APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. GRATIFICAÇÕES SUPRIMIDAS POR DECRETO GENÉRICO. MOTIVAÇÃO INIDÔNEA. AUSÊNCIA DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. AFRONTA AO PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. DIREITO DE SERVIDOR PÚBLICO AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA. DIREITO À REIMPLANTAÇÃO DA GRATIFIÇAÇÃO. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1- Em que pese a Administração Pública possuir o poder de autotutela administrativa, a desconstituição de qualquer ato administrativo que repercuta na esfera individual dos servidores ou administrados deve ser precedida de processo administrativo em que se observem as garantias constitucionais da ampla defesa e do contraditório. 2. Conforme entendimento sólido dos tribunais pátrios em especial, dos tribunais superiores, como no caso do STF, no julgamento do RE nº 594296 , no qual foi reconhecida a existência de repercussão geral, o ato revogatório que importar em supressão de valores anteriormente concedidos ao servidor deve se submeter ao devido processo administrativo, em que se mostra obrigatória, a observância ao respeito do princípio do contraditório e da ampla defesa ( RE 594296 , Relator: Min. Dias toffoli, DJe: 13/02/2012). 3. Demonstrado nos autos que a suspensão das gratificações ocorreu sem que houvesse o pertinente e correto procedimento administrativo, violando-se assim, o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa. 4. Recurso não provido. (TJPI - APELAÇÃO CÍVEL 0000027-12.2013.8.18.0111 - Relator: EDVALDO PEREIRA DE MOURA - 5ª Câmara de Direito Público - Data 05/04/2023 )

ÓRGÃO JULGADOR : 5ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO CÍVEL (198) N^o 0000027-12.2013.8.18.0111

APELANTE: MUNICIPIO DE REDENCAO DO GURGUEIA
REPRESENTANTE: MUNICIPIO DE REDENCAO DO GURGUEIA

Advogado(s) do reclamante: MARCOS ANDRE LIMA RAMOS

APELADO: EDIVAM FONSECA GUERRA

Advogado(s) do reclamado: ISMAEL PARAGUAI DA SILVA

RELATOR(A): Desembargador EDVALDO PEREIRA DE MOURA

EMENTA

 

APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. GRATIFICAÇÕES SUPRIMIDAS POR DECRETO GENÉRICO. MOTIVAÇÃO INIDÔNEA. AUSÊNCIA DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. AFRONTA AO PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. DIREITO DE SERVIDOR PÚBLICO AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA. DIREITO À REIMPLANTAÇÃO DA GRATIFIÇAÇÃO. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO.

1- Em que pese a Administração Pública possuir o poder de autotutela administrativa, a desconstituição de qualquer ato administrativo que repercuta na esfera individual dos servidores ou administrados deve ser precedida de processo administrativo em que se observem as garantias constitucionais da ampla defesa e do contraditório. 

2. Conforme entendimento sólido dos tribunais pátrios em especial, dos tribunais superiores, como no caso do STF, no julgamento do RE nº 594296 , no qual foi reconhecida a existência de repercussão geral, o ato revogatório que importar em supressão de valores anteriormente concedidos ao servidor deve se submeter ao devido processo administrativo, em que se mostra obrigatória, a observância ao respeito do princípio do contraditório e da ampla defesa ( RE 594296 , Relator: Min. Dias toffoli, DJe: 13/02/2012). 

3. Demonstrado nos autos que a suspensão das gratificações ocorreu sem que houvesse o pertinente e correto procedimento administrativo, violando-se assim, o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa. 

4. Recurso não provido.

ACÓRDÃO

 

 Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara De Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHECER do presente recurso para, no mérito, NEGAR PROVIMENTO, mantendo a sentença que concedeu a segurança ao impetrante, acordes parecer do Ministério Público Superior, na forma do voto do Relator.

RELATÓRIO

Trata-se de APELAÇÃO CÍVEL interposta pelo MUNICÍPIO DE REDENÇÃO DO GURGUEIA nos autos de Mandado de Segurança, c/c Pedido de Liminar Inaudita Altera Pars, impetrado por EDIVAM FONSECA GUERRA contra ato atribuído ao PREFEITO MUNICIPAL DE REDENCAO DO GURGUEIA.

Na inicial, Edivam Fonseca Guerra impetrou mandado de segurança com pedido de liminar alegando que ingressou como servidor efetivo da Prefeitura de Redenção do Gurguéia-PI em 02/01/2007, mediante investidura por concurso público realizado em 2006 para ocupar o cargo efetivo de Procurador do Município. Antes disso, afirma que ocupou o cargo comissionado de Secretário Municipal de Administração e Planejamento de 1997 a 2000 e exerceu o mandato de Vice-Prefeito de 2001 a 2004 e que entre 01/01/2005 a 02/01/2007 exerceu o cargo de Chefe da Procuradoria do Município, tendo exercido, portanto,  por mais de 15 (quinze) anos função gratificada na administração municipal. Alega que em 02/05/2012 teve reconhecido o direito à incorporação de adicional de função gratificada, no valor de R$ 1.600,00 (mil e seiscentos reais), em caráter definitivo, nos termos do artigo 29, c/c artigo 34, da Lei Municipal 147/B/97. Aduz ainda que conforme o Decreto n°.005/2007, o impetrante vem recebendo vantagem pelo exercício de função em condição especial de trabalho, que foi incorporada à sua remuneração, consoante se prova pelos documentos anexos, em virtude do disposto no art. 2° do referido decreto. Afirma que o ato coator  se deu quando, em 28/01/2013, o Prefeito Municipal, mediante o Decreto nº 07/2013, suspendeu, as verbas referentes à função incorporada e à condição especial de trabalho, asseverando que as verbas suprimidas foram incorporadas ao patrimônio do servidor. Requereu, ao final, o deferimento da liminar, determinando o retorno do pagamento das gratificações anteriormente citadas. No mérito, requereu a concessão total da ação. ( ID n. 5826300, p.2-35). Juntou documentos.

A liminar foi deferida em ID n.5826300, p.30-40.

O Ministério Público de primeiro grau opinou pela confirmação da liminar e concessão da segurança. (ID n.5826300, p.247-254)

Na sentença de ID n. 5826300, p.256-261 a segurança foi concedida em definitivo, determinando à impetrada que promova de forma definitiva o restabelecimento do pagamento da gratificação de função e a vantagem pela condição especial de trabalho do servidor impetrante, nos moldes postulados na inicial, sob pena de multa diária, no importe de R$ 1.000,00 (mil reais), até o limite de R$ 10.000,00 (dez mil reais).

Irresignado, o Município de Redenção do Gurgueia apresentou o presente recurso de Apelação aduzindo que a Lei n° 147/B/1997 (Instituiu o Regime Jurídico Único), que prevê cumulação de vantagens e gratificações, foi editada em 1997, mas somente entrou em vigor no ano de 2009, quando finalmente fora publicada. Afirma que tal dispositivo legal foi aproveitado de forma equivocada no seu período de clandestinidade, tendo em vista que uma norma só está apta a produzir efeitos quando da sua publicação. Aduz o recorrente que ainda que o apelado fizesse jus à incorporação da gratificação, não se pode conceber os 5/5 contemplados na concentração de tal vantagem retroativa, de 2007 a 2012, quando a própria lei em comento teria validade a partir de 2009 (data posterior ao início do período incorporado, além de determinar teto de 65% para cada benefício de agregação aos vencimentos. Afirma que os valores determinados na sentença recorrida estão equivocados. Pugnou, ao final, pelo conhecimento e provimento do apelo interposto, reformando-se a r. sentença proferida. (ID n.5826300, p.273-278)

Regularmente intimado, o apelado não apresentou contrarrazões. 

O Ministério Público Superior apresentou manifestação em ID n. 8928083. Opinou pelo não provimento do recurso e manutenção da sentença recorrida.

É o relatório.

VOTO

 

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso. Sem preliminares, passo a analisar o mérito.

O cerne da controvérsia cinge em analisar a legalidade da determinação do decreto Decreto nº 07/2013, que suprimiu as gratificações recebidas pelo apelado.

Inicialmente, destaco que o apelado comprova em ID n. 5826300, p.80 que incorporou a gratificação de função no valor de R$ 1.600,00 (mil e seiscentos reais) após requerimento administrativo e publicação do decreto 05-A/2012. Da mesma forma, em documento de ID n.5826300, p.76, o apelado comprova o recebimento de gratificação por condição especial de trabalho, que se incorpora para efeitos de aposentadoria, na proporção de um quinto por ano. Destarte, nos contracheques juntados pelo impetrante/apelado, verifica-se que, na qualidade de procurador do município, recebia, além dos vencimentos, valores referentes à condição especial de trabalho e incorporação de função gratificada a partir de, pelo menos, junho de 2012. 

Dessa forma, referidas gratificações se encontravam incorporadas ao patrimônio jurídico do servidor até o Decreto nº 07/2013 suspender os pagamentos das gratificações, como forma de promover o equilíbrio das contas municipais, determinou a suspensão por 120 dias, em folha de pagamento, de todos os benefícios salariais que gerem impacto financeiro ao município, incluindo-se as funções incorporadas, promoções e progressões funcionais. Ou seja, trata-se de ato inteiramente genérico no qual o Executivo Municipal determinou a suspensão do pagamento de direitos garantidos aos seus servidores sem apresentar, para tanto, motivação idônea.

É vedado à Administração Pública suprimir vantagem pecuniária incorporada ao patrimônio jurídico de servidor por ato administrativo expresso, da lavra do próprio Prefeito Municipal, sob a justificativa de cortar despesas com pessoal para enfrentar as dificuldades financeiras que atingem o ente público, sem a indicação de qualquer vício que o torne inválido (Súmula nº. 473 , do STF) ou a instauração de processo administrativo prévio e individualizado, com respeito aos princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa. As dificuldades financeiras vivenciadas pelos municípios não legitimam o desrespeito aos direitos e garantias fundamentais dos servidores por parte da Administração, lembrando que a própria Constituição Federal disciplina, em seu art. 169 , as medidas a serem adotadas na hipótese de extrapolação dos limites de gastos, dentre as quais não figura a supressão de vantagens pecuniárias incorporadas.

Nesse contexto, os argumentos utilizados pelo recorrente no sentido de que as gratificações pagas ao impetrante foram incorporadas de forma equivocada, pois a lei que institui a função incorporada só foi publicada em 2009, ou que estavam sendo pagas em valores equivocados não afastam a ilegalidade do ato. O fato incontroverso é que o apelado incorporou ao seu patrimônio jurídico as duas gratificações por ato concessivo do recorrente. Em sendo assim, para que a nova gestão pudesse corrigie suposto equívoco e suprimir as gratificações, seria necessário anular o ato de incorporação, com base no poder de autotutela, desde que apontasse a existência de algum vício que o tornasse ilegal, consoante o enunciado da Súmula nº. 473, do Supremo Tribunal Federal:

Súmula nº. 473: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

Outrossim, far-se-ia necessária a instauração de processo administrativo prévio e individualizado, no qual fossem asseguradas as garantias do contraditório e da ampla defesa, como preleciona José dos Santos Carvalho Filho:

“Modernamente, no entanto, tem prosperado o pensamento de que, em certas circunstâncias, não pode ser exercida a autotutela em toda a sua plenitude. A orientação que se vai expandindo encontra inspiração nos modernos instrumentos democráticos e na necessidade de afastamento de algumas condutas autoritárias e ilegais que se valeram, durante determinado período, os órgãos administrativos. Trata-se, no que concerne ao poder administrativo, de severa restrição ao poder de autotutela de seus atos, de que desfruta a Administração Pública.

Adota-se tal orientação, por exemplo, em alguns casos de anulação de atos administrativo quando estiverem em jogo interesses de pessoas, contrários ao desfazimento do ato. Para permitir melhor avaliação da conduta administrativa a ser adotada, tem-se exigido que se confira aos interessados o direito ao contraditório, outorgando-lhes o podere de oferecerem as alegações necessárias a fundamentar seu interesse e sua pretensão, no caso o interesse à manutenção do ato. Na verdade, como bem acentual ADILSON DALLARI, 'não se aniquila essa prerrogativa; apenas se condiciona a validade da desconstituição de ato anteriormente praticado à justificação cabal da legitimidade dessa mudança de entendimento, arcando a Administração Pública com o ônus da prova'.

O STF já teve a oportunidade de decidir que, quando forem afetados interesses individuais, 'a anulação não prescinde da observância do contraditório, ou seja, da instauração de processo administrativo que enseja a audição daqueles que terão modificada situação já alcançada'.

Observa-se dos dizeres do aresto ter sido considerada indevida a anulação de ato administrativo por falta de oportunidade conferia aos interessados, de contraditar e rechaçar os motivos que justificaram a conduta invalidatória. Desconsiderada foi, então, a autotutela ex officio da Administração.” (Manual de Direito Administrativo. 24ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011, p. 148)

No caso em recurso, as gratificações foram suprimidas por decreto genérico, sem permitir ao apelado o contraditório ou a ampla defesa acerca dos supostos vícios apontados pelo recorrente. Em verdade, referidos vícios só foram alegados após a judicialização da questão, pois o decreto 07/2013 em nenhum momento aduziu que as gratificações eram indevidas ou estavam sendo pagas em excesso, apontando motivação diversa dos argumentos recursais.

Os precedentes do Supremo Tribunal Federal e da Corte Superior de Justiça corroboram a sentença recorrida:

“DEVIDO PROCESSO LEGAL – ANULAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO – DIREITO DE DEFESA. A anulação de ato administrativo que repercuta no campo dos interesses individuais somente pode ocorrer mediante a oportunidade do direito de defesa, ou seja, a instauração de processo administrativo” ( RE nº 887.763/MG-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Marco Aurélio , DJe de 10/9/15).

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. REDUÇÃO PARCIAL DE VALOR CONCERNENTE À RUBRICA DENOMINADA VANTAGEM PESSOAL DE EFICIÊNCIA. DECISÃO ADMINISTRATIVA PROFERIDA EM PROCEDIMENTO QUE CORREU SEM O CHAMAMENTO DOS SERVIDORES ATINGIDOS POR ESSA REDUÇÃO PECUNIÁRIA. NULIDADE DO RESPECTIVO PROCESSO ADMINISTRATIVO. OFENSA ÀS PRERROGATIVAS CONSTITUCIONAIS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. RECURSO AUTORAL PROVIDO. CONCESSÃO PARCIAL DA SEGURANÇA. 1. Compreende esta Corte Superior que, sem embargo do preceito contido na Súmula 473/STF e do lídimo poder-dever de a Administração revisar seus próprios atos, alguns limites são impostos pela Constituição Federal ao exercício da autotutela administrativa, notadamente em respeito aos princípios da segurança jurídica e da legítima confiança dos administrados. 2. Nesse sentido, v.g., desponta a impossibilidade de a Administração rever e suprimir os efeitos de atos administrativos favoráveis aos administrados, sem que se lhes assegure, em regular processo administrativo, o pleno exercício da ampla defesa e do contraditório, sob pena de se comprometer a validade da própria decisão assim proferida. 3. Caso concreto em que a autoridade judiciária impetrada, no seu poder de autotutela, decidiu por reduzir o valor pecuniário da rubrica denominada Vantagem Pessoal de Eficiência (VPE), fazendo-o no âmbito de processo administrativo que correu à revelia dos servidores beneficiários da vantagem. 4. Não se consente com a possibilidade de a Administração rever e reduzir os efeitos de atos administrativos favoráveis aos administrados, sem que se lhes assegure, em regular processo administrativo, o pleno exercício da ampla defesa e do contraditório, sob pena de se comprometer a validade da própria decisão assim proferida. 5. Recurso provido, com a parcial concessão da ordem e sem prejuízo da renovação do competente procedimento administrativo. (STJ - RMS: 65669 BA 2021/0028424-4, Relator: Ministro SÉRGIO KUKINA, Data de Julgamento: 09/03/2021, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 22/03/2021)

Destarte, o decreto que suprimiu, por 120 dias, gratificações incorporadas ao patrimônio do apelado, sem permitir o contraditório e a ampla defesa, se encontra eivado de ilegalidade, devendo ser restabelecido o status anterior, conforme reconhecido na sentença que concedeu a segurança.

DISPOSITIVO

Diante do exposto, CONHEÇO do presente recurso para, no mérito, NEGAR PROVIMENTO, mantendo a sentença que concedeu a segurança ao impetrante, acordes parecer do Ministério Público Superior.

É o voto.

 

DECISÃO

Acordam os componentes da Egrégia 5ª Câmara De Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, à unanimidade, CONHECER do presente recurso para, no mérito, NEGAR PROVIMENTO, mantendo a sentença que concedeu a segurança ao impetrante, acordes parecer do Ministério Público Superior, na forma do voto do Relator.

Participaram do julgamento os Excelentíssimos Desembargadores, Exmo. Sr. Des. Edvaldo Pereira de Moura, Exmo. Sr. Des. Sebastião Ribeiro Martins e Exmo. Sr. Des. Pedro de Alcântara da Silva Macêdo.

Impedimento/Suspeição: não houve.

Acompanhou a sessão, a Exma. Sra. Dra. Teresinha de Jesus Moura Borges Campos, Procuradora de Justiça.

PLENÁRIO VIRTUAL DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ, Teresina/PI, data registrada no sistema.

DES. EDVALDO PEREIRA DE MOURA

RELATOR

DES. SEBASTIÃO RIBEIRO MARTINS

PRESIDENTE