DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MODIFICAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA APÓS O ADVENTO DA LEI Nº 14.230/2021. PREJUDICIAL DE MÉRITO - PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. NÃO APLICAÇÃO. TEMA 1199, STF. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. COMPROVADO. CONDUTA PREVISTA NO INCISO XII, ART. 11 DA LIA. PROMOÇÃO PESSOAL. SENTENÇA MANTIDA. 1. Com advento da Lei 14.230/21, que trouxe alterações significativas à Lei nº 8.429/92, o dolo para caracterização de ato de improbidade administrativa ganhou novos contornos. Agora, para que qualquer ato se caracterize como ato de improbidade, é essencial a comprovação do dolo, conforme o §1º, do art. 1º da LIA. E não se trata de qualquer tipo de dolo. O ato doloso acima mencionado está explicitado nos parágrafos 2º e 3º do mesmo artigo. Fica exigido pela lei, de forma clara, o dolo específico, ou seja, o ato eivado de má fé, com o objetivo de alcançar fim ilícito. 2. Nesse sentido, conforme recente decisão, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, fixou a tese de que é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO. Ao passo que, em relação à prescrição intercorrente, esta não retroage, mesmo para processos em curso, nos seguintes termos: “O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”. 3. In casu, como bem fundamentou o magistrado de primeiro grau, as provas colhidas nos autos comprovam a prática dos atos de promoção pessoal vinculada à publicidade institucional, a conduta reiterada, mesmo após envio de ofício de recomendação do órgão ministerial e a candidatura como Vice-Prefeito nas eleições municipais de 2020, evidenciam o dolo específico do apelante em se promover através da propaganda institucional, utilizando de maneira indevida os recursos visando o descumprimento da lei, preenchendo portanto o requisitos incluído pelo § 2º do art. 1º da Lei de Improbidade. 5. De acordo com a nova configuração da lei, caso o ato havido como apto a ferir princípio da administração pública não esteja expressamente previsto em um dos incisos do art. 11 da nova LIA, já que o enquadramento se deu pelo caput, a condenação não se mostraria cabível. 6. A conduta realizada pelo apelante, qual seja, a de se promover através do seu slogan eleitoral através da publicidade institucional, encontra-se expressamente prevista no inciso XII, acrescentado pela Lei nº 14.230, de 2021. Aplicação do princípio da continuidade normativo-típica. 7. Recurso conhecido e não provido. Sentença mantida. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0000195-77.2016.8.18.0056 - Relator: EDVALDO PEREIRA DE MOURA - 5ª Câmara de Direito Público - Data 05/04/2023 )

ÓRGÃO JULGADOR : 5ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0000195-77.2016.8.18.0056

APELANTE: GILMAR SIQUEIRA MARTINS

Advogado(s) do reclamante: PAULA GRACIELA LEMES DOS SANTOS

APELADO: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI
REPRESENTANTE: PROCURADORIA GERAL DA JUSTICA DO ESTADO DO PIAUI

RELATOR(A): Desembargador EDVALDO PEREIRA DE MOURA

EMENTA

 

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MODIFICAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA APÓS O ADVENTO DA LEI Nº 14.230/2021. PREJUDICIAL DE MÉRITO - PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. NÃO APLICAÇÃO. TEMA 1199, STF. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. COMPROVADO. CONDUTA PREVISTA NO INCISO XII, ART. 11 DA LIA. PROMOÇÃO PESSOAL. SENTENÇA MANTIDA.

1. Com advento da Lei 14.230/21, que trouxe alterações significativas à Lei nº 8.429/92, o dolo para caracterização de ato de improbidade administrativa ganhou novos contornos. Agora, para que qualquer ato se caracterize como ato de improbidade, é essencial a comprovação do dolo, conforme o §1º, do art. 1º da LIA. E não se trata de qualquer tipo de dolo. O ato doloso acima mencionado está explicitado nos parágrafos 2º e 3º do mesmo artigo. Fica exigido pela lei, de forma clara, o dolo específico, ou seja, o ato eivado de má fé, com o objetivo de alcançar fim ilícito.

2. Nesse sentido, conforme recente decisão, o Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843989, fixou a tese de que é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO. Ao passo que, em relação à prescrição intercorrente, esta não retroage, mesmo para processos em curso, nos seguintes termos: “O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”.  

3. In casu, como bem fundamentou o magistrado de primeiro grau, as provas colhidas nos autos comprovam a prática dos atos de promoção pessoal vinculada à publicidade institucional, a conduta reiterada, mesmo após envio de ofício de recomendação do órgão ministerial e a candidatura como Vice-Prefeito nas eleições municipais de 2020, evidenciam o dolo específico do apelante em se promover através da propaganda institucional, utilizando de maneira indevida os recursos visando o descumprimento da lei, preenchendo portanto o requisitos incluído pelo § 2º do art. 1º da Lei de Improbidade.

5. De acordo com a nova configuração da lei, caso o ato havido como apto a ferir princípio da administração pública não esteja expressamente previsto em um dos incisos do art. 11 da nova LIA, já que o enquadramento se deu pelo caput, a condenação não se mostraria cabível. 

6. A conduta realizada pelo apelante, qual seja, a de se promover através do seu slogan eleitoral através da publicidade institucional, encontra-se expressamente prevista no inciso XII, acrescentado pela Lei nº 14.230, de 2021. Aplicação do princípio da continuidade normativo-típica.

7. Recurso conhecido e não provido. Sentença mantida.

ACÓRDÃO

 

 Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara De Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, deixar de aplicar a prescrição intercorrente, em atenção ao julgamento do Tema 1199, julgado pelo Supremo Tribunal Federal. Assim, CONHECER da apelação e, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO mantendo a sentença em todos os seus termos. Custas ex lege e quanto aos honorários arbitrados na sentença de primeiro grau afasto em razão do disposto no art, 23-B, §2º da Lei de Improbidade, na forma do voto do Relator.

RELATÓRIO

Cuida-se de Apelação Cível interposta por GILMAR MARTINS SIQUEIRA, contra a sentença de ID n. 2611772, oriunda da Vara Única da Comarca de Itaueira/PI, proferida nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa movida em seu desfavor pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PIAUÍ.

Na exordial, o Ministério Público do Estado do Piauí apontou condutas praticadas pelo réu enquanto gestor do Município de Rio Grande do Piauí/PI, no exercício de 2014, que, supostamente configurariam atos de improbidade administrativa: realização de campanha referente ao movimento “Outubro Rosa” atrelada a símbolos adotados em sua campanha eleitoral, utilização da marca pessoal eleitoral em camisetas, prédios públicos e outros bens públicos, com ampla divulgação no Diário Oficial dos Municípios e nos abadás confeccionados para o carnaval fora de época na cidade (XV Rio Folia 2014), às custas do erário e com dispensa de licitação para contratação de empresa para locação de som, iluminação e grupo gerador e bandas (ID n. 2611767, págs. 2 a 37).

Após contestação do requerido (ID n. 2611767, pág. 54 a 74) e regular instrução do feito, por sentença (ID n. 2611772), a ação foi julgada parcialmente procedente para fins de reconhecimento da prática de ato de improbidade pelo ex-Prefeito Municipal, previsto no art. 11, caput, da Lei 8.429/92, resultando na sua condenação às sanções de: ressarcimento do dano com as divulgações realizadas em que o Ministério Público atribuiu o valor de R$ 7.800,00 (sete mil e oitocentos reais), bem como ao pagamento de multa de uma vez o valor do dano, além da suspensão dos direitos políticos por três anos e a proibição de contratar com o poder público também por três anos.

Irresignado, o requerido interpôs o presente recurso de apelação, aduzindo, preliminarmente, a inconstitucionalidade interpretativa da Lei nº 8429/92. No mérito, requereu pela reforma da sentença por insuficiência de provas, bem como alegou inexistência de dano causado ao erário (ID n. 2611778).

O Ministério Público Estadual apresentou contrarrazões impugnando, inicialmente, a alegação de inconstitucionalidade interpretativa da Lei de Improbidade, bem como o dolo genérico para a caracterização da conduta do art. 11 desta e, no mérito, requereu a manutenção da sentença (ID n. 2611783).

Recebidos os autos neste E. Tribunal, foram os mesmos encaminhados ao Ministério Público Superior, que, por sua vez, devolveu os autos com parecer meritório opinando pelo conhecimento e não provimento do recurso interposto (ID n. 5558964).

Em razão do princípio não surpresa, intimei as partes para se manifestarem sobre a ocorrência de prescrição intercorrente, nos termos da Lei n. 8.429/92, com as alterações da Lei n. 14.230/21 (ID n. 6519987).

O apelante, então, apresentou manifestação requerendo a aplicação da prescrição intercorrente prevista na Lei n. 14.230/21 (ID n. 7132739), ao passo que o parquet solicitou a suspensão do feito até o julgamento do Tema nº 1199 pelo Supremo Tribunal Federal (ID n. 7445627), o qual foi deferido (ID n. 7926709).

É o relatório.

VOTO

I. JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE

Presentes os pressupostos gerais de admissibilidade recursal objetivos (previsão legal, forma prescrita e tempestividade) e subjetivos (legitimidade, interesse e possibilidade jurídica), e, cumpridos os requisitos estabelecidos pelos artigos 1.010 e seguintes do Novo Código de Processo Civil, CONHEÇO do recurso interposto.

Custas regularmente recolhidas (ID n. 2611779).

Preliminarmente, o apelante aduz a inconstitucionalidade interpretativa da Lei n. 8.429/92 devido à subjetividade do conceito de ação ímproba que a legislação permite, bem como a necessidade de conduta dolosa para a caracterização da improbidade. 

No entanto, entendo que a preliminar levantada, em verdade, confunde-se com o mérito, razão pela qual deixo para apreciar em conjunto.

II. DA PREJUDICIAL DE MÉRITO - DA PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE

Quanto ao pedido do recorrente de aplicação da prescrição intercorrente trazida pela Lei nº 14.230, de 2021, ao presente caso, entendo que este não merece acolhimento. 

Isto porque, o Supremo Tribunal Federal decidiu ao fixar a tese do Tema n. 1199, que a prescrição intercorrente trazida pela nova Lei de Improbidade Administrativa não retroage, mesmo para processos em curso, nos seguintes termos: “O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”.  (ARE 843.989). 

Portanto, passo à análise do mérito recursal.

III. DO MÉRITO

Extrai-se da sentença combatida que das condutas atribuídas ao apelante pelo Ministério Público Estadual previstas nos art. 9º, IV e XII, artigo 10, VIII e IX, artigo 11, I e artigo 12, inciso I,II e III da Lei nº 8.429/92, foi julgada procedente somente a prevista no art. 11, caput, da Lei nº 8.429/92, isto é, atentado contra os princípios da Administração Pública, tendo em vista a promoção pessoal do apelante ao vincular a publicidade institucional às suas próprias figuras, mediante a promoção de campanha publicitária em publicação no diário oficial, em bens públicos, em campanhas realizadas pelo município, em uniformes escolares e de trabalho e eventos de carnaval fora de época, todas custeadas com verbas do erário.

Contudo, em suas razões de apelação, o apelante renova as alegações realizadas em sede de contestação, isto é, de que o slogan utilizado não tinha o caráter de promoção pessoal ou de propaganda eleitoral antecipada, bem como a alegação de que o mesmo nem sequer candidatou-se à reeleição e de que, posteriormente, teria seguido a recomendação feita pelo Ministério Público enviada através de Ofício, tese esta, inclusive já rebatida pelo magistrado de primeiro grau.

Pois bem. Antes de apreciar os argumentos elencados pelo recorrente, entendo necessário fazer uma breve explanação acerca das alterações promovidas pela Lei 14.230/2021, bem como do julgamento do ARE 843989 (Tema 1199), pelo STF, que, além da irretroatividade da prescrição intercorrente, de forma concomitante, também tratou da retroatividade em relação a necessidade da presença do elemento subjetivo – dolo – para a configuração do ato de improbidade administrativa, fixando a seguinte tese:

"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

 

Assim, é preciso que se destaque que, agora, apenas a forma dolosa se aplica aos tipos de improbidade administrativa, especificamente os atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º, Lei nº 8.492/92), causem prejuízo ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92) e atentem contra os princípios da administração pública (art. 11, Lei nº 8.492/92), não havendo mais que se falar na forma culposa, anteriormente admitida com relação a atos que causem lesão ao erário (art. 10, Lei nº 8.492/92), sendo esta uma das principais mudanças promovidas pela Lei n.º 14.230, de 25 de outubro de 2021.

Por sua vez, a caracterização da conduta ímproba que contraria os princípios da administração pública (art. 11, da Lei nº 8.492/92), não obriga a demonstração de dano ao erário ou de enriquecimento ilícito, não prescindindo, em contrapartida, da demonstração de dolo.

Não há responsabilidade objetiva em relação aos atos de improbidade. Da mesma forma, a inversão do ônus da prova não se aplica a esses casos, ou seja, quem ingressa com a ação deve provar o dolo do agente, provar que além de ter ferido os princípios da administração pública o fez com um mínimo de má-fé que revele um comportamento desonesto.

Cabe, portanto, ao Poder Judiciário extrair dos autos se há prova de que o réu GILMAR SIQUEIRA MARTINS, na condição de Prefeito do Município de Rio Grande do Piauí, agiu com dolo, má-fé, não bastando para o tipo a mera culpa ou o dolo genérico.

In casu, entendo que ficou evidenciada a conduta dolosa do requerido. O extrato da candidatura do recorrente extraído do site de divulgação de candidaturas do Tribunal Superior Eleitoral (ID n. 2611767, pág. 23) é cristalino ao constar o slogan eleitoral utilizado pelo apelante em sua campanha eleitoral, qual seja: “Ao lado do povo com humildade e respeito”. A mesma frase foi utilizada junto ao logotipo da Prefeitura do Município de Rio Grande do Piauí nas publicações no diário oficial, em bens públicos, em campanhas realizadas pelo município, em uniformes escolares e de trabalho e eventos de carnaval fora de época, todas custeadas com verbas do erário (ID n. 2611767, pág. 23 a 35).

Assim, como bem fundamentou o magistrado de primeiro grau, as provas colhidas nos autos comprovam a prática dos atos de promoção pessoal vinculada à publicidade institucional, a conduta reiterada, mesmo após envio de ofício de recomendação do órgão ministerial (ID n. 2611767, pág. 36 e 37). Também a candidatura como Vice-Prefeito nas eleições municipais de 2020, evidenciam o dolo específico do apelante em se promover através da propaganda institucional, utilizando de maneira indevida os recursos, visando o descumprimento da lei, preenchendo portanto o requisito incluído pelo § 2º do art. 1º da Lei de Improbidade. 

Confira-se:

"Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) Parágrafo único. (Revogado). (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

(...)

§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

Se a promoção pessoal seria usada na próxima eleição ou em qualquer outra, não se desconfigura a natureza de nítida promoção pessoal praticada pelo recorrente, por vontade livre e consciente.

No entanto, verifico que a sentença vergastada condenou o apelante no caput do art. 11 da Lei  n. 8.492/92, o qual tinha a seguinte redação:  

“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:”

Ocorre que, com o advento da Lei n. 14.230/21, o caput do mesmo artigo ganhou nova redação e o rol de atos que importavam violação aos princípios da administração pública, que era meramente exemplificativo, passou a ser taxativo.

Desse modo, de acordo com a nova configuração da lei, caso o ato havido como apto a ferir princípio da administração pública não esteja expressamente previsto em um dos incisos do art. 11 da nova LIA, já que o enquadramento se deu pelo caput, a condenação não se mostraria cabível.

A indicação genérica de eventual violação aos princípios da administração pública, sem o respectivo enquadramento da conduta no rol descrito no art. 11, impede o reconhecimento de improbidade administrativa.

No entanto, a conduta realizada pelo apelante, qual seja, a de se promover através do seu slogan eleitoral através da publicidade institucional, encontra-se expressamente prevista no inciso XII, acrescentado pela Lei nº 14.230, de 2021: 

"Art. 11. 

(...)

XII - praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato de publicidade que contrarie o disposto no § 1º do art. 37 da Constituição Federal, de forma a promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos.        (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)”

Importante esclarecer que, mesmo que se trate de inciso inserido por uma alteração legislativa posterior ao fato, o que poderia, de início, parecer uma ofensa ao princípio da irretroatividade da lei penal, em verdade, encontra amparo no princípio da continuidade normativo-típica, visto que a conduta praticada pelo agente público de violação dos princípios constitucionais por promoção pessoal naquele tempo já era considerada ímproba, sendo prevista inclusive no §1º do art. 37 da Constituição Federal, não se tratando de um novo tipo sancionador da Lei de Improbidade.

Portanto, entendo que a sentença deve ser mantida em todos os termos, corrigindo-a tão somente quanto ao dispositivo que a conduta do agente se enquadra para o inciso XII, art. 11 da Lei de Improbidade. 

IV. DISPOSITIVO

Diante do exposto, deixo de aplicar a prescrição intercorrente, em atenção ao julgamento do Tema 1199, julgado pelo Supremo Tribunal Federal. Assim, CONHEÇO da apelação e, no mérito, NEGO-LHE PROVIMENTO mantendo a sentença em todos os seus termos.

Custas ex lege e quanto aos honorários arbitrados na sentença de primeiro grau afasto em razão do disposto no art, 23-B, §2º da Lei de Improbidade.

É como voto. 

 

DECISÃO

Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara De Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, deixar de aplicar a prescrição intercorrente, em atenção ao julgamento do Tema 1199, julgado pelo Supremo Tribunal Federal. Assim, CONHECER da apelação e, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO mantendo a sentença em todos os seus termos. Custas ex lege e quanto aos honorários arbitrados na sentença de primeiro grau afasto em razão do disposto no art, 23-B, §2º da Lei de Improbidade, na forma do voto do Relator.

Participaram do julgamento os Excelentíssimos Desembargadores, Exmo. Sr. Des. Edvaldo Pereira de Moura, Exmo. Sr. Des. Sebastião Ribeiro Martins e Exmo. Sr. Des. Pedro de Alcântara da Silva Macêdo.

Impedimento/Suspeição: não houve.

Acompanhou a sessão, a Exma. Sra. Dra. Teresinha de Jesus Moura Borges Campos, Procuradora de Justiça.

PLENÁRIO VIRTUAL DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, Teresina/PI, data registrada no sistema.

DES. EDVALDO PEREIRA DE MOURA

RELATOR

DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

PRESIDENTE