TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ
ÓRGÃO JULGADOR : 5ª Câmara de Direito Público
REMESSA NECESSÁRIA nº 0000123-37.2014.8.18.0064 (Vara Única da Comarca de Paulistana)
Requerente: MUNICÍPIO DE ACAUÃ
Requerido: JOÃO FLORÊNCIO RODRIGUES
Relator: Des. Pedro de Alcântara da Silva Macêdo.
EMENTA
EMENTA: PROCESSUAL CIVIL/CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO – APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - PRESTAÇÃO DE CONTAS - IRREGULARIDADE – AUSÊNCIA DE DOLO – RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.
1. Com efeito, a improbidade é considerada conduta desonesta, imoral, ilegal e dolosa, provocadora de lesão ao patrimônio público e nociva ao estado democrático de direito e, consoante entendimento firmado pelo STF, tal desiderato tem natureza jurídica civil, nos termos consignados na ADI nº 2.797, de maneira que a Lei n° 8.429/92 é essencial para defesa da moralidade na seara pública, notadamente em face dos instrumentos no controle da probidade e na concretização dos princípios constitucionais, além de engendrar mecanismos de sanções administrativas que sejam eficazes no combate à corrupção.
2.Reportando-se ao caso concreto, constata-se que o Requerido sanou as pendências junto a FUNASA, ressarcindo os cofres do ente, conforme a Nota Técnica nº 00035/2018/ COJUD/PFFUNASA/PGF/AGU, o que afasta o dano ao erário.
3. No mais, importante destacar, mais uma vez, que a nova lei exige a demonstração de intenção dolosa, não podendo os atos causados por imprudência, negligência ou imperícia serem configurados como ímprobos (artigo 1º, §1º, da LIA). Mesmo o ato intencional, pela nova lei, não basta para caracterização. É necessário o dolo específico.
4. Recurso conhecido e improvido, acordes com o Ministério Público superior.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos os presentes autos em que são partes as acima indicadas, acordam os componentes da 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, em CONHECER do presente recurso para, no entanto, NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo-se a decisão atacada em sua integralidade, na forma do voto do Relator.”
RELATÓRIO
Trata-se de Remessa Necessária em face da sentença proferida pelo MM. Juízo da Vara Única da Comarca de Paulistana – PI que julgou improcedente a Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa em face de JOÃO FLORÊNCIO RODRIGUES, extinguindo o feito com resolução de mérito (id. 4989146)
O Município de Acauã ingressou com a ação em epígrafe, sustentando que o requerido, quando chefe do executivo daquela localidade, firmou o Convênio TC/PAC 0661/09 com Fundação Nacional da Saúde (FUNASA), deixando de prestar contas dos recursos recebidos. Alega suposta violação das cláusulas conveniadas e levantou possibilidade de apropriação de recursos pelo requerido.
Pugnou pela condenação do réu nas sanções previstas no artigo 12, I, II e III, da Lei n. 8.429/92, pedidos formulados em ordem subsidiária (Id. 4989142 – fls.1/25).
O requerido, em contestação, pleiteou o afastamento dos pedidos do autor (Id. 4989142).
Em petição (id. 4989142 – fl. 153), a Fundação Nacional de Saúde (FUNASA) manifestou desinteresse no feito.
A Advocacia-Geral da União, em informação nos autos, atesta o cumprimento das obrigações relativas ao convênio supracitado (id. 4989142 – fl. 155).
O Ministério Público, em parecer, opinou pela improcedência da ação (id.4989142 – fls. 180/184)
Instruído o feito, o Magistrado singular julgou improcedente os pedidos formulados na inicial (Id. 4989146).
Registre-se, por último, que o Ministério Público Superior manifesta-se pela manutenção da sentença (Id. 6170825)
É o relatório.
VOTO
1. Dos requisitos de admissibilidade.
Presentes os pressupostos objetivos e subjetivos de admissibilidade, impõe-se conhecer da presente Remessa Necessária, nos termos do art. 496, I, do CPC.
Como não foi suscitada preliminar, passo, então, à análise do mérito recursal.
2. Do mérito.
Cinge-se a controvérsia em analisar supostas irregularidades praticadas pelo ex-gestor do Município de Acauã, Sr. JOÃO FLORÊNCIO RODRIGUES, em virtude da celebração do Convênio TC/PAC 0661/09 com a Fundação Nacional de Saúde (FUNASA), que tinha como objetivo realizar melhorias nas instalações sanitárias domiciliares.
O Município de Acauã ingressou com Ação Civil de Improbidade contra o ex-gestor, sustentando que este havia descumprido as cláusulas conveniadas ao deixar de prestar regularmente as contas do referido convênio.
Em sede de contestação, o requerido arguiu as preliminares de incompetência absoluta em razão da matéria, ausência da causa de pedir e ilegitimidade passiva. No mérito, aduziu que a prestação de contas do ano de 2013 seria de responsabilidade da atual gestão, já que o seu mandato havia findado em 2012, como ainda, ausência dos elementos dolo e/ou culpa e inexistência de prejuízo ao erário, ao tempo em que, pleiteou o afastamento dos pedidos de quebra do sigilo fiscal e bancário e o de indisponibilidade de bens (id. 4989142 – fls. 109/138).
A Fundação Nacional de Saúde – FUNASA (id. 4989142 – fl. 154) e a Advocacia-Geral da União (id. 4989142 – fl. 154) manifestaram-se pelo desinteresse em intervirem no feito.
A Procuradoria-Geral Federal informou, através do Despacho 00056/2018/COJUD/PFFUNASA/PGF/AGU (id. 4989142 – fl. 155), que:
(…)
“restou superada ulteriormente com a apresentação das respectivas contas, as quais foram aprovadas ‘com ressalvas’ pela entidade, ou seja, sem caracterização do efetivo dano ao erário.
(…)
Por fim, no caso sob consulta, restou aferida a inexecução física efetiva de 7,6% (R$ 3.562,50) que foi objeto de pronto ressarcimento aos cofres da entidade, sem olvidar que a provação das contas com ‘ressalva’ não implica em efetivo dano erário mas tão somente irregularidade de natureza formal a qual não se amolda à prática de ato de improbidade administrativa que requer, dentre outros aspectos, a presença do elemento subjetivo dolo e o afronta aos princípios da Administração Pública, obviamente para a hipótese do dispositivo acima reportado.”
Em Nota nº 00035/2018/COJUD/PFFUNASA/PGF/AGU, a Advocacia-Geral da União informou “que este convênio não tem nenhuma pendência junto a este Órgão repassador”.
O Magistrado singular, ao proferir sentença, acertadamente afastou as preliminares arguidas e julgou improcedentes os pedidos formulados nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, nos termos do art. 487, I, do CPC. Colaciono trecho da decisão ora citada:
(…)
“A afirmação constante da exordial de que o requerido após o término de sua gestão não teria deixado os documentos necessários para regular prestação de contas do convênio e que teria se beneficiado de valores repassados pelo órgão federal, além de terem sido feitas de forma lacônica, não encontrou respaldo em nenhuma das provas produzidas.
Assim, cotejando os documentos constantes dos autos, não vislumbro a existência de dolo por parte do requerido em retardar o envio da prestação de contas em debate, mormente porque foram as contas efetivamente prestadas pela gestão subsequente, obtendo aprovação com ressalvas e realizando-se a devolução de valores correspondentes à identificação de não execução parcial, sem qualquer efetivo prejuízo ao ente requerente.
Com isso, não constatada conduta ímproba praticada pelo réu, a improcedência dos pedidos constantes da peça exordial é medida que se impõe, por ausência de ato de improbidade administrativa atribuível ao requerido.
(…)
Com efeito, a improbidade é considerada conduta desonesta, imoral, ilegal e dolosa, provocadora de lesão ao patrimônio público e nociva ao estado democrático de direito e, consoante entendimento firmado pelo STF, tal desiderato tem natureza jurídica civil, nos termos consignados na ADI nº 2.797, de maneira que a Lei n° 8.429/92 é essencial para defesa da moralidade na seara pública, notadamente em face dos instrumentos no controle da probidade e na concretização dos princípios constitucionais, além de engendrar mecanismos de sanções administrativas que sejam eficazes no combate à corrupção.
Na hipótese vertente, o Requerente não produziu provas suficientes à demonstração da conduta improba do ex-gestor, além disso, nem toda irregularidade tem o condão de caracterizar a prática de improbidade administrativa.
A Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92), por sua vez, traduz os contornos constitucionais, disciplinando não só o conceito de agente público, como ainda os atos considerados ímprobos, bem como as respectivas sanções.
Por sua vez, os arts. 9º, 10 e 11 da citada norma elencam os atos ímprobos, sendo que o primeiro dispositivo trata sobre os atos que importam em enriquecimento ilícito, o segundo dispõe acerca daqueles que causam prejuízo ao erário, e o último aborda as condutas que afrontam os princípios da administração pública.
No caso específico do art. 11, define-se como ato de improbidade que atenta contra os princípios da administração pública "qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições", e pelo que concluiu o julgador singular, nele se enquadra a conduta do Apelante, consistente no ato de “retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício” (inciso II).
Entretanto, o julgador deve dar interpretação cautelosa a tal dispositivo, de modo a evitar radicalismo, vale dizer, impedindo a abrangência de situações que não detenham status de improbidade, ainda que ilegais.
Ressalte-se, por oportuno, que a má-fé é premissa do agente ímprobo, razão pela qual a ilegalidade só adquire a natureza ímproba quando a conduta antijurídica infringe os princípios constitucionais que regem a Administração Pública.
Portanto, as condutas descritas no art. 11 pressupõem a consciência da ilicitude de praticar o ato e o intento de obter o resultado proibido. É dizer, inexistindo dolo no ato praticado pelo agente público, não há falar em ato atentatório aos princípios constitucionais da administração.
De tal premissa, extrai-se que a caracterização do ato exige a comprovação do dolo do agente, ainda que genérico, o que se pode definir como sendo a vontade manifesta de praticar ato atentatório aos princípios da administração.
É esse o entendimento do Superior Tribunal de Justiça:
ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RECURSOS ESPECIAIS. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. CONTRATAÇÃO E MANUTENÇÃO DE PESSOAL SEM A REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE DOLO E DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADO. RECURSOS PROVIDOS. 1. "A improbidade administrativa consiste na ação ou omissão intencionalmente violadora do dever constitucional de moralidade no exercício da função pública, tal como definido por lei" (Marçal Justen Filho in Curso de Direito Administrativo, 3ª ed. rev. e atual., São Paulo: Saraiva, 2008, p. 828). 2. Para que se configure a improbidade, devem estar presentes os seguintes elementos: o enriquecimento ilícito, o prejuízo ao erário e o atentado contra os princípios fundamentais (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência). 3. O ato de improbidade, na sua caracterização, como de regra, exige elemento subjetivo doloso, à luz da natureza sancionatória da Lei 8.429/92. 4. No caso dos autos, as instâncias ordinárias afastaram a existência de dolo, bem como de prejuízo ao erário, razão por que não há falar em ocorrência de ato de improbidade administrativa. 5. Recursos especiais providos. (STJ - REsp: 654721 MT 2004/0078515-0, Relator: Ministro BENEDITO GONÇALVES, Data de Julgamento: 23/06/2009, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: --> DJe 01/07/2009 LEXSTJ vol. 241 p. 107)
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRETENSÃO DE REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. NÃO COMPROVAÇÃO DA DOLO OU CULPA DO ACUSADO. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA.
I - Originariamente, cuida-se de Ação de Responsabilidade por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro.
II - Acusa-se por suposta prática de ato de improbidade administrativa por parte do requerido à época em que exerceu o mandato eletivo prefeito de Campos dos Goytacazes 2005/2008, alegando, em síntese, que celebrou convênio com vigência de apenas 6 meses, em 2006, no valor de R$ 400.000,00 (quatrocentos mil reais) com o Instituto Adelino Borges, tendo como objeto a qualificação profissional de jovens, adultos e terceira idade, todos economicamente hipossuficientes.
III - Sustenta-se que a sua pretensão encontra respaldo em posição do Egrégio Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro e que dirigiu sua ação amparada no que fora decidido pela Corte de Contas em 3 de outubro de 2011, com aplicação de multa. Pugnou pela condenação do réu (i) à perda de todo e qualquer cargo, mandato, função, emprego ou atividade que porventura esteja exercendo, ao tempo da condenação, em quaisquer das entidades elencadas no artigo 1º da Lei de Improbidade, seja por eleição, nomeação, contratação ou outra forma de investidura ou vínculo; (ii) a ressarcir o dano ao erário, no valor de R$ 400.000,00, (iii) à suspensão dos seus direitos políticos pelo prazo de 08 anos; (iv) ao pagamento de multa civil, no valor equivalente a 2 vezes o valor do dano, no valor de R$ 800.000,00; (v) e proibição de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 5 anos.
IV - Julgaram-se procedentes os pedidos da inicial para condenar o requerido a restituir aos cofres públicos Municipais todos os recursos destinados ao Instituto Adelino Borges e, no tocante às demais penalidades pleiteadas, declarou-se a prescrição da pretensão, julgando-se improcedentes os pedidos, nos termos do art. 487, II, do NCPC c/c 23, I da Lei n. 8.429/92 (fls. 255-258).
V - Na E. 6ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, por unanimidade, deu-se provimento ao recurso do acusado.
VI - Veja-se que todas as alegações dizem respeito à ausência de análise (ou à análise inadequada), pelo Tribunal de origem, de provas e argumentos aventados pelo ora recorrente nos embargos declaratórios.
VII - Ocorre que o acórdão recorrido, ao contrário do que afirma o recorrente, não carece de fundamentação e tampouco padece de omissão, obscuridade ou contradição, porquanto apreciou a controvérsia com fundamentação suficiente, embora contrária aos interesses do recorrente.
VIII - Outrossim, alega a parte recorrente que o acórdão vergastado violou os arts. 4º, 10, inc. XI, 11 e 12 da Lei n. 8.429/92, uma vez que, apesar de ter sido reconhecida a conduta ímproba, tipificando-a no artigo 10, inciso IX, da Lei n. 8.429/92, entendeu-se por não ter sido comprovado o prejuízo ao erário no caso concreto, todavia, deixou de observar que no decorrer da instrução processual, constatou-se que os valores liberados eram incompatíveis com os serviços que supostamente seriam prestados e que a doutrina e a jurisprudência dominante entendem que a conduta ímproba não demanda a comprovação de dolo específico, enriquecimento ilícito ou danos ao erário a fim de caracterizar o ato de improbidade, sendo que, uma vez reconhecido que as condutas do recorrido atentam aos princípios da Administração Pública, o enquadramento do agente nas condutas descritas na inicial, devem ser aplicadas as penalidades previstas no art. 12 da LIA, independentemente de ter havido danos ao erário. Sem razão o recorrente.
IX - O Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro assim decidiu: "Assim, entendo restar devidamente evidenciada nos autos a ilegalidade do Convênio aqui impugnado, por inobservância de requisitos legais acima apontados. Nesse passo, estaria configurada, em tese, a prática de improbidade administrativa tipificada no artigo 10, inciso XI, da Lei 8.429/92, consistente em "liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular": (...) No entanto, entendo que não restou comprovado o prejuízo ao erário. Com efeito, no bojo do inquérito instaurado pelo Ministério Público, consta documento emitido pela Secretaria Municipal de Controle e Orçamento do Município de Campos dos Goytacazes, informando que a Instituição contratada prestou contas dos recursos recebidos no ano de 2007, sendo as mesmas aprovadas, Anexo I: (...) Nesse contexto, o próprio Ministério Público, na exordial, afirma que não incluiu a Instituição beneficiária no polo passivo por não possuir elementos que atestem a ausência da prestação do serviço pela Instituição.
(...) Ou seja, ainda que o contrato em questão padeça de uma série de ilegalidades, fato é que inexiste nos autos documentos que atestem que o serviço contratado não teria sido prestado ou em que medida teria sido executado em desacordo com o contrato firmado com o Poder Público. Pelo contrário, a Instituição beneficiária, como visto, teve suas contas aprovadas pelo Ente Municipal. Nesse passo, ante a ausência de prova de lesão ao erário, entendo que deve ser afastada a condenação imposta ao Apelante, no sentido de restituir aos cofres públicos municipais todos os recursos destinados ao Instituto Adelino Borges. A propósito, confira-se o informativo n° 528, de outubro de 2013, do STJ: (...)" (fls. 462-474) - grifou-se.
X - Dessa maneira, a controvérsia ora posta cinge-se a verificar se o critério indicado pelo Tribunal de origem para reformar a decisão proferida pelo Juízo de primeiro grau, que julgou procedente os pedidos iniciais, está em consonância com a legislação federal e com o entendimento do Superior Tribunal de Justiça.
XI - A par disso, insta consignar que é pacífico o entendimento desta Corte de que para a configuração dos atos de improbidade administrativa previstos na Lei de Improbidade Administrativa (atos de Improbidade Administrativa que causam prejuízo ao erário), com a exceção da conduta do art. 10, VIII, exige-se a presença do efetivo dano ao erário e, ao menos, culpa. Nesse sentido: AgInt no AREsp 1.224.206/PB, Rel. Min. Benedito Gonçalves, PrimeiraTurma, DJe 11/4/2019; AREsp 1.520.734/PB, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe22/11/2019.
XII - Em tais termos, verifica-se que a decisão lançada pelo Tribunal de origem encontra-se em consonância a jurisprudência desta Corte, não havendo qualquer pormenor a ser considerado, esbarrando referida pretensão recursal no entendimento consolidado na jurisprudência desta Corte incidindo, na espécie, a Súmula 83 do STJ, na qual "Não se conhece do recurso especial pela divergência, quando a orientação do Tribunal se firmou no mesmo sentido da decisão recorrida".
XIII - Outrossim, tais alegações retratam questões que, para a reversão do entendimento firmado pelo Tribunal a quo, demanda inconteste revolvimento fático-probatório. Por consequência, o conhecimento da referida temática resta obstacularizada diante do verbete sumular 7 do Superior Tribunal de Justiça, vez que demanda alteração das premissas fático probatórias estabelecidas pelo acórdão recorrido, com o revolvimento das provas carreadas aos autos, tratando-se de providência vedada em sede de recurso especial, impondo um juízo negativa de prelibação nesse ponto.
Nesses termos, destaca-se: AREsp 1661608/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/08/2020, DJe 02/10/2020.
XIV - Afinal de contas, não é função desta Corte atuar como uma terceira instância na análise dos fatos e das provas. Cabe a ela dar interpretação uniforme à legislação federal a partir do desenho de fato já traçado pela instância recorrida. Com efeito, verifica-se que o acórdão recorrido encontra-se em conformidade com a jurisprudência desta Corte sobre a matéria, não merecendo ser modificada.
XV - Ressalte-se que para o reconhecimento de fato superveniente no caso, a alegada necessidade de suspensão do feito em razão do reconhecimento, pelo STF, de repercussão geral nos autos do ARE 843.989, no qual se definirá a eventual "retroatividade das disposições da Lei 14.230/2021", que promoveu alterações significativas na lei de improbidade, "é necessário, além do conhecimento do recurso, que haja relação entre o objeto recursal e aludido fato superveniente" (EDcl no AgInt no AREsp 1.807.643/RS, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 9.11.2021, DJe 22.11.2021. Nesse sentido: AgInt no AREsp n. 2.027.433/PB, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 13/6/2022, DJe de 15/6/2022.
XVI - Agravo interno improvido.
(AgInt no REsp n. 1.937.468/RJ, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 13/12/2022, DJe de 14/12/2022.)
Reportando-se ao caso concreto, constata-se que o Requerido sanou as pendências junto a FUNASA, ressarcindo os cofres do ente, conforme a Nota Técnica nº 00035/2018/ COJUD/PFFUNASA/PGF/AGU, o que afasta o dano ao erário.
No mais, importante destacar, que a nova lei exige a demonstração de intenção dolosa, não podendo os atos causados por imprudência, negligência ou imperícia serem configurados como ímprobos (artigo 1º, §1º, da LIA). Mesmo o ato intencional, pela nova lei, não basta para caracterização. É necessário o dolo específico.
Portanto, impõe-se a manutenção da sentença atacada, uma vez não ficou configurado o ato de improbidade, nos termos exigidos pela Lei 8.429/92.
3. Dispositivo
Posto isso, CONHEÇO do presente recurso para, no entanto, NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo-se a decisão atacada em sua integralidade.
É como voto.
DECISÃO
Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, em CONHECER do presente recurso para, no entanto, NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo-se a decisão atacada em sua integralidade, na forma do voto do Relator.”
Participaram do julgamento os Excelentíssimos Desembargadores, Exmo. Sr. Des. Edvaldo Pereira de Moura, Exmo. Sr. Des. Sebastião Ribeiro Martins e Exmo. Sr. Des. Pedro de Alcântara da Silva Macêdo.
Impedido(s): Não houve.
Acompanhou a Sessão a Exma. Sra. Dra. Teresinha de Jesus Moura Borges Campos - Procuradora de Justiça.
Plenário Virtual do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, Teresina, 24 a 31 de março de 2023.
Des. Pedro de Alcântara da Silva Macêdo
- Relator -
Teresina, 11/04/2023
0000123-37.2014.8.18.0064
Órgão JulgadorDesembargador PEDRO DE ALCÂNTARA MACÊDO
Órgão Julgador Colegiado5ª Câmara de Direito Público
Relator(a)PEDRO DE ALCANTARA DA SILVA MACEDO
Classe JudicialREMESSA NECESSÁRIA CÍVEL
CompetênciaCâmaras de Direito Público
Assunto PrincipalDano ao Erário
AutorMUNICIPIO DE ACAUA
RéuJOÃO FLORÊNCIO RODRIGUES
Publicação11/04/2023