EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. DOLO ESPECÍFICO. RETROATIVIDADE. REPERCUSSÃO GERAL - TEMA 1199. REVOGAÇÃO DO INCISO I E MODIFICAÇÃO DO INCISO VI DO ART. 11 DA LEI Nº 8.429/92. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS SUCUMBENCIAIS. MÁ-FÉ NÃO EVIDENCIADA. 1. Entre as modificações implementadas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei nº 8.429/92, uma das mais relevantes diz respeito a exigência de dolo específico para que se configurem os atos de improbidade administrativa previstos. 2. Conforme decidiu o Supremo Tribunal Federal em sede de Repercussão Geral - Tema 1199, respeitados os casos já transitados em julgados, não será possível a condenação, em processos ainda em trâmite, por ato de improbidade administrativo a título de culpa ou dolo genérico. 3. O próprio Apelante requer a condenação do Apelado por dolo genérico, dessa forma não deve prevalecer o pedido condenatório. 4. O Apelado não deixou de prestar as contas dos recursos recebidos pelo Município e sim atrasou essa prestação. 5. A Lei nº 14.230/2021 revogou o inciso I e modificou o inciso VI, ambos do art. 11 da Lei nº 8.429/92, apontados como violados pelo Recorrente. 6. Desse modo, não há como enquadrar os fatos relatados nas normas prescritas na Lei de Improbidade Administrativa. 7. Não evidenciada a má-fé do Apelante, incabível sua condenação em honorários advocatícios. 8. Recurso conhecido e parcialmente provido. (TJPI - APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA 0000204-41.2013.8.18.0057 - Relator: JOSE RIBAMAR OLIVEIRA - 4ª Câmara de Direito Público - Data 14/04/2023 )

ÓRGÃO JULGADOR : 4ª Câmara de Direito Público

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) N^o 0000204-41.2013.8.18.0057

APELANTE: MUNICIPIO DE MASSAPE DO PIAUI

Advogado(s) do reclamante: MARCOS ANDRE LIMA RAMOS, JOAO DEUSDETE DE CARVALHO

APELADO: FRANCISCO DE SOUSA COUTINHO

Advogado(s) do reclamado: FRANCISCO DAS CHAGAS SILVEIRA E SOUSA

RELATOR(A): Desembargador JOSÉ RIBAMAR OLIVEIRA

EMENTA

 

EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. DOLO ESPECÍFICO. RETROATIVIDADE. REPERCUSSÃO GERAL - TEMA 1199. REVOGAÇÃO DO INCISO I E MODIFICAÇÃO DO INCISO VI DO ART. 11 DA LEI Nº 8.429/92. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS SUCUMBENCIAIS. MÁ-FÉ NÃO EVIDENCIADA. 1. Entre as modificações implementadas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei nº 8.429/92, uma das mais relevantes diz respeito a exigência de dolo específico para que se configurem os atos de improbidade administrativa previstos. 2. Conforme decidiu o Supremo Tribunal Federal em sede de Repercussão Geral - Tema 1199, respeitados os casos já transitados em julgados, não será possível a condenação, em processos ainda em trâmite, por ato de improbidade administrativo a título de culpa ou dolo genérico. 3. O próprio Apelante requer a condenação do Apelado por dolo genérico, dessa forma não deve prevalecer o pedido condenatório. 4. O Apelado não deixou de prestar as contas dos recursos recebidos pelo Município e sim atrasou essa prestação. 5. A Lei nº 14.230/2021 revogou o inciso I e modificou o inciso VI, ambos do art. 11 da Lei nº 8.429/92, apontados como violados pelo Recorrente. 6. Desse modo, não há como enquadrar os fatos relatados nas normas prescritas na Lei de Improbidade Administrativa. 7. Não evidenciada a má-fé do Apelante, incabível sua condenação em honorários advocatícios. 8. Recurso conhecido e parcialmente provido.

RELATÓRIO

Trata-se de APELAÇÃO CÍVEL (ID 3197884 fls. 1-21) interposta por Município de Massapê do Piauí contra sentença proferida nos autos de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, ajuizada em face de Francisco de Sousa Coutinho, no processo de nº 0000204-41.2013.8.18.0057.

Na sentença vergastada (ID 3197883 fls. 49-54), o juiz a quo julgou improcedente o pedido, por entender que “o réu descumpriu o prazo estipulado para adimplemento da obrigação, mas não deixou de fazê-la como se alega.” Segundo a decisão, “conquanto o autor tenha alegado omissão do dever do gestor por ‘rresponsabilidade’, esta afirmação tão somente conduz à ocorrência de culpa pornegligência e não de intencionalidade – preceito indispensável para configuração do dolo.”

Em sua Apelação, o Município de Massapê do Piauí alegou que o réu incorreu no ato de improbidade trazido pelo art. 11, incisos I e VI, da Lei nº 8.429/92, devendo lhe ser aplicadas as sanções trazidas no art. 12. Afirmou que restou configurado o dolo genérico do ex-gestor, ao atrasar a prestação de contas. Por fim, requereu o afastamento da condenação em honorários advocatícios.

Certificou-se que, embora devidamente intimado, o Apelado deixou de apresentar Contrarrazões à Apelação (ID 3197884 fls. 29)

O Ministério Público Superior se manifestou pelo improvimento da Apelação. Segundo o Ministério Público, “não é possível concluir que houve dolo ou má-fé de sua parte, ao ponto de caracterizar um ato de improbidade administrativa. Ademais, não restaram configurados nenhum dos outros tipos da Lei de Improbidade Administrativa.” (ID 5075394).

É o relatório. 

VOTO

Preliminarmente, verificam-se preenchidos todos os pressupostos de admissibilidade, razão pela qual conheço do recurso e passo à análise de mérito.

A Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, que dispõe sobre as sanções aplicáveis em virtude da prática de atos de improbidade administrativa, sofreu uma série de modificações, implementadas pela Lei nº 14.230/2021.

Entre essas modificações, passou-se a exigir o dolo específico para que se configurem os atos de improbidade administrativa previstos. O dolo específico, nos termos do art. 2º, §2º, da referida lei, consiste na “vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente”.

Tão significativa é essa alteração, que o Supremo Tribunal Federal (STF), a fim de pacificar sua retroatividade ou não aos atos ímprobos já praticados quando o novo texto entrou em vigor, em sede de Repercussão Geral - Tema 1199, determinou que a nova disposição só se aplicaria aos casos ainda não transitados em julgados:

Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199. […] 6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa “natureza civil” retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE n° 976.566/PA). 7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – “ilegalidade qualificada pela prática de corrupção” – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA). 8. A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5º. 9. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA. 10. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º). 11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador. 12. Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado. 13. A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. Observância do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal. 14. […] 19. Recurso Extraordinário PROVIDO. Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

(ARE 843989, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18/08/2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-251 DIVULG 09-12-2022 PUBLIC 12-12-2022)

Assim, respeitados os casos já transitados em julgados de condenação por ato ímprobo praticado de forma culposa, não será possível a condenação, em processos ainda em trâmite, por ato de improbidade administrativo a título de culpa ou dolo genérico.

Não é outro o caso dos autos. Ora, em que pese, à época do protocolo da Ação Civil Pública, fosse possível a condenação por atos que atentam contra os princípios da administração pública por dolo genérico, tal possibilidade não mais subsiste, sendo exigido o dolo específico.

Verifica-se, inclusive, que o próprio Apelante requer a condenação do Apelado por dolo genérico, afirmando que “sem dúvida restou configurado o dolo genérico do ex-gestor, ao prejudicar o ente municipal com os reiterados atrasos nas prestações de contas”.

Dessa forma, não deve prevalecer o pedido condenatório.

Ainda que assim não fosse, não há nenhuma conduta do Recorrido que caracterize ato ímprobo.

Ao contrário do dito pelo Município de Massapê do Piauí, o Sr. Francisco de Sousa não deixou de prestar as contas dos recursos recebidos pelo Município e sim atrasou essa prestação. As contas foram devidamente apresentadas em maio de 2013 (ID 3197883 fls. 18) e foram aprovadas com ressalvas em agosto de 2015 (ID 3197883 fls. 21).

Além disso, a Lei nº 14.230/2021 revogou o inciso I e modificou o inciso VI, ambos do art. 11 da Lei nº 8.429/92, apontados como violados pelo Recorrente.

Não existe mais o ato ímprobo consistente em “praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência”; e para que se configurasse o ato ímprobo de “deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo” seria necessário que o agente dispusesse das condições para isso, e deixasse de fazê-lo em vistas a ocultar irregularidades.

Desse modo, não há como enquadrar os fatos relatados nas normas prescritas na Lei de Improbidade Administrativa, sendo acertada a sentença que julgou improcedente o pedido:

APELAÇÕES CÍVEIS. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DISPENSA DE LICITAÇÃO ATRAVÉS DE FRACIONAMENTO DE DESPESA. SECRETARIA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL DO MUNICÍPIO DE MACEIÓ/AL. SENTENÇA CONDENATÓRIA. PARCIAL PROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS. ENQUADRAMENTO DO FATO COMO VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ARTIGO 11 CAPUT E INCISOS I E II DA LEI Nº 8.429/92. NECESSIDADE DE OBSERVAR AS INOVAÇÕES INTRODUZIDAS PELA LEI Nº 14.230/2021. RETROATIVIDADE. TEMA Nº 1199 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. […] ENQUADRAMENTO DA CONDUTA NO ARTIGO 11 CAPUT E INCISOS I E II DA LEI Nº 8.429/92. EXCLUSÃO DAS REFERIDAS HIPÓTESES DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IMPOSSIBILIDADE DE SUBSUNÇÃO A OUTROS TIPOS DE IMPROBIDADE. SENTENÇA INTEIRAMENTE REFORMADA. 01 - […] 03 - Com a retroatividade das inovações legislativas introduzidas na Lei de Improbidade Administrativa LIA - houve uma verdadeira exclusão da tipificação do ato de improbidade administrativa, com base nos incisos I e II do art. 11 da Lei nº 8.429/92, tendo em vista a revogação dos referidos incisos pela Lei nº 14.230/2021. Assim, houve a transformação de um fato típico de improbidade administrativa em fato atípico, ensejando, pois, na extinção da referida hipótese como ato de improbidade. […] RECURSOS CONHECIDOS. NÃO PROVIMENTO DO APELO INTERPOSTO PELO PARQUET. PROVIMENTO PARCIAL DO RECURSO DA RÉ. DECISÃO UNÂNIME.

(TJ-AL - AC: 00438806220108020001 Maceió, Relator: Des. Fernando Tourinho de Omena Souza, Data de Julgamento: 01/12/2022, 1ª Câmara Cível, Data de Publicação: 05/12/2022)

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA –ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI Nº 14.230/2021 – REVOGAÇÃO DO ART. 11, INCISO I – ABOLITIO CRIMINIS – RECURSO DESPROVIDO. 1. O sistema da Improbidade Administrativa adotou expressamente os princípios do Direito Administrativo Sancionador, dentre eles o da legalidade, segurança jurídica e retroatividade da lei benéfica. 2. O artigo 11, inciso I, da Lei nº 8.429/92 foi revogado com a redação dada pela Lei nº 14.230/2021, motivo por que a denúncia formulada com fundamento no referido tipo penal não merece prosperar. 3. Recurso desprovido.

(TJ-MT 00025817020098110040 MT, Relator: ANTONIO VELOSO PELEJA JUNIOR, Data de Julgamento: 08/11/2022, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 25/11/2022)

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO COM EFEITOS INFRINGENTES. QUALIFICAÇÃO JURÍDICA DOS FATOS. DESVINCULAÇÃO DOS PEDIDOS. POSSIBILIDADE. ACÓRDÃO RECORRIDO. FUNDAMENTAÇÃO SUFICIENTE. ANÁLISE DO ELEMENTO SUBJETIVO. REVOLVIMENTO FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. ACOLHIMENTO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO COM EFEITOS INFRINGENTES.

I. […] III. O Superior Tribunal de Justiça possui o entendimento de que não configura ato ímprobo o mero atraso na prestação de contas pelo gestor público, sendo necessário, para a adequação da conduta ao art. 11, VI, da Lei n. 8.429/1992, a demonstração de dolo, ainda que genérico. Precedentes: REsp 1826379/PB, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 19/09/2019, DJe 24/09/2019 e AgInt no REsp 1784979/MA, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 23/05/2019, DJe 28/05/2019. […]

(EDcl no AREsp n. 1.506.135/PE, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 5/3/2020, DJe de 17/3/2020.)

Por fim, quanto à condenação em honorários advocatícios sucumbenciais, assiste razão ao Apelante.

Nos termos do art. 23-B da Lei nº 8.429/92, “Haverá condenação em honorários sucumbenciais em caso de improcedência da ação de improbidade se comprovada má-fé.” Na mesma esteira, segundo o art. 18 da Lei nº 7.347/1985, que disciplina a Ação Civil Pública, “Art. 18. Nas ações de que trata esta lei, não haverá […] condenação da associação autora, salvo comprovada má-fé, em honorários de advogado, custas e despesas processuais.”

Não evidenciada a má-fé do Apelante, incabível sua condenação em honorários advocatícios.

Isso posto, ante as razões acima consignadas, voto pelo conhecimento e parcial provimento da Apelação Cível interposta por Município de Massapê do Piauí, reformando a sentença recorrida apenas para afastar a condenação do Apelante em honorários advocatícios sucumbenciais.

ACÓRDÃO

Acordam os componentes da Egrégia 4ª Câmara de Direito Público, do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, À unanimidade, conhecer e dar parcial provimento ao recurso, nos termos do voto do Relator. 

Presentes os Excelentíssimos Senhores Desembargadores Raimundo Nonato da Costa Alencar, José Ribamar Oliveira e Dr. Francisco Gomes da Costa Neto (Juiz Convocado através da Portaria (Presidência) Nº 127/2023 - PJPI/TJPI/SECPRE/PLENOADM)

Presente a Exma. Sra. Procuradora de Justiça, Dra. Teresinha de Jesus Marques.

Impedimento/suspeição: não houve.

Sustentação oral: não houve.

O referido é verdade e dou fé.

 

SALA DAS SESSÕES VIRTUAIS DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO PIAUÍ, em Teresina, 10 de abril de 2023.

Des. José Ribamar Oliveira

Relator