APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO) E DE DANO AO ERÁRIO. I. O entendimento do STJ é de que, para que seja reconhecida a tipificação da conduta do réu como incurso nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, enriquecimento ilícito e violação a princípio, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos, pela culpa, dano ao erário, nas hipóteses do artigo 10, o que não ocorreu nos autos. II. Analisando os autos, verifico que a sentença atacada merece reparos vez que está em dissonância com a legislação aplicada ao caso e a jurisprudência pátria firmada no Tema 1199 do STF. III. Recurso conhecido e improvido. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0800185-11.2020.8.18.0104 - Relator: EULALIA MARIA RIBEIRO GONCALVES NASCIMENTO PINHEIRO - 6ª Câmara de Direito Público - Data 23/05/2023 )

ÓRGÃO JULGADOR : 6ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0800185-11.2020.8.18.0104

APELANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI
REPRESENTANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI 

APELADO: ROSITONY MENDES LEAL MELO

Advogado(s) do reclamado: STEFANIA MADEIRA SANTOS

RELATOR(A): Desembargadora EULÁLIA MARIA PINHEIRO

EMENTA 

APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO) E DE DANO AO ERÁRIO.

I. O entendimento do STJ é de que, para que seja reconhecida a tipificação da conduta do réu como incurso nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, enriquecimento ilícito e violação a princípio, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos, pela culpa, dano ao erário, nas hipóteses do artigo 10, o que não ocorreu nos autos.

II. Analisando os autos, verifico que a sentença atacada merece reparos vez que está em dissonância com a legislação aplicada ao caso e à jurisprudência pátria firmada no Tema 1199 do STF.

III. Recurso conhecido e improvido.

 

Acórdão

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos, “Acordam os componentes da Egrégia 6ª Câmara De Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHECER da Apelação, para NEGAR-LHE PROVIMENTO, confirmando a sentença monocrática em todos os seus termos, na forma do voto do(a) Relator(a).”.

SESSÃO ORDINÁRIA DO PLENÁRIO VIRTUAL DA 6º CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, em Teresina/PI, realizada no período de 05 a 12 de maio de 2023.

Des. Erivan José da Silva Lopes

Presidente

Desa. Eulália Maria Ribeiro Gonçalves Nascimento Pinheiro

Relatora

RELATÓRIO 

Trata-se de APELAÇÃO interposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ contra sentença proferida nos autos da AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA POR VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA nº 0801389-71.2018.8.18.0039 que o Ministério Público propôs em face do Apelante.

Aduz a inicial que:

“A presente ação civil pública objetiva a responsabilização, por ato de improbidade administrativa, do Presidente da Casa Legislativa do Município de Miguel Leão/PI, Sr. Rositony Mendes Leal, por ter praticado ato ímprobo, consistente na utilização, de forma dolosa e indevida, durante o ano de 2019, de maquinário do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), pertencente à municipalidade em comento, para fins alheios ao interesse público, conforme se apurou no bojo do Procedimento Preparatório (PP) N. 13/2020 (SIMP 000194-221/2019), instaurado através de Representação, formulada perante a Promotoria de Justiça de Monsenhor Gil/PI, pelo Sr. Francisco Barros de Sousa, Vereador de Miguel Leão, noticiando o cometimento de tais atos.”

O MM. Juiz a quo proferiu sentença rejeitando a ação entendendo que:

“No caso concreto, não restou demonstrada a presença do dolo.

O dolo questionado na improbidade administrativa consiste na vontade livre e consistente dirigida a produção de resultado ilícito.

Após atenta análise dos autos, observo que a parte autora juntou Procedimento de Investigação Preliminar, o qual demonstra, exclusivamente, que o réu utilizou o referido maquinário, fato incontroverso nos autos, entretanto, não vislumbro qualquer demonstração de dolo ou animus de causar prejuízo ao erário, bem como não verifico a caracterização de enriquecimento ilícito do requerido, haja vista que o mesmo, sequer, participou de pleito eleitoral no referido ano.”

O Ministério Público do Estado do Piauí interpôs recurso de Apelação, pugnando pela reforma da sentença a quo, requerendo que seja reformada a r. sentença, a fim de que seja recebida a petição inicial e determinado o prosseguimento do feito, com realização da devida instrução probatória.

O Apelado não apresentou contrarrazões ao recurso de apelação.

A Procuradoria Geral de Justiça em parecer opinou pelo conhecimento, mas improvimento da apelação, mantendo-se a r. decisão recursada.

É o relatório.

 

VOTO

JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Presentes os pressupostos de admissibilidade, CONHEÇO da apelação, uma vez que preenchidos todos os requisitos legais exigíveis à espécie.

MÉRITO

Conforme relatado, trata-se de APELAÇÃO interposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ contra sentença proferida nos autos da AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA POR VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA nº 0801389-71.2018.8.18.0039 que o Ministério Público propôs em face do Apelante.

Aduz a inicial que:

“A presente ação civil pública objetiva a responsabilização, por ato de improbidade administrativa, do Presidente da Casa Legislativa do Município de Miguel Leão/PI, Sr. Rositony Mendes Leal, por ter praticado ato ímprobo, consistente na utilização, de forma dolosa e indevida, durante o ano de 2019, de maquinário do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), pertencente à municipalidade em comento, para fins alheios ao interesse público, conforme se apurou no bojo do Procedimento Preparatório (PP) N. 13/2020 (SIMP 000194-221/2019), instaurado através de Representação, formulada perante a Promotoria de Justiça de Monsenhor Gil/PI, pelo Sr. Francisco Barros de Sousa, Vereador de Miguel Leão, noticiando o cometimento de tais atos.”

O MM. Juiz a quo proferiu sentença rejeitando a ação entendendo que:

“No caso concreto, não restou demonstrada a presença do dolo.

O dolo questionado na improbidade administrativa consiste na vontade livre e consistente dirigida a produção de resultado ilícito.

Após atenta análise dos autos, observo que a parte autora juntou Procedimento de Investigação Preliminar, o qual demonstra, exclusivamente, que o réu utilizou o referido maquinário, fato incontroverso nos autos, entretanto, não vislumbro qualquer demonstração de dolo ou animus de causar prejuízo ao erário, bem como não verifico a caracterização de enriquecimento ilícito do requerido, haja vista que o mesmo, sequer, participou de pleito eleitoral no referido ano.”

O Ministério Público do Estado do Piauí interpôs recurso de Apelação, pugnando pela reforma da sentença a quo, requerendo que seja reformada a r. sentença, a fim de que seja recebida a petição inicial e determinado o prosseguimento do feito, com realização da devida instrução probatória.

A Procuradoria Geral de Justiça em parecer, que aqui acolho passando a integrar o presente voto, opinou pelo improvimento da apelação, com fundamentação nos seguintes termos:

“Concluiu o magistrado de primeiro grau que o apelado sequer participou de pleito eleitoral, nem restou comprovado o dolo ou qualquer enriquecimento ilícito, daí a rejeição da INICIAL.

Em análise do inconformismo do Ministério Público de primeiro grau, embora se verifique que o ato apontado como ímprobo violou o princípio da legalidade, em face da evidente e confessada prática com fins particulares, não vislumbramos o dolo necessário à configuração do delito apontado na inicial, como demonstra a manifestação do apelado – id 9018947.

Com efeito, indicam os autos que a utilização do maquinário público cedida ao servidor público ora apelado, para limpeza de rua e consequente maior qualidade de vida para os moradores, traduz-se em benefícios à coletividade, não se comprovando haja sido auferida qualquer vantagem financeira ou política, já que não houve participação no pleito eleitoral.

A improbidade administrativa resulta de atos do agente público que causem danos à Administração Pública, lesão patrimonial ou moral ao ente público, devendo sempre serem revestidos de dolo, que caracteriza a má intenção e os fins ilícitos da conduta.

Nesse contexto é que a Lei 8.429/92, profundamente modificada pela Lei 14.230/2021, assegura em seu procedimento judicial, preliminarmente, a notificação do acusado para manifestação acerca dos fatos a ele imputados e após, decide o magistrado pelo recebimento ou rejeição da denúncia, de forma fundamentada.

No caso presente, o MM. Juiz bem fundamentou sua decisão de rejeição da denúncia, argumentando de forma convincente seu entendimento, e com o qual concorda o Ministério Público Superior, sob entendimento de que não deve impor-se procedimentos judiciais desnecessários, desprovidos de concreta convicção da prática de atos de improbidade, ao servidor ou agente público.

A ausência de comprovação do ato doloso e do fim ilícito da conduta irregular do apelado, afasta a responsabilidade perante a Lei 8.429/92, que, mesmo com as modificações da Lei n.14.230/21, impõem sanções severas, que devem ser aplicadas pela justiça com toda cautela e moderação.”

De fato, o entendimento do STJ é o de que, para que seja reconhecida a tipificação da conduta do réu como incurso nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é necessário demonstrar o elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do artigo 10, o que não restou demonstrado nos autos, não havendo comprovação seja da culpa, seja do dolo genérico, seja do dolo específico.

Compulsando os autos, constata-se que na inicial ou mesmo na instrução não se questiona se os serviços eram necessários.

De igual sorte, não se cogita de que o requerido tenha de qualquer modo tirado proveito pessoal, notadamente financeiros. Não havendo indicativo de que tenham agido com dolo ou má-fé.

Diante da ausência demonstração de dolo ou má-fé, os argumentos que fundam a oposição ao ato não se mostram suficientes para autorizar a imposição de sanções tão sérias quanto as previstas na Lei de Improbidade Administrativa.

O posicionamento firmado nos precedentes do Superior Tribunal de Justiça, a seguir transcrito, é que se exige dolo, ainda que genérico, nas imputações fundadas nos artigos 9º e 11 da Lei 8.429/1992 (enriquecimento ilícito e violação a princípio), e ao menos culpa, nas hipóteses do artigo 10 da mesma norma (lesão ao erário), o que não ocorreu no caso dos autos. Vejamos jurisprudência:

STJ. PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO E DO DANO AO ERÁRIO. (...)

1. (…)

5. O entendimento do STJ é de que, para que seja reconhecida a tipificação da conduta do réu como incurso nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do artigo 10.

6. (...)

11. Recurso Especial não conhecido.

(REsp 1655359/GO, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/04/2017, DJe 25/04/2017)

STJ. ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. (...).

1. (...)

2. O posicionamento firmado pela Primeira Seção é que se exige dolo, ainda que genérico, nas imputações fundadas nos arts. 9º e 11 da Lei 8.429/1992 (enriquecimento ilícito e violação a princípio), e ao menos culpa, nas hipóteses do art. 10 da mesma norma (lesão ao erário).

3. (...)

5. Recurso especial não provido.

(REsp 1298417/RO, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 12/11/2013, DJe 22/11/2013)

STJ. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO DE PRINCÍPIOS. MOVIMENTAÇÃO DE RECURSOS FINANCEIROS EM CONTA DIVERSA DA PREVISTA EM CONVÊNIO. OFENSA DO ART. 11 DA LEI 8.429/92. AUSÊNCIA DE DOLO GENÉRICO. REVISÃO DOS PRESSUPOSTOS FÁTICOS. INVIABILIDADE.

SÚMULA 7/STJ.

1. A orientação jurisprudencial sedimentada no Superior Tribunal de Justiça estabelece que a configuração do ato de improbidade por ofensa a princípio da administração depende da demonstração do chamado dolo genérico. Precedentes.

2. No particular caso dos autos, é impossível extrair do acórdão recorrido qualquer referência - ainda que indireta - à presença desse elemento subjetivo. Na sentença de primeiro grau, por seu turno, o juízo expressamente afastou o dolo de improbidade ao referir que o comportamento do requerido "não denota intenção vil, desonesta ou corrupta".

3. (...)

5. Recurso Especial não provido.

(REsp 1383649/SE, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 05/09/2013, DJe 17/09/2013)

STJ. ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATO ÍMPROBO VIOLADOR DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ARTIGO 11 DA LEI 8.429/1992. CONTRATAÇÃO SEM CONCURSO PÚBLICO. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE DEIXA DE SINDICAR SOBRE A ATUAÇÃO DOLOSA DOS RÉUS. AUSÊNCIA DE SUBSUNÇÃO DO ATO REPUTADO ÍMPROBO AO TIPO PREVISTO NO INDIGITADO DISPOSITIVO. ANÁLISE SOBRE A EXISTÊNCIA DO DOLO. NECESSIDADE DE REEXAME. SÚMULA N. 7 DO STJ.

1. Agravo regimental contra decisão que negou provimento ao agravo em recurso especial em que se discute se a contratação, sem concurso público, de funileiro e lanternista para trabalhar, na oficina mecânica das dependências do Quinto Agrupamento de Bombeiros de Maringá/PR, caracteriza ato ímprobo.

2. No caso dos autos, o Tribunal de origem, atento ao conjunto fático-probatório, decidiu que a contratação irregular, sem concurso público, de funileiro e lanternista não configurou ato ímprobo, em razão da não comprovação do comportamento doloso e do efetivo prejuízo ao erário, na medida em que "[...] os serviços foram realizados, bem como o preço pago, isto é, o salário pago ao contratado, pelo exercício de sua atividade laboral, foi adequado e proporcional, levando-se em conta o valor pago total (R$ 25.144,00) no período de contratação (junho de 1994 a outubro de 1999), bem como pelas próprias afirmações do apelante na inicial no que se refere ao salário que o contratado recebia - R$ 250,00, R$ 400,00 e R$ 500,00. [...]". Ressaltou, ainda, que "[...] a contratação estava sendo feita para suprir a carência momentânea de pessoal, acreditando-se que assim se estava satisfazendo o interesse público [...].".

3. (...)

4. Agravo regimental não provido.

(AgRg no AREsp 329.609/PR, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 01/10/2013, DJe 09/10/2013)

Conforme os citados precedentes Superior Tribunal de Justiça, o elemento subjetivo, necessário à configuração de improbidade administrativa censurada nos termos dos artigos 09 e 11 da Lei 8.429/1992, é o dolo genérico de realizar conduta que atente contra os princípios da Administração Pública, o que não restou demonstrado nos presentes autos.

De igual sorte, não se verifica nos autos a comprovação de dano ao erário, necessário à configuração de improbidade administrativa censurada nos termos do artigo 10 da Lei 8.429/1992.

Nos termos da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, para a correta fundamentação da condenação por improbidade administrativa, é imprescindível, além da subsunção do fato à norma, caracterizar a presença do elemento subjetivo. A razão para tanto é que a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé. Vejamos precedentes:

STJ. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESENÇA DO ELEMENTO SUBJETIVO. MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA. SÚMULA 7/STJ. HISTÓRICO DA DEMANDA

1. Cuida-se, na origem, de Ação Civil Pública por ato de improbidade movida pelo Ministério Público Federal contra Sérgio Motta Mathias Netto, em razão de suposto envolvimento em fraudes ocorridas em licitações realizadas no âmbito do Hospital Geral de Fortaleza, consistentes no favorecimento de empresas pertencentes ao seu filho e à sua irmã, as quais, na prática, seriam administradas pelo réu.

2. O Juiz de 1º Grau julgou improcedente o pedido.

3. O Tribunal a quo negou provimento à Apelação da autora. PRESENÇA DO ELEMENTO SUBJETIVO

4. O entendimento do STJ é de que, para que seja reconhecida a tipificação da conduta do réu como incurso nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do artigo 10.

5. É pacífico no STJ que o ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei 8.429/1992 exige a demonstração de dolo, o qual, contudo, não precisa ser específico, sendo suficiente o dolo genérico.

6. Assim, para a correta fundamentação da condenação por improbidade administrativa, é imprescindível, além da subsunção do fato à norma, caracterizar a presença do elemento subjetivo. A razão para tanto é que a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé.

7. Precedentes: AgRg no REsp 1.500.812/SE, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 28.5.2015; REsp 1.512.047/PE, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 30.6.2015; AgRg no REsp 1.397.590/CE, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 5.3.2015; AgRg no AREsp 532.421/PE, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 28.8.2014.

8. Quanto à presença do elemento subjetivo, o Tribunal a quo foi categórico em afastar a sua existência: "Porém, assim como divisado em primeira instância, não há qualquer elemento, indicio ou testemunho de que o réu teria feito ingerência para de qualquer modo direcionar a licitação em seu favor, sendo demonstrado justamente o oposto: que era apenas encarregado de fazer a manutenção dos equipamentos hospitalares, não ostentando a condição, como quer o MPF, de comandar ou direcionar qualquer procedimento licitatório" (fl. 3441, e-STJ, grifei).

9. Modificar a conclusão a que chegou a Corte de origem, de modo a acolher a tese do recorrente, demanda reexame do acervo fático-probatório dos autos, o que é inviável em Recurso Especial, sob pena de violação da Súmula 7 do STJ. Nesse sentido: AgRg no AREsp 473.878/SP, Rel. Ministra Marga Tessler (Juíza convocada do TRF 4ª Região), Primeira Turma, DJe 9.3.2015, e REsp 1.285.160/MG, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 12.6.2013.

10. Agravo Interno não provido.

(AgInt no REsp 1551422/CE, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 19/09/2017, DJe 09/10/2017)

Ademais, no caso deve-se considerar a tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1199, com repercussão geral, nos seguintes termos:

Tema 1199

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Analisando os autos, verifico que a sentença atacada merece reparos vez que está em dissonância com a legislação aplicada ao caso e a jurisprudência pátria firmada no Tema 1199 do STF, ante a ausência de dolo, prejuízo para a administração, enriquecimento ilícito ou vantagem pessoal.

Assim, é de se reformar a sentença recorrida.

DISPOSITIVO

ANTE O EXPOSTO, com base nas razões expendidas, CONHEÇO da Apelação, para NEGAR-LHE PROVIMENTO, confirmando a sentença monocrática em todos os seus termos.

É como voto.

Teresina, 22/05/2023