIDO E IMPROVIDO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA A QUO. 1) No caso em comento, o autor, alega que o requerido, enquanto gestor municipal, deixou de publicar os Relatórios de Gestão Fiscal e os Relatórios Resumidos de Execução Orçamentária, e que, isso teria colocado o município na condição de inadimplente junto ao CAUC (Cadastro Único de Convênio), bem como que o requerido não deixou nenhum documento que demonstrasse a publicação dos referidos relatórios, e que descumpriu, por omissão voluntária, a determinação legal de prestar contas com órgãos de controle, o que teria causado dano material e moral à Administração Pública. Pois bem, a probidade administrativa é um valor que deve ser observado pelo gestor público e consiste no dever de servir à Administração com honestidade, sem aproveitar os poderes ou facilidades decorrentes de suas funções, seja em proveito pessoal ou de outrem. A obrigação dos gestores públicos prestarem contas de sua administração é imperativo constitucional e representa, em sua essência, a própria qualidade democrática do Estado Brasileiro, na medida em que reflete a obrigatoriedade de probidade com a coisa pública. 2) No caso do ato de improbidade administrativa que importa em deixar de prestar contas (art. 11, VI, da Lei nº 8.429/92), é necessário a prova do elemento anímico dolo, ainda que genérico, vez que importa em violação aos princípios da Administração. 3) Por cediço, para a caracterização de atos de improbidade com base no preceito supratranscrito, revela-se essencial a demonstração do enriquecimento ilícito e do ato que atente contra os princípios da Administração Pública, associada ao dolo, como elemento subjetivo, não admitida a penalização na figura culposa. 4) No caso dos autos, além da inexistência de provas do enriquecimento sem causa ou de prejuízo ao erário, não se pode extrair o dolo, nem mesmo em sua natureza genérica, na demora protagonizada pelo ex-Prefeito. Não obstante o atraso na prestação de contas e entrega de documentos pelo ex-prefeito, quanto à sua gestão, vê-se que o requerido juntou aos autos documentos de que publicou os Relatórios Resumidos de Execução Orçamentária e os Relatórios de Gestão Fiscal referentes ao período em que esteve à frente da administração do Município de Campo Maior (PI), mesmo que em atraso, no dia 26 de abril de 2013. 5) As cópias de publicações do DJM, datadas de 26 de abril de 2013, dão conta da publicação dos relatórios (REEO e RGF) durante o período de janeiro de 2012 a dezembro do mesmo ano, malgrado o não cumprimento dos prazos da LRF (art. 52/54), corroborando a publicação dos citados relatórios, consta também na peça de defesa, certidão tirada do site do Tribunal de Contas Estadual confirmando a entrega da prestação de contas do exercício de 2012. Portanto, não é possível concluir que houve dolo ou má-fé de sua parte, ao ponto de caracterizar um ato de improbidade administrativa. Ademais, não restaram configurados nenhum dos outros tipos da Lei de Improbidade Administrativa. Para a correta subsunção ao tipo do artigo 11, tem-se por necessária a configuração do dolo genérico ou específico como elemento subjetivo, consistente no ímpeto consciente da prática do ato ímprobo, independentemente da consecução de um determinado resultado e da demonstração de dano para a Administração Pública ou de enriquecimento ilícito do agente. 6) Com essas considerações, voto pelo CONHECIMENTO E IMPROVIMENTO da apelação, mantendo a sentença a quo em todos os seus termos e fundamentos, conforme o parecer ministerial. É o voto. (TJ-PI - AC: 00010193420138180026, Relator: José James Gomes Pereira, Data de Julgamento: 25/03/2022, 2ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO).

Em face ao exposto, CONHEÇO da Apelação, no mérito, DAR-LHE PROVIMENTO, reformando a sentença recorrida para julgar improcedentes os pedidos autorais.

Sem condenação em custas e honorários, diante da inexistência de prova de má-fé.

É como voto.

 

DECISÃO

Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara De Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHECER da Apelação, no mérito, DAR-LHE PROVIMENTO, reformando a sentença recorrida para julgar improcedentes os pedidos autorais. Sem condenação em custas e honorários, diante da inexistência de prova de má-fé, na forma do voto do Relator.

 Participaram do julgamento os Excelentíssimos Desembargadores, Exmo. Sr. Des. Edvaldo Pereira de Moura, Exmo. Sr. Des. Pedro de Alcântara da Silva Macêdo e Exmo. Sr. Dr. Raimundo Holland Moura de Queiroz – Juiz Convocado/ Portaria (Presidência) nº 290/2023. 

Ausência justificada: Exmo. Sr. Des. Sebastião Ribeiro Martins.

Impedimento/Suspeição: não houve.

Sustentação oral: não houve.

Acompanhou a sessão a Exma. Sra. Dra. Teresinha de Jesus Moura Borges Campos, Procuradora de Justiça.

SESSÃO POR VIDEOCONFERÊNCIA DA 5ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, em Teresina/PI, realizada no dia 02 de maio de 2023.

DES. EDVALDO PEREIRA DE MOURA

RELATOR / PRESIDENTE